政社合作视角下乡村治理模式创新策略

摘      要：乡村治理是国家治理的重要组成部分，政府和社会组织是实施乡村治理的两个重要主体。本文从政社合作的视角，以安徽省F市为例，采取问卷调查方法深入探讨了乡村治理的现状、困境及其影响因素。研究发现，目前乡村治理还面临政社关系有待改善、合作机制不完善、合作治理程度不高和社会组织发展滞后等问题，影响乡村治理的因素主要有观念、经济、制度和技术等。新时代，提升乡村治理效能、推进乡村治理现代化不仅需要重塑合作共享理念，完善多元合作治理机制，健全制度体系，还要促进社会组织发展，充分利用现代信息技术，不断提高乡村治理能力。

关  键  词：政社合作;乡村治理;合作共享;合作机制

中图分类号：D442.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）05-0017-09

收稿日期：2021-03-01

作者簡介：伲永贵，阜阳师范大学法学院讲师，硕士研究生导师，博士，研究方向为基层社会治理。

基金项目：本文系2017年度阜阳市人文社会科学研究专项项目“政社关系视角下乡村治理模式变革的实证研究——以阜阳市乡村为例”的阶段性成果，项目编号：FYSK2017ZDB04;阜阳师范大学博士人才项目“治理现代化背景下区域公共治理合作机制创新研究”的阶段性成果，项目编号：204002112。

引  言

基础不牢，地动山摇。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村振兴是实现国家繁荣富强的基础，而乡村的有效治理是乡村振兴的重要保障和内在要求。乡村治理不仅直接关系到农业发展、农村稳定、农民幸福，也关系到社会和谐稳定和国家长治久安。没有乡村治理现代化，就不可能有国家治理现代化，也不可能真正实现乡村振兴。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。习近平总书记也多次对乡村治理作出指示，强调要创新乡村治理体系，走乡村善治之路。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对乡村治理工作进行了具体部署。

近年来，随着我国经济社会的快速发展，乡村振兴持续推进，乡村面貌焕然一新，乡村治理效果显著提高。然而，由于政治、经济、文化和社会等多方面原因，我国乡村治理还面临“严重内卷化”[1]和“组织过密化”[2]以及治理效能呈现“‘统不足，‘分有余”[3]等诸多困境。因此，如何提高乡村治理效能、有效实现乡村治理现代化已成为现阶段面临的一项紧迫而重要的课题。一方面，政府和社会组织是乡村治理的重要主体，政社关系是透视乡村治理的重要维度;另一方面，安徽省F市是典型的农业大市，人口较多，乡村治理问题具有代表性。基于此，笔者从政社合作的视角，以F市为例，深入分析乡村治理的内在逻辑，以探寻提高乡村治理效能的可行性策略，进而推动乡村治理现代化，实现乡村振兴。

一、新时代乡村治理模式创新的理论基础

作为一种新兴的治理模式，合作治理颇受中外学者的关注。美国学者柯克·埃默森等把合作治理定义为公共政策决策和管理的过程和结构，它使人们为了实现一个必须完成的公共目的，有建设性地协调公共机构、各级政府、公共组织和公民之间的关系。[4]美国学者克里斯·安塞尔和艾里森·盖什认为合作治理是：一个或多个公共机构与非政府利益相关者一起以正式、共识为导向和协商的方式进行集体决策的过程，其目的是制定或执行公共政策或管理公共程序或资产。在他们看来，合作治理具有六大特征： 合作由公共部门或公共机构推动;合作参与者包括非政府部门;合作者参与决策全过程，而不仅仅是顾问;有正式的组织，采取集体协商模式;合作目的在于通过共识形成一致决策;合作的焦点在于公共政策或公共管理。[5]学者蔡岚归纳了学术界关于合作治理认识的共性：合作治理有一个集体的、平等的决策过程;合作治理侧重于用协商的方法来解决跨域跨部门公共问题;合作治理以共识为导向。[6]

在梳理总结现有研究成果基础之上，结合具体实际情况，笔者认为，合作治理的内涵主要包含以下几个方面：⑴价值共识引导治理行动;⑵治理主体多元且平等化;⑶治理组织结构网络化;⑷治理机制以互动协商为主;⑸治理权力共享化。就政府与社会组织合作治理而言，则是指政府与社会组织、公众等主体一起按照平等的原则，通过民主协商的方式共同管理社会公共事务的集体行动。政府与社会组织是合作伙伴关系，两者有着共同目标。[7]

二、政社合作视角下我国乡村治理面临的困境：基于安徽省F市的调研

党的十八大以来，党中央持续加大“三农”工作力度，乡村基础设施日趋完善，基层政府服务意识不断增强，村民法治意识和参与意识普遍提高，乡村治理成效显著。但由于我国乡村治理地区差异较大，在政社关系、合作机制、合作共治程度、社会组织发展等方面还面临一系列问题。

安徽省F市地处平原，是典型的农业人口大市，农村地区建设相对滞后，乡村治理任务较为艰巨。为了解F市乡村政社合作治理现状，笔者采取问卷法进行调研。考虑到政府部门与社会组织对一些问题的看法可能存在不同，为此设计了两套问卷，分别对政府部门和社会组织进行调研。问卷⑴针对F市基层政府工作人员（县、乡镇和村的干部）进行调研，发放并回收有效问卷253份;问卷⑵针对社会组织成员进行调研，发放并回收有效问卷85份。对问卷⑴和问卷⑵分别进行分析研究发现，F市乡村治理主要存在如下几方面问题：

（一）政社关系有待改善

由于受传统行政管制思想的影响，政府部门基本上未将社会组织视为平等的合作伙伴，只是将其看作“做事的下属”或“管控的对象”;同时政府部门掌握政策权力和大量资源，而社会组织经费不足，活动空间受限，为了生存发展，大多数社会组织依附于政府部门，“听命”于政府部门调配任务。在这种情况下，政府与社会组织形成了事实上的“上下级关系”。在社会治理活动中，政府部门多是以指令方式通知社会组织完成某些工作任务。根据问卷⑵的调研结果，有54%的社会组织成员认为政府与社会组织之间是管理与服从的关系。从一定程度上讲，目前的政府与社会组织合作属于依附型合作，在这种合作治理模式下，社会组织自主性不强，几乎不能参与决策，往往被动参与社会治理活动，缺乏积极性和主动性，作用发挥有限。

（二）合作机制不完善

目前，在乡村治理中，政府与社会组织合作还没有建立起长效机制，基本上是事务性的合作。即政府与社会组织合作治理没有固定的组织机构，当需要社会组织参与治理时，地方政府部门才会通知社会组织负责人开展行动，合作治理呈现随意性。信息共享是政社良性合作互动的关键，但在问卷⑴的调研中，当问及“在社会治理中，政府部门能否与社会组织及时共享信息”时，有52%的政府工作人员选择“能够”，信息共享还有很大的提升空间。整体观之，在乡村政社合作共治中，尚未建立相应的利益协调机制、参与决策机制、信息共享机制和评价考核机制，很多社会组织与地方政府联系不够紧密。

（三）合作共治程度不高

目前，政府与社会组织合作共治已成为人们的共识，大多数政府工作人员都能认识到合作治理的重要性。但实践中的政社合作治理情况并不乐观。其一，政府与社会组织真正开展合作治理的频次偏少。在对政府部门进行调研过程中发现（见图1），1年中开展合作活动1—5次的政府部门占到50%，20次以上的仅为10%，实际上真正进行合作共治活动的更少。其二，社会组织参与合作治理多限于教育帮助、环境保护、应急救援和政策宣传等公益领域，而且一般是执行政府部门的指令和决议，很少能够参与公共事务决策。根据问卷⑴的调研结果，当问及政府与社会组织合作治理方式时，约18%的政府工作人员选择“参与政策决策”，42%的政府工作人员选择“执行政府决议”。问卷⑵的调研结果显示，当问及“该组织参与社会治理的主要方式是什么”时，有13.79%的社会组织成员选择“参与政策决策”，53.45%的社会组织成员选择“执行政府决议”。在政府部门走访问及“政府与社会组织合作程度”时，52%的政府工作人员认为“程度一般”。

（四）社会组织发展滞后

近年来，我国社会组织不断发展，在乡村治理中发挥了重要作用。但总体而言，我国社会组织发展仍然滞后，这一现象在我国中西部地区表现得尤为突出。首先，社会组织数量不足。就F市而言，截至2021年2月20日，社会组织数量为2606个，其中社会团体为892个，大多数社会组织处于“僵尸”状态，基本上没有任何社会活动。在广大农村地区，社会组织数量更少，有些乡镇没有真正意义上的社会组织。按照民政部门统计数据，F市每万人社会组织数量约为2.34个，而这一数据在社会组织比较发达的温州地区是8.7个，发达国家每万人拥有的社会组织的数量更高，一般超过50个（美国为51.79个，法国则高达110.45个）。其次，社会组织能力较低。社会组织没有整合为组织化程序，没有到达自由、自治、自主、独立的组织化水平。[8]笔者在走访中发现，一些社会组织成员大多是农民，学历普遍较低，专业知识匮乏，使得在参与社会治理中常常表现出能力不足等问题。另外，有些村成立的村民理事会、红白理事会等群众性自治组织虚化现象严重，基本上停留于纸质文件层面，缺乏实际运行。

三、政社合作视角下乡村治理的影响因素

乡村治理是一项复杂而且长期的系统工程，影响因素也是多方面的。根据对F市的调研，当前影响乡村治理的因素主要有思想观念、经济投入、制度建设和科技进步等。

（一）观念因素

思想是行动的先导，思想观念是影响乡村治理的重要因素。克里斯·安塞尔和艾里森·盖什认为，在合作过程中，利益相关者必须对他们能够共同实现的目标达成共识。[9]当前，乡村合作共治之所以出现诸多困境，根源还在于思想认识问题。在分别问及政府部门和社会组织“影响政府与社会组织合作治理的主要因素是什么”时，59%的政府工作人员和58.62%的社会组织成员都认为“理念认识状况”。总体看来，在我国广大农村，传统宗法观念根深蒂固，一定程度上妨碍了乡村治理现代化的顺利推进。从政府角度看，政府部门“官本位”思想严重，服务意识不强，合作理念缺失，在乡村治理活动中不能以平等伙伴关系对待社会组织。从社会角度看，社会组织和公众个人等治理主体合作意识不强，法治观念也有待增强。由于合作机制不完善，缺乏合作共治平台，多数社会组织参与治理的积极性并不高。有些社会组织担心受政府部门牵制，不愿与政府部门合作，常常自主开展公益活动。另外，一些政府部门成立的社会组织往往热衷于权力，常以“二政府”自居，造成不好的社会影响。

（二）经济因素

马克思主义理论认为，经济基础决定上层建筑，经济利益是社会关系的核心。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[10]经济因素是乡村治理有效的基础。在乡村治理活动中，政社合作组织机构的建立、社会组织日常办公条件设置和开展治理活动的条件保障等都需要一定的经费支持。在问及“当地政府与社会组织合作治理的主要问题是什么”时，问卷⑴的调研结果显示，有51%的政府人员选择“活动资金不足”;问卷⑵的调研结果显示，有58.52%的社会组织成员选择“活动资金不足”。根据一些社会组织负责人的反映，目前F市社会组织的经费来源主要是社会捐赠和内部成员出资，政府支持较少。从全国范围看，只有沿海发达地区的社会组织发展经费较为宽裕，而中西部地区大都存在费用紧张问题。经费不足，缺乏专业设备和稳定的办公场所，严重影响了社会组织参与社会治理活动。

（三）制度因素

决定政府与社会良性互动的关键性因素往往潜藏于微观的制度细节中，这些制度细节决定了双方互动的机制和结构，并决定一个有效的合作能否形成和持续。[11]目前，我国在乡村政社合作共治方面的制度建设还存在一些问题。根据问卷⑴的调研结果，问及在基层政府部门“影响政府与社会组织合作共治的主要因素是什么”时，有44%的人员选择“国家法律制度”;当问及“当地政府与社会组织合作治理存在的主要问题是什么”时，有69%的人员选择“制度不健全”。F市在政府與社会组织合作共治方面的政策偏少，而且大多数处于“虚状”，实际执行效果较差。有学者研究发现，在当前乡村治理过程中，无论是正式制度还是非正式制度都在一定程度上难以发挥应有的价值。[12]目前，我国关于政府与社会组织合作共治方面的法规较少，国家层面的法规制度内容上较为宏观抽象，不利于执行;地方层面基本上没有出台相关法规制度，导致一些社会组织虽然参与合作治理意愿很强，但不知如何参与其中。另外，有些制度不能适应社会发展，如在社会组织管理方面，准入门槛要求偏高，隶属管理关系不清，职责不明，出现了“九龙治水”的现象，妨碍了政社合作共治。户籍制度和土地经营管理制度中的有些内容不能满足乡村治理现代化发展的需要。

（四）科技因素

科技是第一生产力，在当今时代，科技是推进乡村治理现代化的重要抓手。在乡村多元合作共治中，风险信息的搜集与研判、信息及时交流沟通与共享以及社会组织参与治理等，都与科学技术密切相关。科技通过形塑治理主体结构和能力、构建共享信息平台和创新治理方式等方面深刻影响着乡村治理效果。有学者认为，“互联网+”与乡村治理在有效性、公共性、规范性层面实现耦合，为推动乡村“治理有效”提供了技术支撑。[13]笔者调研发现，F市一个民间公益组织（XX县电梯救援队）与政府部门、企事业单位和商户合作，配装“一键”救援设备，实现了危机信息及时传递，社会救援效果较好。正是因为科技对社会治理发挥着重要影响，党的十九届四中全会明确把“科技支撑”写入报告，作为新时代社会治理的指导方针。但需要注意的是，科技进步在提升乡村治理效能、推动乡村治理现代化的同时也会带来一些不利因素，如信息技术和智能手机的普及与应用使得虚拟社会应运而生。虚拟社会是现实社会的延伸与拓展，一方面优化了治理方式和手段，提高了治理效率，另一方面也扩大了乡村治理的空间范围，带来一些不确定性的挑战。

四、政社合作视角下我国乡村治理模式创新策略

作为我国中部地区的农业大市，安徽省F市乡村治理面临的问题具有一定的代表性，反映了目前我国乡村治理的基本状况。可见，我国乡村治理任重道远。党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。根据国家大政方针和合作治理理论，结合具体实际情况，笔者认为，新时代推进乡村治理现代化，提高乡村治理效能，需要从理念形塑、制度设计、机制完善和技术支撑以及帮扶社会组织发展等方面扎实做好相应工作。

（一）树立合作共享理念，营造共建共治共享的社会氛围

事实表明，在高度复杂性和不确定性的社会条件下，全方位依靠政府无法有效实施乡村治理，而源自民间的社会组织则能够弥补政府的不足，政府与社会组织合作共治是时代要求。合作治理强调合作各方的平等地位和权力共享。[14]“理念是实践的先导，治理理念是否科学，关系着治理实践，从根本上决定着治理效能。”[15]因此，现阶段有效实现乡村多元合作共治，提高治理效能，需要树立平等、信任、开放、合作和共享等理念。具体来说，需要做好以下几个方面的工作：首先，应充分利用广播电视、互联网平台和论坛会议等形式宣传合作共治理念，培养公共精神，弘扬规则意识和服务意识，营造合作共赢的氛围。其次，政府部门要摒弃“官本位”思想，牢固树立服务意识、合作意识和责任意识，在乡村治理中平等对待社会组织，积极吸纳社会组织参与乡村治理。再次，社会组织也要走出“配角”思维模式，以主人翁的心态投身乡村社会治理实践，强化法治意识，增强社会责任感，不断提高参与治理能力。

（二）完善合作共治机制，充分发挥治理主体的积极性

合作治理要求治理主体基于特定的互惠性目标，并在自主、平等的基础上开展合作。[16]从实际情况看，乡村多元主体合作共治有效开展需要完善的合作机制为前提。“改善治理基层，需要探索建立开放、包容的治理体制和治理格局。核心是要运用现代治理的原则和方法，坚持‘多中心治理原则”。[17]首先，要构建稳定高效的组织机构。要按照“党委领导、政府负责、社会协同、法治保障、科技支撑”的原则，建立健全组织机构，设置稳定的办事机构，专人处理日常事务，具体负责合作共治事宜。其次，加强党建工作，以党建统领乡村合作共治。要以党建为引领，加强农村基层党组织建设，强化政治学习和道德教育，发挥党组织优势和党员先锋模范作用，不断提高治理主体的思想觉悟，增强乡村治理的内生动力。再次，不断完善利益协调机制、决策咨询机制、信息共享机制和监督评价机制。对于乡村多元合作共治而言，利益协调是关键环节，信息共享是重要前提，民主决策是重要途径，而监督评价则是必要手段。所以，要建立通畅的利益表达渠道，完善利益协商、利益分配和利益补偿等机制，构建和谐融洽的主体间关系;利用现代信息技术推进信息及时交流、分享和反馈，健全决策参与机制和监督评价机制，着力提升乡村治理水平。

（三）健全法规制度，创新多元合作治理方式

乡村多元合作治理不是混合治理，而是有序有效的共同治理。在乡村合作治理中，不仅需要制度授权于社会组织，而且需要制度明确治理主体权责利范围，协调利益关系。“对于乡村治理的现代化来说，制度建设、制度创新无疑是极为重要的。”[18]基于此，现阶段需要从以下几个方面着手：首先，国家层面要加强顶层设计，完善乡村治理立法，建立健全乡村多元合作治理制度体系。通过国家法规制度明确社会组织参与乡村治理的權责利关系，规范合作治理行动。其次，地方层面要结合实际情况，因地制宜出台社会组织考评和政府购买公共服务等相关制度，为乡村多元共治提供可靠保障。政府部门应利用市场机制和现代信息技术，简政放权，积极探索购买服务、委托代理、契约外包、授权治理等多种合作共治方式，提高乡村合作治理效能。再次，加强乡村道德建设，不断完善乡规民约，发挥非正式制度的作用。要加强宣传教育，弘扬社会主义核心价值观，结合村情完善村规民约，以“××好人”“五好家庭”“道德模范”和“最美志愿者”等评比为抓手，积极推进乡风文明建设。最后，强化制度执行。制度的生命力在于执行。要加大法规制度执行力度，及时跟进督促检查制度执行效果，把制度执行情况纳入地方领导干部绩效考核之中，对违规违法行为要给予严肃惩处。

（四）大力发展乡村社会组织，着力夯实乡村治理的社会基础

社会组织是公共价值倡导者、公共利益维护者、公共政策参与者和公共服务提供者，是党委政府联系村民的桥梁，具有公益性、志愿性和民间性等特点，在乡村治理中发挥着不可或缺的重要作用。一定数量且能力过硬的社会组织是实现乡村治理现代化的基础。所以，一方面，政府部门要降低准入门槛，加大财政投入力度，大力支持和帮助农村社会组织发展。要以“新乡贤”和志愿者为主体，积极培育和发展农村社会公益组织，完善红白理事会和专业合作社等乡村社会组织，充分利用闲置资源构建社会组织孵化基地，加强社会组织党建工作，健全法制，加强对社会组织的政治引领、业务指导和评价监督，规范社会组织参与治理活动。另一方面，社会组织应加强自我管理、自我约束和自我学习，强化法治意识、合作意识和服务意识，改进和规范财务管理制度，拓宽经费来源渠道，注重吸纳高素质志愿人才，不断增强内生动力，提高社会公信力，切实提升参与社会治理的能力。

（五）充分利用现代信息技术，提高乡村合作治理水平

“加强新时代乡村治理体系和治理能力建设，必须充分发挥科技的支撑作用。”[19]首先，要树立现代治理理念，借助讲座、宣讲会和网络学习等形式，邀请相关技术领域专家学者，对基层政府工作人员、社会组织成员和村民进行培训，使其掌握大数据、云计算等现代信息技术，为提高乡村治理能力提供人才保障。其次，加强对乡村治理的技术投入，利用现代信息技术优化合作共治流程，积极推进乡村治理的智能化、信息化和现代化。要加大资金投入，购置先进设备，建立跨部门、跨区域的信息共享平台，根据地区范围和人数设置专门信息管理员，通過QQ群、微信群和手机APP等方式，及时监测和传递风险信息，提高风险危机防范和化解能力。利用现代信息技术创建各种信息共享和沟通交流平台，在进行乡村公共事务治理决策时，吸纳社会组织、市场组织等共同参与决策过程，[20]推进重大事项决策的科学化、民主化和准确化。广泛运用大数据和区块链等现代信息技术，积极推进乡村社会治理主体多元化、治理过程信息化和治理手段精细化，提升乡村治理效能。再次，健全科技管理制度，加强宣传教育，严格规范现代信息技术的使用方式和程序，防范和降低现代信息技术带来的不利影响。

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（责任编辑：董博宇）

Innovation Strategy of Rural Governance Model from the

Perspective of Political and Social Cooperation

——Based on the Survey of F City in Anhui Province

Ni Yonggui

Abstract：Rural governance is the foundation of national governance，and the government and social organizations are the two important subjects of rural governance.From the perspective of political and social cooperation，this paper takes F City in Anhui Province as an example，and adopts the method of questionnaire survey to deeply explore the current situation，difficulties and influencing factors of rural governance.It is found that the current rural governance still faces problems such as the relationship between government and society to be improved，the cooperation mechanism is not perfect，the degree of cooperative governance is not high，and the development of social organizations lags behind.In the new era，to improve the efficiency of rural governance and promote the modernization of rural governance，we need not only reshape the concept of cooperation and sharing，improve the multi cooperative governance mechanism，improve the system，but also promote the development of social organizations，make full use of modern information technology，and constantly improve the ability of rural governance.

Key words：political and social cooperation;rural governance;cooperation and sharing;cooperation mechanism