美国高铁的利益博弈

陈欣

美国在高铁建设和运营上举步维艰，主要原因是其当前体制已形成既得利益的分割。

十三五期间，中国投入巨额资金加速建设高铁。截至2020年末，中国高铁运营里程达到3.8万公里，提前建成了“四纵四横”高铁网，下一步目标是完成“八纵八横”高铁网。

面对中国近年来在基础设施建设方面的成就，美国也意识到其落后的状态。美国仅有一条700多公里的阿西乐特快（Acela Express）能勉强被称为高铁，但大多数情况下平均时速仅略高于100公里。拜登总统多次表示美国需要在高铁上缩小与中国的差距。在 2021年3月31日拜登政府提出的2.3万亿美元《美国就业计划》中，有800亿美元专门用来对美国铁路系统进行维修和现代化改造，年均投资100亿美元。这是美国数十年来最大的铁路投资计划，但没有明确提及要新建高铁项目。

5月28日，拜登正式向国会提出了支出总额高达6万亿美元的2022财年联邦政府财政预算。然而，其中相关基础设施建设资金大幅缩水。《美国就业计划》的支出减少为2.2万亿美元，时间则从此前的八年被延长至十年，其中的交通基础设施建设的年均投资从776亿美元被压缩到600亿美元以下。

为什么美国建高铁总是“雷声大雨点小”？

与中国“全国一盘棋”的理念不同，美国社会面临着一系列庞杂繁复的利益博弈。

历史形成复杂利益格局

美国并非不能进行大规模基建。实际上，美国在19世纪就开始大规模修建铁路网络，在1871年到1910年的40年间，平均每年修建铁路8000多公里，1916年最高峰时，美国的铁路正线里程数超过40万公里，接近当时全世界铁路总里程的一半。

历史上美国铁路大基建的背后是与中国当前模式相近的政府支持政策。当时，美国联邦政府和地方政府向私营铁路公司无偿赠予了铁路沿线的大量土地，给予税收优惠，并且发放贷款支持，这导致各铁路公司竞相开展新的线路建设。铁路基础设施的大发展极大地繁荣了当时的美国经济，降低了物流和人流成本，带动了工業发展。

美国早期的法律规定铁路公司必须经营“涉及公共利益”的客运业务，初衷是迫使铁路公司用盈利较好的货运业务来补贴长期亏损的客运业务。然而，私营铁路公司逐步产生的垄断导致政府进行了严格管制，对运价进行限制，并将铁路干线进行分割。再加上客运量逐步向航空和公路转移，导致私营铁路公司亏损巨大、陷入困境。

为解决铁路行业的系统性困难，1970年，美国国会通过了《铁路客运服务法案》，提供大量资金改组困境中的铁路公司，并免除了它们提供客运服务的义务。美国政府在1971年5月创立了美国国家铁路客运公司（美铁公司），接管了铁路客运经营权，由国家来给予财政资助和补贴。

与货运铁路公司的博弈

1980年，美国又进一步出台Staggers Rail Act解除了对货运铁路的管制，允许铁路公司与客户按照市场供需自由定价签订合约。

在美国政府的干预和扶持下，铁路公司不断增加对线路和运输设备的投资，在铁路货运量增加的同时还实现了成本的显著下降，其运输效率当时已提升至世界各国前列。

2009年11月，巴菲特旗下伯克希尔·哈撒韦公司斥资约260亿美元将北美最大的伯灵顿北方铁路公司私有化，之后取得了相当丰厚的回报。这充分说明货运铁路在美国的运输体系中具有相对优势。

然而，在客货分营的架构下，专营客运的美铁公司日子却不好过。在其运营的21400英里北美铁路客运网络中，75%的所有者是上市公司、地方政府和其他小型企业。由于自己拥有的铁路轨道并不多，美铁公司每年需要为使用路网支付不菲的费用。

目前美铁公司运营的阿西乐特快采用的是客货共轨模式，需要线路上的货运火车随时停驶让路，严重影响了货运效率。而拥有路网的私营铁路公司主要经营货运，本身对铁路速度的诉求不强，着重于降本提效的利润最大化逻辑，不愿意对现有铁路网进行高速化改造。滞后的路网设施远不能发挥高速列车的性能优势，导致阿西乐特快竞争力不强，亏损严重。

解决这个问题的办法只有建设新的高铁专线，既可以充分发挥高速铁路的优势，还能大幅提升原有路网的货运效率。但这无疑需要美国联邦政府进行跨州层面的协调并投入巨额资金。

两党的政治博弈

而在美国，对于高铁建设的态度首先是个政治问题。民主党倾向于高税负、大政府，而共和党却主张低税负、小政府。

因此，美国的民主党总统在任期中往往会提出大规模基建计划，并努力推动高铁项目的建设。比如，克林顿政府为美铁公司提供了升级东北走廊铁路的资金，是2000年阿西乐特快开通的主要推动力。2009年，奥巴马政府在《美国复苏与再投资法案》中投入80亿美元修建或改善铁路，其中的 70亿美元专门用于发展加州、佛州等地的高铁项目。

奥巴马曾雄心勃勃地在国情咨文提出在未来25年中要用高铁连接美国80%的人口，并将其作为实现美国经济复苏的关键之一。为此，奥巴马政府于2011年2月抛出了总额高达530亿美元的六年投资计划，用于推动城际高速铁路网络的建设。此时，拜登正担任美国副总统。然而，占据众议院多数的共和党人强烈反对，认为在联邦赤字高启之时不应在高铁上浪费过多资金，而且即使是部分高铁项目可以建设，大部分资金也应来自于私营部门。最终，该项计划未能获得通过。2011年5月，奥巴马政府仅向高铁项目追加投资20亿美元。

在拜登政府最初提出的2.3万亿美元基础设施建设计划中，民主党计划的资金来源主要是将企业所得税率由21%提高到28%，并提高跨国公司和大型公司缴纳的最低税率。然而，美国两党在基础设施建设的规模和构成以及资金的来源上存在主要分歧。5月27日，共和党提出的基建方案规模为9280亿美元，仍大幅低于民主党后续提出的1.7万亿美元缩水方案。而且，共和党希望将资金全部用于实体基础设施建设，而非照顾老年人和残障人士等方面的“人力基础设施”，并强烈反对通过提高公司税和高收入个人的所得税来为基建投资买单。