美国对产业政策的反思及其对我国的启示

文/尹训飞（赛迪智库）

2020年9月，美国国际战略研究中心（CSIS）发布报告《从产业政策到创新战略：日本、欧洲和美国的历史经验》（下称《报告》）。《报告》回顾了日本、西欧、美国实施产业政策的做法，并提出了未来美国产业创新应坚持的原则，以重振美国在前沿技术领域的领导地位。当前，我国正在构建“双循环”发展格局，“十四五”期间如何更好地发挥产业政策作用，对加快构建“双循环”格局，推动制造业高质量发展十分重要，《报告》中各国产业政策的得失对我国有一定的借鉴意义。

一、日本、西欧及美国产业政策回顾

日本20世纪下半叶以来的产业政策。从总体看，不同于美国的加大国防应用投入，日本主要聚焦于商业技术，综合运用税收优惠、补贴、优惠融资和贸易保护等“硬性”措施支持国内战略性产业发展。日本的成功得益于自身的劳动力素质，以及积极引进外国技术、培育出口导向型企业等政策举措。比如，为了发展半导体产业，日本成立了超大规模集成电路（VLSI）技术研究协会；为支持该协会的研究，日本经济产业省不仅建立了合作实验室，而且还投入1.16亿美元作为补贴，并采取日美共建合资企业等举措来缩小与竞争对手的差距。

西欧国家战后的产业政策。战后西欧国家并未采取过多的以价格控制、行政指导和贸易保护为主的“硬”的工业政策干预市场，而主要是通过采取包括补贴研发投资、降低竞争规则等在内的措施，保护特定技术免受竞争规则限制并刺激新的需求，比较注重市场发展的软环境建设。西欧成功的产业政策大都建立在现有制造业基础之上。在某些情况下，单靠财政补贴并非一定能见效，同时还需要有市场需求和稳定的政治基础。比如，西欧在支持德国弗劳恩霍夫协会发展、制定丹麦“绿色产业政策”等方面就发挥了很好的作用，但在抗衡Google、打造自己搜索引擎（“Quaero”与“Theseus”）方面却以失败告终，其根本原因就在于对产业政策的前期论证不足、盲目性较大，且研发资金投入的持续性和强度较Google有很大差距。

美国的隐性产业政策。美国一直标榜没有“产业政策”，但实际上，一直以来都在以隐蔽的方式支持特定产业的发展，并通过调整供给-需求侧的手段给予技术发展大量补贴。比如，美国通过支持国防高级研究计划局（DARPA），研发具有军事和商业潜力双重用途的基础理论和通用技术；通过组建半导体制造技术战略联盟（Sematech），带动行业复苏和发展，加速美国技术进步，并建立了具有长期影响力的制度标准。美国产业政策的制定特别强调公私合作，促使各方都参与到同一创新生态系统中，以发挥更大作用。

二、未来美国产业政策的着力点

基于对日本、西欧和美国产业政策得失的回顾，《报告》提出了美国未来运用产业政策及实施产业创新的十大原则，其内容主要聚焦于以下三点。

第一，未来政策措施和创新战略的着力点是解决市场失灵问题和激励创新。《报告》提出，未来要加大政府对特定基础领域（基建、基本研发、基础教育等）的干预，解决市场失灵问题并激励创新，通过政府采购刺激科技研发早期的需求，加速将科研成果导入市场，提升产业创新效率。《报告》强调了美国政府制定的产业政策是支持整个行业而非特定企业，比如考虑到国家安全，美国政府未来将重点支持人工智能等核心科技领域而不是个别企业或应用。

总体看，美国的政策设计虽有别于《德国工业战略2030》中重点扶持大型企业的理念，在促进行业发展时经常冠以“鼓励创新”和实施“创新战略”之名，但其实都是在行产业政策之实。

第二，在制定政策和战略时更注重合理性和规范性，加强政策透明度、加大监管力度。《报告》指出，要明确政府实施政策的使命和目标，并进行长期支持，要最大化提高政府投资的透明度，制定的产业政策应符合国际原则，否则会遭到盟友和伙伴的孤立。同时，实施创新战略不能成为限制国际贸易和投资的借口，要设立项目监察员以尽量降低政治投机和寻租空间。总体看，美国虽然力推创新政策用以振兴产业，但一定程度上又在尽量规避产业政策的盲目性和不规范性，突出强调现代产业政策的核心是鼓励创新即产业技术政策，这反映出美国对制定和发挥产业政策作用的理念也在发生转变，逐渐用创新战略代替产业政策。

第三，积极撬动民营资金，发挥财政类政策的杠杆作用。《报告》提出，美国政府要在风险较高、前期科研成本投入较大的领域积极撬动民间资本。主要考虑到美国联邦政府的财政资金有限，仅靠市场本身又无法承担太高的风险，因此要以政府资本和民间资本合作共同承担投资风险。在商业模式选择上，鼓励采用公私合作模式实现政府战略和市场应用的有机结合，确保政府支持的核心科技能够被相应的行业吸收利用。总体看，美国在财政类产业政策工具选择上更加注重社会资本效力，不断优化产业政策的作用方式；在一定程度上，尽量使政策工具对同一行业的所有企业具有普惠性。

三、启示及建议

《报告》深刻反映了美国也在反思产业政策的出发点和着力点，希望以更加规范、精准的产业政策破冰制造业发展困局。我国“双循环”战略的实施及“十四五”制造业高质量发展，同样离不开成功的政策措施保障，也应不断转变产业政策理念、优化产业政策的作用方式。

第一， 持续推动产业政策向普惠化、功能性转型。“十四五”期间，要逐步建立以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅的产业政策框架体系，不断强化反垄断、公平竞争等政策的基础性地位。在产业政策工具选择上，逐步由货币化奖励政策转为非货币化的调节政策。在政策功能上，将产业政策的着力点放在产业技术政策方面，以鼓励和激发技术创新和模式创新。同时，产业政策的制修订要符合国际有关规则，争取主动权，避免授人以柄。

第二，强化产业技术政策，维护产业链安全和供应链稳定。产业链、供应链和价值链的重塑将加速企业从以量取胜转向以质取胜，从“抱团取暖”转向“筑链共进”竞争。竞争维度的提升更要求夯实技术底盘，强化产业技术政策的靶向作用，对上下游全产业链给予政策支持，突破关键核心技术，维护产业链安全。同时，政府部门也要依托智库、头部企业和行业协会，持续跟踪供应链并保障其稳定性，尽快形成“储备一批、发展一批、突破一批”的供应链断链断供风险清单机制。

第三，探索并完善产业政策评估和动态调整机制。进一步提高产业政策制定的精准性和针对性，加强对产业政策执行过程及实施效果的第三方评估，实行动态调整，对评估效果不好的政策建立适时退出机制。增强政策的公开性和透明度，强化公平竞争审查，严格管控各类违反公平竞争原则的地方补贴项目与专项资金。在产业政策的作用方式上，通过市场化、法制化等方式，将激励机制和约束机制相结合，逐步转变以事前行政审批替代监管的产业治理模式，构建以事中、事后监管为主要手段的现代产业监管体系。