高职院校“双高计划”建设的资金预算绩效管理探析

摘 要：高职院校是我国高等教育的重要组成部分，其预算绩效管理工作对提高资金使用效果、优化资源配置、发挥服务社会的功能具有重要作用。通过对当前高职院校“双高计划”资金预算绩效管理现状及存在问题的梳理，提出要从健全组织体系、完善评价制度、建立多维指标体系、强化过程监控、强化评价结果运用和现代技术手段支撑等方面优化高职院校“双高计划”资金预算绩效管理。

关键词：高职院校;“双高计划”;预算资金;绩效管理

基金项目：2019年浙江省高等教育“十三五”第二批教学改革研究项目“中国特色高水平高职学校建设的绩效评价的研究和实践”（项目编号：jg20190719）

作者简介：葛晓波，女，宁波职业技术学院副院长，硕士，主要研究方向为高职教育管理。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2021）04-0060-08

改革开放以来，职业教育呈现出健康发展的态势，为我国社会经济发展培养了大量的技术技能型人才。当前，职业教育由规模发展转向内涵发展，《国家职业教育改革实施方案》提出，要启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”），为此，必须持续深化改革，实行政府、行业企业和社会各方力量资金扶持的多元化投入机制，引导高职院校创新理念、完善体制、提高质量、拓展空间，实现职业教育提质培优、增值赋能。第一批纳入“双高计划”建设目录的高职院校共计197所，包括56所高水平學校建设高校和141所高水平专业群建设高校，建设资金巨大。当前，作为“双高计划”建设的高职院校，如何以全面实施预算绩效管理为抓手，加强“双高计划”建设资金的绩效管理，促进“双高”建设目标任务顺利完成，成为高职院校财务工作的重中之重。

一、高职院校预算绩效管理建设的意义和原则

（一）加强“双高计划”建设资金预算绩效管理的意义

1.有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。预算绩效管理是国家财政管理改革的重要组成部分，是完善社会主义民主制度、推进建立透明型政府的重要举措。2010年，党的十七届五中全会提出要“完善政府绩效评估制度”;2011年，财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》;2014年，预算绩效管理以法律的形式体现在《预算法》中;2017年，十九大报告提出要全面实施预算绩效管理;2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出实现全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的具体路径和时间表。高校作为重要的行政事业单位，全面实施预算绩效管理是帮助政府提升治理能力、优化社会资源配置的重要手段[1]。高职院校作为各级财政预算的执行单位，加强预算资金绩效管理是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，有利于促进财政资金聚力增效，增强政府的公信力和执行力。

2.有利于提高高职院校的内部治理水平。如何强化高职院校的内部治理、如何提高学校治理能力和水平是当前高职教育发展以及“双高计划”院校建设面临的重要课题。预算是高职院校业务活动开展的重要保障，是一切财务活动的起点，是各项教学资源优化配置的重要依据[2]。在当前业财融合的背景下，高职院校以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，解决好“双高计划”建设绩效管理中存在的资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等突出问题，是提升高职院校治理体系和治理能力的内在要求。

3.有利于提升高职院校“双高计划”建设的资金管理水平。“双高”建设内容包括“一个党建引领”“四个打造”“五个提升”等十大任务，资金来自中央财政引导资金、地方财政支持资金、建设院校自筹资金等方面，建设周期长，资金量大，管理难度较大。因此，有必要全面实施“双高计划”建设预算绩效管理，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，用绩效评价来引导、规范和监督项目行为，增强资金使用主体的责任意识，提高高职院校“双高计划”建设的资金管理水平。

4.有利于提高高职院校“双高计划”的建设成效。“双高计划”建设明确要求“加强项目实施管理，制定项目绩效评价办法，实行年度评价项目建设绩效，中期调整项目经费支持额度，依据周期绩效评价结果，调整项目建设单位”。可以看出，教育部门和财政部门把绩效评价结果作为调整“双高计划”建设资金支持额度的重要依据。因此，全面实施“双高计划”建设资金预算绩效管理，有利于强化结果导向、硬化责任约束，确保“双高计划”建设达到预设绩效目标，取得预期成果。

（二）“双高计划”建设的资金预算绩效管理原则

1.科学系统原则。预算绩效评价指标体系的构建要坚持科学性原则，注重衡量“双高计划”建设项目支出的经济性、效益性、效率性。绩效目标应做到科学合理、细化量化，可衡量、可评价，体现项目核心成果。绩效评价指标的设计应当坚持定量与定性分析相结合，能够全面系统地反映“双高计划”建设资金所发挥的社会效益、经济效益与可持续影响等。同时，绩效评价指标还要体现一定的科学规律，避免主观评价、随意评价，真正发挥评价的积极作用。

2.结果导向原则。高职院校财务预算绩效评价的目的是促进学校资源配置的优化，引导高职院校关注绩效，重视一定投入条件下的产出成果。“双高计划”建设的资金管理更加强调资金使用的绩效目标和结果，更加强调“双高”院校建设的取得成效及其办学影响力等，体现结果导向和社会贡献度导向[3]。“双高计划”资金绩效管理应紧密围绕“双高计划”建设资金的绩效目标、绩效指标、绩效结果评价与结果等方面展开，清晰地体现出预算资金投入与产出之间的对应关系。此外，高职院校还要将项目年度绩效评价结果作为当年度“双高”建设考核与下年度安排预算额度的重要依据，进一步促进学校资源的合理配置。

3.分类管理原则。由于“双高计划”建设资金由中央财政资金、地方财政资金、建设院校自筹资金等多方面组成，因此，高职院校“双高计划”的建设资金绩效管理应遵循分类管理原则，根据国家规定和项目资金的来源级次分类管理、分类核算;同时，要重点围绕“双高计划”建设方案中的重要任务、重要目标、重点业务设定绩效目标和评价指标，做到重点突出，指标清晰可衡量。

二、高职院校“双高计划”建设资金预算绩效的管理现状及存在问题

（一）“双高计划”资金预算情况分析

1.“双高计划”项目资金预算。“双高计划”每五年作为一个支持周期，中央财政分别按高水平学校、高水平专业群两大类不同档次进行奖补。除此之外，地方财政、举办方、行业企业还在中央财政的引导下对“双高”院校投入建设资金。第一个五年期项目收入预算总额及资金结构的具体情况如表1所示。

其中，56个高水平学校项目收入预算总额为313.64亿元，平均每校 5.60亿元，中位数为5.19亿元;141个高水平专业群项目预算申报总额450.94亿元，平均每个专业群3.20亿元，中位数为2.95亿元。

2.“双高计划”建设资金的特点分析。“双高计划”建设资金存在以下六个特点。一是总体资金量大。第一周期建设总资金达764.58亿元，其中各级财政资金达425.14亿元，占比55.61%，超过以往高职教育示范校、优质校建设等项目的资金投入，是迄今为止高职教育项目投入最多的一次。二是项目数量众多。“双高计划”是一个系统工程，涵盖学生培养、师资队伍建设、社会服务、党建引领、学校治理等十大方面。例如，浙江某高职院校提出了构建由10大任务、42项计划、180个工程、640个项目、2 200余个子项目组成的层级化“双高计划”项目群。三是建设任务周期长。第一个建设周期为2019年至2023年，五年为一个周期，持续到2035年。四是资金来源多。除财政投入之外，资金来源还包括行业企业的资金投入和学校自筹资金，形成了政府财政、行业企业和社会力量多方参与建设的多元化资金投入机制。五是资金管理复杂，不同来源的资金管理要求不一样。六是项目支出核算难度大，既有设备设施等硬件建设支出，也有课程资源、教师教学质量提升等软实力的提升建设支出，更有党建项目和学校内部治理方面的支出，业务性质多样化，涉及核算科目众多。

3.“双高计划”预算资金组织机构分析。一般来说，学校财务处负责财务计划与项目预算审批，各分院及职能处室负责各类教学、科研、实训、校园管理等项目预算申报。每年年末，财务处组织各分院、部门统筹制定下一年度资金预算计划，并对各分院、部门的预算执行情况进行监控和评价。目前，按照财政部门的统一部署和要求，各高职院校已经开始实施资金预算绩效管理工作，但绩效管理的要求还未得到真正落实，财务部门、执行部门分别担任什么角色，负哪些责任，承担哪些后果，还不够具体和细化[4]。

（二）“双高计划”资金预算绩效管理存在的主要问题

目前，高职院校“双高计划”的资金预算绩效管理工作已经逐步展开，但在树立绩效管理理念、健全制度机制、完善评价体系、强化监督考核以及信息化建设等方面存在一些问题，主要体现在以下六个方面。

1.预算绩效管理意识淡薄，制度体系不够健全。目前，部分高职院校缺乏预算绩效理念，各业务部门考虑更多的是项目是否建成、资金能不能“花出去”，很少考虑“资金如何用、效果如何”，“重支出轻绩效、重投入轻管理”的现象比较普遍，绩效目标是否实现更是无从谈起。此外，部分“双高计划”建设院校预算绩效管理制度建设薄弱，未能结合实际情况制定具体的、便于操作的预算绩效管理制度和流程，从而导致“双高计划”资金绩效管理难以真正落地。

2.预算绩效评价指标体系不科学，影响绩效评价实效。一些高职院校存在着预算绩效评价体系不科学、不健全的问题[5]，主要表现在绩效评价指标粗略、评价方法主观性太强、评价标准可操作性差、评价指标过于单一等方面。还有一些高职院校仅仅设定了数量、质量指标，没有设置成本与效益指标，综合绩效评价指标体系尚未形成，无法揭示资金投入与产出、成本与效益的关系，更无法全方位、多维度反映“双高计划”预算资金使用效果。

3.预算绩效评估工作不扎实，绩效目标难以实现。为从源头上防止资金配置低下无效，《意见》提出要将绩效管理关口前移，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。然而实际情况却是“双高计划”高职院校对“双高”项目事前预算绩效评估大多流于形式。一方面，项目的立项缺乏可行性和必要性论证，绩效目标设立随意性大，财务部门对项目预算绩效目标审核不够精细，未能从项目的必要性、实施期限、预算合理性和预期应达到的绩效角度进行预算绩效综合评估;另一方面，预算编制和审核不够严谨，预算绩效评估只是走过场，后续的项目绩效评价实施困难，绩效目标也难以真正实现。

4.预算绩效管理缺乏全过程监控，导致预算绩效偏差。《意见》要求各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠偏，确保绩效目标如期实现。但事实上，高职院校存在着重视项目申报和资金争取而轻视项目过程绩效管理和资金使用支出的现象。在项目实施过程中，业务部门只关注项目实施进度，很少监控项目绩效目标是否实现;财务部门对绩效目标监控无能为力，仅仅对预算资金执行进度“单项监控”。这往往导致实际完成效果与预期出现较大偏差，出现预算调整频繁、实施进度与计划进度不匹配的情况，最终导致项目建设绩效不佳，甚至造成资金闲置沉淀或损失浪费，难以达到预算绩效管理的效果。

5.項目预算绩效评价结果缺乏应用，考核激励措施难以落实。全面实施预算绩效管理并不是为评价而评价，其最终目的是将绩效评价结果与下一年度预算安排挂构，形成绩效管理激励约束机制。但是，高职院校普遍存在缺乏绩效管理激励约束机制，绩效评价结果并未与下一年度预算挂钩，绩效管理和绩效考核“走形式”，一旦出现偏差或异常问题，问责难以落实，绩效管理将失去意义。

6.财务管理信息化建设滞后，影响绩效管理水平。信息化建设在“双高计划”中起着基础性的保障作用。高职院校财务信息化建设方向是数据共享、业财融合，但目前，高职院校的办公系统、教务系统、财务系统、科研系统、后勤管理等系统之间缺乏互联互通。就绩效管理而言，业务数据收集不到位，集成化信息系统建设滞后，大多数高职院校在预算绩效管理信息化建设方面尚处于起步阶段，绩效管理的数据提取、指标设计、汇总分析等方面面临困难，绩效管理成效大打折扣。

三、高职院校加强“雙高计划”建设资金预算绩效管理的对策建议

高职院校应系统构建预算绩效管理体系，准确核算各项支出，使资金得以合理分配，提高资金使用效率和效益，保障“双高计划”建设任务的顺利进行。

（一）树立绩效理念，健全绩效管理组织体系

首先，高职院校要树立“花钱先问效、无效必问责”的绩效管理意识，制订“任务到人，责任到人”的管理制度，做好宣传和培训工作，使学校教职工明白预算绩效管理需要人人参与、全过程管理;其次，健全组织机构，构建职责明晰、分工协作的绩效管理组织体系。各高职院校可以结合自己的实际情况，在学校“双高计划”建设领导小组之下设立绩效管理办公室（办公室主任及副主任分别由教学和财务部门负责人兼任），并组建绩效咨询专家库，分别承担不同的管理职责。领导小组负责审议建设任务计划、年度项目预算、绩效报告及验收评估结果，推进办公室负责组织项目计划制定、项目建设资金预算评审、建设进度督促与检查以及建设成效验收考核与评价;专家负责咨询、指导、评价。“双高计划”项目建设采用项目负责制，由业务部门具体负责，细分到各二级学院。

（二）加强顶层设计，完善预算绩效管理制度

规章制度是绩效管理工作的准则和行动指南，高职院校要对预算绩效管理的基本原则、管理范围、程序流程及不同主体的责任和义务作出明确的规定。“双高计划”建设高职院校应根据各自的实际情况，制订从预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、评价报告结果应用等全过程的绩效管理制度体系。具体来说，首先，要加大制度的约束性，参照财政部门和教育部门的有关规定，结合各院校实际情况，规范预算编制与执行、预算评价与监督等具体内容。其次，要提高制度的可操作性，制订具体的绩效评价办法，落实责任主体，提高绩效评价结果的客观性和科学性。再次，要强化制度刚性要求，硬化预算绩效的约束机制，强化绩效考核和问责机制。

（三）多维度评价，建立预算绩效指标体系

绩效指标在绩效管理评价工作中处于核心地位。高职院校要建立健全“双高计划”项目预算绩效指标体系，力求预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。高职院校应根据学校特点设计投入与产出、成本与效益、定量与定性相结合的多维度评价标准;根据“双高”项目建设的不同要求，加入个性化指标，提高重点和特色指标的权重。指标体系可将产出、效益、满意度作为一级指标，从“双高”建设项目完成绩效目标、社会效益以及社会满意度三方面进行评价。产出绩效指标可以从数量、质量、时效、成本四个维度设立二级指标，效益绩效指标可以从社会效益和可持续影响两个维度设立二级指标，满意度绩效指标可以从服务对象和社会满意度二维设立二级指标，在此基础上再细分形成三级指标，具体情况如表2所示。

（四）加强业财融合，实施预算绩效全过程管理

在高职院校“双高计划”建设资金中，财政资金占比大，资金取得和使用的合法性、合规性要求很高。因此，“双高计划”建设高职院校应通过业财融合加强内控，完善“双高”项目绩效的过程管理，进一步整合现有在经济业务管理平台资源，实施预算、绩效、内控一体化管理和监督，确保项目能高效、优质地完成。一要加强“双高”项目立项的绩效评估，着重做好项目的可行性论证、项目预算金额和项目预算绩效目标评估。二要构建业财融合的项目全过程绩效管理，通过绩效目标达成情况、项目实施进度情况和项目预算执行情况三个维度对各个部门的项目管理绩效进行“多重监控”，切实做到预算和绩效同步执行、同步完成。三要加强内部控制体系建设，防范各种风险点，将内部控制嵌入到项目管理的全过程，实施预算绩效与内控一体化建设，经济活动全过程闭环管理。

（五）强化评价结果应用，提高预算绩效管理实效

“双高”建设院校应通过预算绩效评价与结果应用，使绩效管理真正发挥作用。首先，要做好项目预算绩效评价工作。高职院校应以财政部制定的《预算绩效评价共性指标体系框架》为标准，制订适合“双高”建设项目的预算绩效评价办法，重点评价绩效目标设定的科学性、项目完成情况、绩效目标完成情况以及预算执行的时效性等，必要时还要引入第三方机构评价，强化评价的责任主体、突出监管责任。其次，要落实绩效评价结果应用，将绩效评价结果与下一年度预算额度或资金拨付相挂钩。相关部门对绩效评价结果优秀的项目要优先保障;对绩效评价结果一般的项目要分析原因，督促改进;对绩效评价结果差的项目要核减下年度的资金或停止拨付，并与项目单位考核挂钩，对其进行必要奖罚，造成严重后果的，应对相关责任人予以问责，从而使预算绩效管理真正产生效益，发挥作用。

（六）运用大数据管理，提升绩效管理信息化水平

高职院校要运用信息技术手段科学管理“双高计划”资金，逐步构建以“双高计划”资金为重点内容的集成化预算绩效管理信息系统，为预算绩效管理提供技术保障。一要搭建预算绩效管理平台。高职院校应以预算、财务核算、资产管理等系统为基础，梳理、优化各项业务流程，建立能覆盖项目绩效的目标管理、过程绩效监控管理、绩效评价结果应用等全过程预算绩效信息管理系统。二要加强数据集成，打通“数据孤岛”。高职院校应运用大数据信息技术，加强基础数据采集，有效利用“五横五纵一平台”质量保证体系的建设成果，实现数据的互联互通。三要加强信息平台整合，构建预算、绩效、内控一体化管理信息平台，由人控转变为机控，由事后审计变为事前防控，确保“双高”项目建设平稳运行。

高職院校应通过强化“双高计划”资金预算绩效管理，建立适合各自业务发展和专项资金管理要求的预算绩效管理体系，逐步实现对项目资金使用的事前、事中和事后的监督与控制，强化项目资金使用绩效的评价与结果运用，为高质量完成“双高计划”建设任务，实现高职院校治理现代化提供有力保障。

参考文献：

[1]陈建英，尹思瑞.高校全面实施预算绩效管理挑战与对策[J].财物管理研究，2021（3）：74-79.

[2]冯海燕.浅谈高职院校财政专项资金预算绩效管理[J]. 知识经济，2020（1）：167-168.

[3]毛素萍.高职院校加强专项资金使用绩效管理的对策研究[J].江苏商论，2019（8）：89-91.

[4]马国婷.高职院校加强预算管理的策略研究[J].管理观察，2019（6）：177-178，181.

[5]张男星，王春春，姜朝晖.高校绩效评价：实践探索的理论思考[J].教育研究，2015，36（6）：19-28.

[责任编辑   刘素萍]

Research on the Performance Management of Capital Budget of "Double High Plan" in Higher Vocational Colleges

GE Xiaobo

Abstract： As an important part of higher education in China， the budget performance management of higher vocational colleges plays an important role in improving the effect of capital use， optimizing the allocation of resources and better serving the society. Based on the analysis of the current situation and existing problems of the performance management of capital budget of "double high plan" in higher vocational colleges， this paper proposes to optimize the performance management of capital budget of "double high plan" in higher vocational colleges from the aspects of improving the organization system， improving the evaluation system， establishing a multi-dimensional index system， strengthening process monitoring， strengthening the use of evaluation results and modern technical support.

Key words： higher vocational colleges; "double high plan"; budget funds; performance management