乡村振兴背景下成都特色镇发展策略及建设模式探讨

沈莉芳, 李 果, 付 洋, 杨得草

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610094)

1 成都乡镇发展现状及主要问题

1.1 成都乡镇发展现状

成都市幅员面积1.43×104km2，共有116个镇(含涉农街办)，乡镇户籍人口约550万人(2019年末)，农村居民人均可支配收入26 432元(2020年)。截至目前，我市28个镇入选全国重点镇，数量列全国副省级城市第一位；郫都区德源镇、三道堰镇，大邑县安仁镇，龙泉驿区洛带镇4个镇入选中国特色镇，双流区黄龙溪镇等6个镇入选省级特色镇；36个镇入选四川省“百镇建设行动”试点镇；27个乡镇入选国家、省、市历史文化名镇。

1.2 成都乡镇目前存在的主要问题

成都自2007年获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，城乡居民收入差距逐步缩小，现代农村产业体系逐渐形成，城乡关系也发展到了“以城带乡”到“城乡融合”的新阶段。但因为历史、经济、制度等原因，乡镇发展仍存在一些问题，一是发展模式单一。有的乡镇盲目上马古镇搞仿古开发、有的乡镇过度开发自然资源搞旅游地产、有的乡镇为拉投资项目降低工业门槛等，造成许多乡镇面临产业结构单一，生态环境不佳的问题；二是发展动力不足。许多乡镇陷入产业发展滞后→承载力小→人口外流→发展更加乏力的恶性循环，据统计成都近年年均劳务转移输出约260万人，约占农村劳动力的63 %；三是资源要素整合不够。典型如公共资源集约节约不够，2019年底，全市650个场镇社区中，常住人口4 000人以下的440个，占比68 %(全市镇(街道)行政区划调整和村(社区)体制机制改革“后半篇”文章)，人口聚集度不高，场镇公共配套设施利用效率低；四是体制机制不适应发展需要。现有的乡镇政府职能繁杂，既包括经济发展职能，也包括公共服务保障及生态环境保护职能，导致了现有的工作重心分散，职能错位、缺位、越位的问题较突出。同时因乡镇层级低，在土地、财税政策方面对地方发展的支撑不足。

2 相关研究进展

2.1 乡村振兴理论研究

自从十九大报告提出“乡村振兴”战略后，学界掀起了研究“乡村振兴的热潮，从目前研究成果来看，主要集中在路径模式和对策办法研究两方面： 在路径模式上，学者普遍针对不同地区、不同尺度和层次去探寻乡村振兴的内涵、乡村振兴的本质要求、主要目标内容进行研究探讨，廖彩荣、陈美球[1]认为乡村振兴顶层设计是关键，需以乡村振兴规划为统领，强化乡村制度供给，紧抓“人、钱、地”三大核心要素，推动农业供给侧改革；在对策方法上，学者们围绕国家乡村战略规划，结合国内国际案例剖析，从宏、中、微观深入开展了乡村振兴战略对策、乡村振兴规划体系及相关技术的研究，研究成果具有较强的指导性和可操作性。龙花楼、屠爽爽[2]从土地利用转型与乡村振兴两者之间的关系入手，认为乡村振兴带来的生产要素流动，势必带来地域空间结构重构和土地利用形态的变化。

2.2 特色镇相关理论研究

特色镇相关研究主要集中在特色镇是什么(即内涵、特征及意义)，特色镇怎么做(建设原则及方法路径)两大方面。在特征上，学者普遍认为特色镇是乡镇可持续发展的新模式，来源于产业、文化、体制机制方面的特色和竞争力。陈炎兵[3]认为特色镇的特色包括产业特色、文化特色、风情风俗风貌特色和管理服务特色；在意义上，兰建平和郭金喜认为特色镇在促进区域联动及带动乡村发展方面作用明显，兰建平[4]提出特色镇的三大功能包括：促进产业集聚、提高小镇知名度、提升地方经济实力；在建设原则方面，盛世豪、张伟明则认为特色镇应充分体现绿色发展的理念，注重创建和保持一流的生态环境，并应做好统筹规划，避免一哄而上，陷入千篇一律的怪圈中；在方法研究上，吴一洲等学者[5]从五大发展理念出发，与产业纬度、功能纬度、形态纬度、制度纬度四方面形成评价框架，建立评价体系，着重强调产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“精而美”、制度“活而新”。

综上所述，学者们对乡村振兴和特色镇本身的理论研究已相当成熟，但发展过程中如何将两者的核心理念进行有机结合，并立足于现实情况推进城乡融合，是当下成都特色镇建设发展的核心要务，特别是亟须回答：如何发挥特色镇的区域影响？如何寻找特色镇有效的发展动力机制？如何针对不同的特色镇针对性制定产业、文化、空间策略？基于此，本研究提出以“新格局、新动能、新发展、新活力”赋能成都特色镇未来发展，推动特色镇建设的提档升级。

3 成都特色镇发展策略

3.1 破旧立新，重塑城镇发展新格局

一是打破原有行政边界局限。通过以特色镇为核心，建构城乡融合发展单元的模式，提高乡镇管理效率，适应经济单元跨区域布局需要。促进农民集中居住，实现服务集中、投入集中、资源集中，节约土地资源，为经济建设、产业发展腾挪空间；二是打破乡镇传统定位。以基于产业基础与资源本底的特色产业发展，作为推动特色镇发展的核心动力，营造空间适度、环境净美、人员高知、社区和谐的新型功能体，以复合的功能定位支持国家中心城市建设；三是打破乡镇散乱布局。依托轨道线路和站点、高快速路节点等优势资源，综合考虑现状发展基础、人口规模、生态旅游资源等多方面因素，优化现有特色镇布局。图1为九个风景名胜区及龙泉山城市森林公园涉及城镇。

图1 九个风景名胜区及龙泉山城市森林公园涉及城镇

3.2 多元植入，培育特色镇发展新动力

一是植入轻资产、高附加、绿色化的新经济产业，结合成都的生态资源本底条件和现状发展基础，积极引导旅游、商贸服务、文化创意、教育培训、互联网导向及新经济资源向特色镇聚集；二是植入高标准城市配套功能，通过提高教育、医疗、文娱等公共服务水平，鼓励引入社会资本建设高标准的国际化学校、标准化医院、综合文化活动中心、标准化田径场等公共服务设施，实现特色镇资源要素、资本要素及人口要素的快速、规模化集聚；三是将天府文化作为特色镇的“内核”，传承巴蜀底蕴，彰显“创新创造、时尚优雅、乐观包容、友善公益”的文化特色。

3.3 统筹体系，推进城乡融合新发展

一是以特色镇建设为契机，整合乡镇小散弱的资源，围绕特色镇产业发展和建设需要，发展相应的配套产业，促进乡镇产业能级提升，形成互为支撑的城镇体系格局；二是将特色镇建设发展作为就近城镇化和乡村振兴的重要途径。加强特色镇与周边新农村之间互联互通，形成以特色镇为中心，周边各具特色的林盘环绕的统筹城乡发展综合体。让新农村共享特色镇发展机遇及技术、资金、市场优势；三是以支撑区域功能建设为核心目标转变传统乡镇职能，根据“东进、南拓、西控、北改、中优”全市战略及全市66个产业功能区发展定位，确定各区域特色镇功能定位(图2)，以产业错位发展、互为补充为原则，融入全域成都产业布局和产业生态圈。

图2 市域66个产业功能区布局规划

3.4 改革创新，释放特色镇新活力

一是以资源整合和项目管理相结合的方式提升要素配置效率，加快国土空间规划背景下乡镇规划编管审体制改革，以“城乡融合发展单元”来统筹镇乡国土空间规划与镇、村详细规划，形成城乡国土空间、资源信息、规划管理协调共享的工作平台。在城乡融合发展单元规划编制中，为促进要素的市场化配置，将以“总纲+图则+项目库”的管控方式来编制规划。其中，“总纲”通过条文和图集落实乡村发展中的刚性控制；“图则”以控规的方式将管控内容具体落地；“项目库”设置“留白”机制，在不突破规划刚性管控及预留指标的前提下，根据项目需求机动安排新增用地，动态化满足乡村地区发展要求；二是将建设用地指标集中于特色镇，鼓励集体建设用地建设租赁住房，农民以集体经营性建设用地和宅基地入股，土地整理节约的建设用地以及农民的宅基地通过置换的方式，将建设用地指标集中于特色镇；允许农民带“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”三权进镇，引导要素向特色镇聚集；三是拓展特色镇建设融资渠道，坚持“政府主导、社会参与、市场运营”的原则，鼓励国企、民企、外资等各类市场化主体及社会资本通过PPP(公私合营)、BOT(建设―经营―转让)、特许经营等商业模式，参与特色镇基础设施建设和运营，使特色镇发展模式由“政府输血”变为“市场造血”。

4 成都特色镇建设模式

按照“核心带动、资源整合”的思路，将交通联系广、产业关联强、人员交流密切的多个乡镇为统筹对象，通过综合实力评价、发展潜力评价、中心性、资源禀赋等分析，选出发展条件较好的乡镇作为核心(特色镇)，结合成都乡村所独有的“林盘”地貌特征，形成“特色镇+林盘+农业园区”等三种类型的城乡融合发展模式，将资源进行集聚整合，形成发展合力，推动城乡融合发展。

4.1 “特色镇+林盘+农业园区”模式

在平坝和浅丘区域的传统农业种植区，综合考虑以现代化规模农业推动农产品加工、农事观光体验等关联产业发展，采用“特色镇+林盘+农业园区”的组织模式，该类模式规模一般在50～100 km2(图3)，其结构为特色镇镇区处于核心位置，周边围绕布局林盘，以林盘为支点带动农业园区发展。此种模式下，特色镇集中发展1～2种特色产业，乡村地区则以规模种植、高附加经济作物种植为主导产业。特色镇对外交通主要通过轨道与高快速路实现，内部特色镇与林盘间倡导慢行交通方式出行。生产与生活配套集中布置于特色镇镇区，规模较大的生活性林盘可布局部分基础配套设施。

图3 “特色镇+林盘+农业园区” 模式示意

4.2 “特色镇+林盘+景区”模式

在龙门山、龙泉山地区的乡镇，考虑到两山地区生态保护及依托自然景区发展旅游服务的需要，采用“特色镇+林盘+景区”的组织模式，该类模式规模一般在100～300 km2(图4)。主要布局于两山山脚区域，方便对外交通的同时，规避地质灾害风险，通过县乡道及绿道联系景区、景点，形成“山上游、山下住”的结构。此种模式以发展旅游业及配套服务业为主。特色镇对外交通通过轨道与高快速路实现，特色镇、林盘、景点间通过游道连接。生产与生活配套集中布置于特色镇镇区，部分交通便捷的林盘及景点可配置商业、应急救援等基础配套。

图4 “特色镇+林盘+景区”模式示意

4.3 “特色镇+林盘+产业园”模式

在城市近郊及产业功能区周边乡镇，依托66产业功能区做好产业园区配套，采用“特色镇+林盘+产业园”的组织模式，发展与产业园区密切相关的研发、文创等新兴业态，该类模式规模一般在40～60 km2。特色镇与产业园毗邻分布，形成双核结构，周边围绕布局多个林盘(图5)。产业园发展相应的产业方向，特色镇则承接产业园产业链功能外溢及配套生活生产服务功能。产业园及特色镇对外交通通过轨道交通及高快速路网实现，特色镇与产业园与林盘互联互通。此种模式中，生产与生活配套相对分离布置，生产配套集中布置于产业园，生活配套集中布置于特色镇，规模较大的生活性林盘可布局部分基础配套设施。

图5 “特色镇+林盘+产业园”模式示意

5 结语

未来，成都应结合自身城乡发展规律，紧抓“乡村振兴战略”和国土空间规划体系建立的历史机遇背景，充分利用2019年获批“全国城乡融合改革试验区”的契机全面深化改革，全方位推进城乡融合新发展。对成都特色镇建设发展来说，在宏观层面上将真正实现承接中心城区外溢产业，吸纳城乡要素资源，提升产业发展能级，促进农村人口就近城镇化。形成大中小城市和特色镇产业协作协同，横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。在中微观尺度，应以特色产业发展为主线，挖掘文化内涵，重视发挥市场主体作用，体现绿色发展理念，尊重个人的利益与诉求，同时应避免建设同质化。