专家详解《农产品质量安全法》修订要点

近日，中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所钱永忠受邀参加全国人大常委会法制工作委员会组织召开的《农产品质量安全法》修订座谈会。会上，介绍农产品质量安全总体情况及《农产品质量安全法》修订的主要内容，重点围绕农产品质量安全的相关概念、农产品质量安全标准、风险监测、风险评估和执法办案等内容进行解读，并现场进行了答疑。

农产品质量安全相关概念

法律概念是法律规范的重要组成部分。会上，钱永忠介绍了农产品质量安全的相关概念，主要包括农产品、农产品质量安全以及食品与食用农产品等内容。

1.农产品的概念

日常的“农产品”概念可以从《中国大百科全书·农业》《经济大辞典—农业经济卷》中得到解释。现行《农产品质量安全法》将农产品定义为，来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。此次修订主要参照《农业法》的相关条款，将农产品定义为来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。但从目前征询意见稿中看并未对林产品标准、监测、评估等方面作出相对应的规定，前后不连贯。此外，考虑到“林产品”的范围并不明确，容易给监管实践带来困难，不宜纳入法中。

2.农产品质量安全的概念

农产品质量安全包括质量和安全。保障农产品的食用安全是《农产品质量安全法》的核心内容。通常说，农产品质量既包括涉及人体健康、安全的质量要求，也包括涉及产品的营养成分、口感、色香味等非安全性的一般质量指标。其中，需要法律强制规范的主要是农产品质量中的安全性要求。

3.食品农产品与食品

《食品安全法》中的“食品”定义，外延不仅包括直接食用的各种食物，还包括食品原料，既包括加工食品，也包括食用农产品，囊括了农田到餐桌的整个食物链的食品。从《食品安全法》修订征询意见时，多数意见认为目前食用农产品销售的情况看，多为农民和小、散的个体经营者，经营的对象主要是蔬菜、瓜果等鲜活的农产品，通过许可进行管理不现实。因此，《食品安全法》第三十五条明确规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得许可。

农产品质量安全标准

农产品质量安全标准是依照有关法律、行政法规的规定，由官方组织制定和发布的农产品质量安全强制性技术规范。钱永忠重点介绍了农产品质量安全标准的制定，发展沿革、主要成效以及此次征求意见稿中修订的要点。

1.农产品质量安全标准的制定

农产品质量安全标准，是农产品质量安全监管的重要执法依据，也是支撑和规范农产品生产经营的重要技术保障。农产品质量安全标准包括两个大的方面，一个是农产品质量和卫生方面的限量要求，另一个是以保障人的健康、安全的生产技术规范和检验检测方法。农产品质量安全标准特别是安全限量标准，具有很强的约束性和法制性。标准制定的程序、方法和科学性、适应性、可靠性都非常重要。农产品质量安全标准的制定，有两个最基本的立足点，一个是要保障人体健康和安全，另一个是要有利于产业发展和环境安全，这也是国际标准制定的两个最重要原则。

根据《食品安全法》和农业、卫生等两部门协商意见，食品中农药和兽药残留限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定；屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。

2.农产品质量安全标准的现状

农产品质量安全标准发展经历了起步、高速增长、稳步发展的过程。目前农业标准化进入了全面推进的新时期，针对新发展阶段农业生产的要求，优化标准体系，开展标准综合体研制。近年来，先后发布了《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763-2021）、《食品安全国家标准食品中兽药最大残留限量》（GB31650-2019），规定了564种农药的10092项最大残留限量及346项农药残留配套检测方法标准、267种兽药的2191项残留限量及370项兽药残留配套检测方法标准。截至目前，我国农兽药残留标准总数达到12999项，基本覆盖主要食用农产品和主要农兽药品种。

同时，对标质量兴农、绿色兴农、品牌强农要求，制定农业国家和行业标准6000多项，贯通农产品产地环境、农业投入品、生产规范、产品质量、检测方法、包装标识、贮藏运输等重点领域和关键环节。2021年，农业农村部启动了现代农业全产业链标准化试点，为保障农产品质量安全和产业健康发展提供支撑。

3.农产品质量安全标准修订

现行《农产品质量安全法》未明确农产品质量安全标准的范围，此次修订中对标准范围进行了明确和细化。农产品质量安全标准范围包括：食用农产品中的各类污染物限量规定及其配套检测方法标准，农产品质量安全有关农业投入品的要求，农产品质量安全有关产地环境、生产过程管控的要求，与农产品质量安全有关的农产品关键成分指标等要求，屠宰畜、禽的检验规程，其他与农产品质量安全有关的标准。

农产品质量安全风险监测

农产品质量安全风险监测是为了掌握农产品质量安全状况和开展农产品质量安全风险评估，系统地对影响农产品质量安全的有害因素进行检验、分析和评价的过程。钱永忠介绍了农产品质量安全风险监测的工作定位、发展历程、组织实施、制度保障、主要成效以及修訂的内容。948FDD34-3567-41D4-9A76-C9A9EE2A239D

1.风险监测组织实施及制度保障

从实施架构上，例行监测主要由农业农村部农产品质量标准研究中心（中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所）总体技术牵头，负责制定方案，协调部署；汇总结果，研判会商；并开展趋势分析，提出建议举措。通过异地抽检、随机抽检、检测机构选择、复检和能力验证、分析会商、报告与通报、检打联动等相关制度保障农产品质量安全风险监测工作顺利开展。

2.风险监测的发展历程及取得成效

作为推进“无公害食品行动计划”的重要措施之一，原农业部正式建立了农产品质量安全例行监测制度，总体经历了“从无到有”“全面推进”“完善提升”“改革创新”四个阶段。2021年建立了“基于产量权重系数”的抽样分配方案，继续采用系统随机的方式抽取监测城市，重点开展生产基地、养殖场、屠宰场、暂养池和运输车等“三前”环节的监测。在抽样方式上，在国家层面全面推广手机采样APP的应用，为例行监测“快抽样、快检测、快报告”提供技术支撑。并且出台了《国家农产品质量安全例行监测实施细则》，建立了统一规范的抽样、制样、检验、判定和结果处理等工作程序和方法。

3.风险监测制度修订的内容

此次修订草案中，明确了部省两级开展风险监测的重点，主要考虑落实地方属地责任，体现了农产品质量安全风险监测的中央事权和地方事权，形成了国家统筹、各有侧重、分级实施的风险监测制度。同时，参考《食品安全法》的相关条款，建立了各部门间农产品质量安全风险信息通报机制。根据通报信息，及时调整风险监测计划，使得监测计划针对性更强。

农产品质量安全风险评估

风险评估是农产品质量安全管理的国际通行做法，更是实现我国农产品质量安全科学监管和风险防控不可或缺的重要基础。钱永忠介绍了农产品质量安全风险评估的概念、发展历程、主要成效及修订的内容。

1.农产品质量安全风险评估的概念

农产品质量安全风险评估则是通过科学技术手段，发现和验证可能影响农产品质量安全的危害因子及其代谢产物，并对其危害程度进行评价的过程。主要包括对已知危害因子危害程度的科学评估和对未知危害因子潜在危害的探索。农产品质量安全风险评估针对的主要危害因素有：农业种养殖过程可能产生的危害，农产品保鲜包装储运过程可能产生的危害，农产品自身的生长或发育过程中产生的危害，农业生产中新技术的应用产生的危害。

2.风险评估的发展历程及成效

农产品质量安全风险评估工作最早可以追溯到2007年，经过十余年的发展历程，农产品质量安全风险评估工作从零起步，体系队伍从无到有，评估能力从弱到强。目前基本建立农产品质量安全风险评估技术体系，持续开展农产品质量安全风险评估工作，为农产品质量安全科学监管、生产指导、标准制定、进出口贸易、消费引导及应急处置等提供了有力支撑，助推了农业高质量发展。

截至目前，基于国家农产品质量安全风险评估工作已转化158项国家和地方标准，提出了140项标准制修订建议；形成100余项农业生产规程和管控指南；报送了50余篇工作简报，多次获得部领导批示；形成了1000余篇科普文章，为“镉大米”“二噁英大闸蟹”“鸡蛋氟虫腈”“海参敌敌畏”“沃柑泡药”等突发事件的舆情应对提供了强有力的科学依据和技术支撑。

3.风险评估制度修订的内容

开展农产品质量安全风险评估是现行《农产品质量安全法》中已有的一项制度，此次修订增加了部分文字叙述。主要参照《食品安全法》相关条款，明确提出国家建立农产品质量安全风险评估制度，细化了农产品质量安全风险评估专家委员会的专家组成。

农产品质量安全执法办案

加强农产品质量安全执法，严厉打击违法违规行為，为农产品放心消费提供有力保障，为质量兴农、品牌强农、农业高质量发展提供坚实基础。钱永忠介绍了农产品质量安全执法监管现状、存在的问题及年修订的有关内容。

1.农产品质量安全执法监管依据

农产品质量安全执法监管主要依据《农产品质量安全法》《畜牧法》《渔业法》《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》《农药管理条例》《兽药管理条例》以及多个部门规章中的有关规定。执法内容主要依据2020年印发《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》。目前，农产品质量安全监管执法纳入农业综合执法范围，截至2021年10月，99.7%的县（市、区）成立了农业综合行政执法机构，到岗农业综合执法人员7.84万人。

2.农产品质量安全执法监管现状

农业农村部已连续14年开展以农产品质量安全执法为重点的整治行动，突出问题得到有效遏制。近年来，开展“不忘初心、牢记使命”主题教育农产品质量安全专项整治行动、“利剑”行动、食用农产品“治违禁控药残促提升”三年行动等，严厉打击禁限用药物使用行为，严格管控常规农兽药残留超标问题。十八大以来，开展农产品质量安全专项整治行动以及具有针对性的监督抽查，共出动执法人员3224.1万人次，检查生产企业1871.8万家次，查处问题28.9万起。联合开展农资打假专项治理行动，严打制售假劣农资违法行为，为农民挽回经济损失62.42亿元。但是仍然存在着现行法律法规与新的部门监管职责和监管形势不匹配，处罚力度较弱，鲜活农产品证据固定困难，农产品质量安全类的案件相对较少等问题。

3.农安执法监管方面的相关修订

此次修订农产品质量安全法，在加强监管执法方面有以下考虑：将农户纳入法律适用范围，由原来只管企业和合作社，扩大到覆盖所有农产品生产经营主体，实现了监管对象全覆盖。按照“最严厉的处罚”要求，参照《食品安全法》等法律法规责任条款，整体提高了各类违法行为的处罚额度。增加行政拘留等处罚方式，强化与刑事司法衔接，提高违法成本，增加震慑力。

（本刊综合整理）948FDD34-3567-41D4-9A76-C9A9EE2A239D