养老服务中多元合作供给的困境与出路——基于组织整合的视角*

许源源，朱敏青

(1.中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083；2.中南大学 乡村振兴研究中心，湖南 长沙 410075)

目前我国已经进入老龄化社会，老龄化程度持续加深，老龄人口的绝对数量和总人口占比均在不断攀升。与此同时，家庭结构呈现小型化的趋势，家庭养老功能逐步淡化，传统的家庭养老模式已无法满足社会发展的需要。政府作为公共服务的天然供给者，面对数量庞大且需求各异的老龄人口，难以承载全部的养老服务，必须借助包括市场和社会组织在内的社会力量供给养老服务。萨拉蒙、奥斯特罗姆、萨瓦斯等学者对公共服务生产中多元主体角色的经典论述，从理论上推动了公共服务供给中的多元合作，也被国内学者借鉴并运用于养老服务实践中。在这样的社会现实需求和理论预设的前提下，社会力量的运用成为应对老年化社会困境的出路，多元化的养老服务供给主体，以及多元合作供给的模式成为养老服务的发展方向。在2013年国务院颁发的《关于加快养老服务业的若干意见》中，明确提出了在完善养老服务体系的过程中，既要坚持以政府为主导，也要发挥社会力量等多元主体的作用。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》也提出要激发市场和社会的活力，使养老服务和产品的供给主体更加多元化。

伴随着实践的推进，国内关于养老服务多元供给体系的研究也蓬勃发展起来，对多元主体共同参与供给的必要性和重要性已达成共识。[1]13-22，[2]145-150对不同主体的权责边界，既有宏观政策层面的国家与社会关系的厘定；[3]101-108，[4]76-82，[5]186-195也有聚焦于运行机制层面，探索不同主体的职责以及行动策略的经验性总结。[6]95-98，[7]19-23，[8]143-151

公共服务合作供给中关于资源整合的一个假设是，各主体间存在一种动态关系，它们有共同的目标，并且能够基于各自的优势进行最理性的分工。[9]19-30对于养老服务多元合作供给的本质而言，是指政府、市场、社会之间为实现共同的目标而进行沟通协调，共同提供养老服务的过程。[10]48-51也就是说，在共同的目标前提下，通过不断地互动整合各自的力量实现公共利益。[11]164-190

虽然在国内养老服务供给体系的建设中纳入了市场和社会主体，在供给主体上初步呈现出多元化的供给体系，但对于多元主体之间是否达成合作，进而实现多元合作供给的整合目标，尚未有专门的研究。本文通过对佛山市长者用餐服务中不同主体服务供给情况的比较分析，运用组织整合理论的框架，尝试研究多元合作供给的困境与出路。

一、养老服务中的多元合作供给与组织整合

公共服务的多元合作供给源于规划者和生产者相分离。马斯格雷夫在其1959年的著作中首先指出公共服务的供给和公共生产的管理不是一致的。[12]15萨拉蒙通过实证研究进一步得出：资金提供者和监管者的角色与作为服务提供者的角色是分离的，联邦政府更多的是扮演资金提供者和监管者的角色，在具体的服务提供上则大量求助于第三方机构，“第三方”包括了市民社会、私营企业、地方政府。[13]45奥斯特罗姆夫妇提出“多中心理论”，认为在治理公共事务时没有绝对的权威中心，政府、私营部门、公民个人共享权力、共同分担责任，参与治理的各方建立起相互依赖、互相协商、互相合作的关系。[14]26从多中心理论出发，提出政府作为公共物品或公共服务的消费单位，并不一定直接进行生产，根据公共物品的消费与生产之间的关系，政府可以选择不同的制度安排。[15]162萨瓦斯更加清晰地区分了服务的生产和提供，将服务的主体区分为“服务的生产者”和“服务的提供者”(服务的规划者)，服务的规划者负责服务设计规划和提供资金支持，服务的生产者与服务的规划者可以相同也可以不同，公共部门和私人部门都可以作为服务的规划者和生产者，这里私人部门包括市场中的企业，也包括社会组织和公民个人，公共部门指的是不同层级的政府。[16]70通过公共部门和私人部门的不同组合，形成公共服务供给的十种制度安排(表1)。

表1 公共服务提供的制度安排

不同类型的组织有自身的优势：公营部门最适合政策管理和实行公平的领域；私营部门则在追求效率的领域往往有上佳表现；第三部门则在不太能产生利润的领域往往表现出优势。[17]20政府、市场、志愿三重失败的可能，显示出任何单方的力量都无法有效供给公共物品，几乎没有观点认为单一供给主体能解决所有问题。[18]80-85西方国家自20世纪80年代以来的各种政府改革运动，也正是对各组织力量在公共服务中的角色和相互关系的再审视，政府已很少是公共产品及公共服务的生产者，而更多地成为实际从事公共服务的代理人和监督者。[19]79

总体来看，合作供给的思路是提倡社会分权与资源整合。社会分权倡导供给主体的多元化，试图建立一个交叠的管理体制从而为公众的选择提供更多的机会；资源整合则代表了研究者试图挖掘并有效利用各种社会资源的良好期望。[18]80-85因而合作供给的意蕴中必然包含不同主体优势资源的整合运用。所谓整合是指“由部分结合而生成具有特定功能的有机整体的过程或状态”[20]78-79。组织整合的研究多见于企业管理领域，用于研究企业并购后的并购企业和目标企业的融合。随着学科的融合和发展，组织整合理论也被应用于公共行政领域。

组织整合使用的是系统理论的视角，组织整合是通过各种观念和理念、手段和技术，调整组织结构、协调组织资源，使系统内的组织资源达到有序的状态，最终实现组织更有效的输出。[21]按照整合机制的发生范围，组织整合可分为组织内部的整合和组织间的整合。组织内部的整合是把组织看作一个封闭的系统，对组织内部的资源进行调配，实现组织的目标。组织间的整合则把不同的组织放在更大的系统当中，不同组织拥有共同的目标，通过沟通、协调等方式、进行持续的资源交换，实现共同目标，并且各方都得到发展。

组织整合的效果可呈现两种状态：一是实现整体大于部分之和，“1+l>2”，也就是各个子系统可以形成和谐统一的有机体，系统功能得到增强；二是整体小于部分之和，“1+1<2”，也就是各子系统之间无法调和，或过于松散难以协调，或过于紧密丧失活力，整体功能被削弱或发挥不出来。[21]16-24

组织整合状态可以从三个层次去描述：第一个层次为体制，指权力关系格局；第二个层次为结构，指的是不同子系统的组成和功能的分配；第三个层次为机制，指运作规则，即如何进行协同。[20]78-79，[22]28-31

本文通过对长者用餐服务进行实证考察，分析养老服务供给过程中不同主体呈现的差异，并运用组织整合理论的框架对服务供给过程中不同主体的整合情况进行分析，然后在萨瓦斯等人提出的生产者和规划者分开的基础上，结合不同主体的优势特征，设计出一套养老服务多元主体的整合框架。

二、养老服务中多元主体的差异：长者用餐服务的实证考察

长者用餐服务作为居家养老的有效载体，面临大量的需求。关于老年人权益、养老服务，从中央到地方都出台了不少相关政策，中央层面的包括《中华人民共和国老年人权益保障法》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《财政部、民政部、全国老龄办关于建立健全经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的通知》，各地紧密结合实际陆续在省级层面出台了经济困难的高龄、失能等老年人补贴政策。广东省相应地出台了《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《广东省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《广东省老龄事业发展“十三五”规划》等与养老服务相关的政策。但在众多政策法规中尚缺少对老年人餐饮服务的行业标准，也缺乏相应的政策支持，因此各地的长者用餐服务仍处于多种形式并存的状态。

2012年起，佛山多个镇街开始推行长者饭堂，老人可通过较低的价格享受健康卫生的午饭，有需要的还能送餐上门。禅城区在2012年2月开设了佛山首家长者饭堂——乐龄饭堂，主要为祖庙街道的长者和社区居民提供早餐、午餐、晚餐及送餐上门等服务。祖庙街道除鹤园街长者饭堂，2015年还增设了4个长者饭堂，分别位于圣堂厚街、松风路、红棉社区、文化北路。2015年7月开放的石湾红卫社区长者饭堂是佛山最大的社区长者饭堂，可同时容纳两三百人用餐。南海区开设长者饭堂的时间也较早，2012年7月在桂城街道桂园社区便开设了长者饭堂。2013年11月罗村社区推出长者饭堂，优先向70岁以上属于本社区户籍经济组织成员的长者推行。2015年8月联星社区长者饭堂正式运营。在顺德区，长者饭堂多被称为“爱心厨房”。2014年9月，陈村镇启动了“耆善·爱心饭堂”项目，为辖区内的100多名低保、三无、低保临界、低收入家庭中年满60岁的长者，以及独居、寡居老人配餐。2015年6月又陆续开设了位于勒流长者综合服务中心的乐善爱心饭堂和顺德碧桂园社区的长者饭堂。三水区现阶段已经运营的长者饭堂仅有一家，位于三水西南街道文锋东社区的长者怡乐中心一楼。

目前全佛山已有近三十个长者饭堂正在运营，还有更多的长者饭堂在筹备中。这些长者饭堂的运营主体既有居委会这样的准行政组织，也有企业和社会组织。根据前期调研获得的数据和资料显示，不同主体在服务供给过程中呈现的差异主要体现在以下两个维度：一是关键资源的掌握情况；二是服务对象需求的关注情况。影响长者用餐服务供给并被访谈对象提及最多的资源，从宏观到微观包括：社会氛围、政策规范、志愿服务力量、资金、餐饮经验、营销经验、老人服务知识。马斯洛1943年在《人类动机理论》一文中提出的需求层次理论，已经成为研究人类需求的经典理论。他认为人类需求从低到高可以分为五个不同层次：生理的需求、安全的需求、爱与归属的需求、尊重的需求、自我实现的需求。这些需求之间互相联系，有一定的优先次序，先满足低层次需求，当低层次的需求得到满足后，下一层次需求的优先程度会增强，但低层次的需求并没有消失。不同层次的需求是一个整体，任何一个层次的需求得不到满足都有可能产生问题。马斯洛认为人类这些需求特征是超越文化差异的共同特性。[22]370笔者根据访谈所得并借鉴马斯洛需求层次理论，把服务对象需求的层次从低到高划分为：温饱、口味和营养、生活照料、情感交流(表2)。温饱为最基本的生理需求，在此之上是对口味营养的需求，同时，对于大部分城市社区长者而言，在满足饮食的基本需求之外，更希望可以获得生活照料和情感交流。以下是根据上述两个维度研究的以居民自治组织、企业、社会组织为主要服务提供者时的情况。

表2 供给主体与服务能力相关的特征

(一)“强势而粗放”的居民自治组织

由社区居委会直接运营长者饭堂的先决条件是社区自身具有一定的经济来源，不依赖于上级政府的拨款，目前在佛山暂时只有L社区有此类长者饭堂。L社区是村改居社区，长者饭堂于2013年11月成立，从开始的只为25人送餐，到现在能为65人送餐，送餐时间为星期一到星期六的中餐和晚餐，服务对象自己出5元一餐，人工、水电由社区居委会补贴，每年约10多万元，其余部分由社区慈善会支付，每年约10万元。居委会补贴来源于社区自身经济收入，慈善会则主要由当地企业赞助。开始的时候采用“社区居委会+辖区义工”的运营模式，由居委会出资近60万元，投入长者饭堂硬件设施设备建设及人员配置等，再由5名厨工及多名义工服务长者饭堂，随着长者饭堂服务的长者越来越多，每月需要支出的费用逐渐超额。社区慈善会在得知这一情况后，便向社会各界发出了募捐的倡议书，这一善举得到了社会各界的热烈支持。如今，L社区长者饭堂搭建起“社区居委会+社区慈善会+辖区义工”的运营模式，为更多有需要的长者服务。

虽然社区居委会在法律属性上是基层群众性自治组织，但中国的社会治理中无论是从所承担的大量行政任务来说还是从所掌握的行政权力来说，社区居委会都具有强行政性，可以看作是行政系统的延伸。以居民自治组织作为主要服务供给者的优势有：一是社区具有自身的经济体，有稳定的资金来源；二是依托行政系统能有效调动资源，如联动社区慈善会及社区企业，安排街道社工组织活动等(表3)。

表3 居民自治组织服务供给优势(灰色表示契合)

此外，由于此类饭堂完全由社区自身进行经济补贴，只有具有较强经济实力的社区才能开办，并且只有当地户籍的居民才能享受饭堂的服务。同时，长者饭堂属社区居委会饭堂兼营，由居委会聘请厨师和送餐人员，也供应社区工作人员用餐，长者用餐服务没有与其区分开来，饭堂管理专业性不强，菜式较为单调，并且与社区工作人员菜式相同，无法针对长者特殊的身体状况专门配餐。

(二)“灵活多变而资源匮乏”的企业

在长者用餐服务中借用市场的力量是最为普遍的做法，有些地方还为此出台了相应的法规。如北京在《北京市居家养老服务条例》中规定，老年餐桌由政府和企业共同承担，政府给予补贴，餐饮服务公司包片解决。佛山H社区长者堂、W社区长者饭堂、G社区长者饭堂等，都直接由餐饮公司经营运作，但佛山没有出台相应的法规，因此各个社区的做法不尽相同，一般由政府免费提供场地，而水电、税收、人工等则由公司自身负责，自负盈亏。

H社区长者饭堂由东莞某餐饮公司经营，该公司在祖庙街道还有4个长者饭堂，并为一个老人院提供供餐服务。饭堂为祖庙街道的长者和有需要的人士提供早餐、午餐、晚餐及送餐上门等服务。饭堂对居家养老“四类十七种”老年人实行优惠就餐，每份收费8～10元；60岁以上(“四类十七种”以外)的社区老人，每份收费10～12元，其他人士就餐12～15元。政府对饭堂的扶持主要体现在为饭堂免费提供场地，水电、人工等全部由公司自身承担，如有送餐服务则补贴2元/份。街道负责招标监管，合同期为三年，要求经营企业必须具有公益性质，设置社工岗位，企业购买保险，并交纳保证金。

W社区长者饭堂处于软件产业园区内，主要服务于园区中的企业员工，实际上在饭堂就餐的长者并不多。餐厅提供周一到周六的早餐和午餐，60岁以上老人可获九折优惠，持居委会证明特殊困难的老人可获八折，并对部分行动不便的长者提供送餐，由于政府没有提供帮扶，囿于成本所限享受送餐服务的长者人数并不多。该饭堂的经营者也承接了即将开业的J社区长者饭堂的经营业务，J社区长者饭堂将由政府免费提供场地，饭堂根据经营情况提供享受免费、五折、八折等不同优惠长者的人数，由街道根据人数审核确定。

企业运营的长者饭堂优势在于政府只需提供场地和进行监管，不会对政府造成过大负担，而且这类饭堂基本依靠自身生存，要考虑供给成本和盈利，更有动力改进服务和开拓市场(表4)。正如饭堂的负责人W表示：“口味和服务当然是最重要的，这样才能吸引更多的顾客嘛。我们一直在想办法拓展周边业务，如附近写字楼的送餐服务，还有能不能在饭堂寄卖老人家需要的一些产品。”

表4 企业服务供给优势(灰色表示契合)

(三)“思虑周全而缺乏营运能力”的社会组织

社会组织营运的长者饭堂主要以政府购买社工机构服务为主，政府补贴的比例较高。由于社工机构不具有餐饮业经营牌照，需要成立企业或与其他企业合作运营。目前佛山由社工机构营运的长者饭堂主要有顺德区C镇爱心饭堂、L镇爱心饭堂。

C镇爱心饭堂是由C镇人力资源和社会保障局推动和监管，C镇慈善会资助、社工服务中心承接运营的社区助老服务项目。饭堂原来由社工服务中心承办，后来成立餐饮管理有限公司进行经营，但从专业背景到运营手法，更接近社会组织，以后拟往企业的方向发展，希望通过盈利的方式维持运作，再把成本以外的盈余重新投放到公益事业中。目前政府对饭堂的扶持和资助分阶段进行：在饭堂经营初期(第一年)，全包全揽，实行实报实销；在饭堂经营成长期(第二年)，每天保底150份的就餐补贴，超出部分仅补贴就餐人员自付后的费用；在机构自负盈亏时期(第三年及之后)，政府不再扶持。

饭堂餐标为每餐15元，符合政府资助条件的C镇户籍老人(低保户、五保户)，每餐只需自付5元，60岁以上的老人每餐只需自付8元，除去自费的部分，全额由C镇慈善会补贴。符合条件的老人向所在村居报名和登记，经审核后，由村居把人员名单报送社工机构。目前仅有少部分人自行到饭堂用餐，绝大多数老人都需要送餐服务。送餐人员多为40～50岁的本地人员，并接受过相应的岗前培训。送餐人员每天在送餐过程中也会收集老人的基本情况，每月由饭堂的管理人员走访老人，了解饭菜的情况并掌握老人的实际需求，以助于开展居家养老服务。

社会组织运营的长者饭堂优势在于有较强的专业背景，可以附加更多的专业服务，相比于其他类型组织运营的长者饭堂，更注重服务的综合性。饭堂的运营与养老体系相结合，扩大了长者饭堂的价值，由专业人员进行专项工作，把饭堂的运营作为居家养老服务的其中一环(表5)。与老人的健康管理相配套。用调查问卷的形式，掌握老人基本的健康情况，并就具体的需要开出餐单，让亲属有附加增值的体验。通过印制宣传小册子，每季度邀请参观饭堂、用餐等活动让家属对饭堂有更多的了解，加强双方的沟通。在其他城市，社会组织运营的长者饭堂也多能依靠自身优势，运用志愿力量，如武汉市道能幸福食堂通过微信和QQ建立了多个服务圈，组织志愿者为老人送餐上门，还专门成立了社区志愿者服务站，几千名义工每天轮流到幸福食堂开展送餐等养老服务。作为“尊老、敬老、爱老、助老”的全新居家养老服务模式，集送餐、文化娱乐、亲情陪护等于一体。中央电视台报道的武汉幸福食堂，不仅解决了老人吃饭难的问题，还为老人提供交流聚会的平台，为他们提供了富足的“精神食粮”。

表5 社会组织服务供给优势(灰色表示契合)

社会组织运营的长者饭堂受到的限制在于政府补贴或其他途径获得的资助都是暂时性的，一旦“断奶”，长者饭堂就面临被迫关闭的局面。即使成立了公司仍然缺乏市场运作的知识和经验，例如C镇长者饭堂负责人设想自负盈亏后的资金募集方式是通过公募和让企业以做公益性质来订餐，而不是通过市场化运作来寻求收支平衡。

三、养老服务中多元供给之困：组织整合的角度

在上述长者用餐服务的合作供给中，不同供给主体有各自的优势，政府在与这些主体进行合作的时候是否能很好地运用这些优势，并进一步将其进行整合，决定了合作供给的效果，然而笔者在长者用餐服务的经验案例中发现，政府对多元主体的运用显得随意而无序，整合效果尚未显现，下面借用组织整合的框架对其进行分析。

(一)在体制层面，权力和责任的划分不清晰

虽然政府在合作供给中的监管责任已被广泛认可并执行，但除了监管责任，政府是否有更多的责任需要承担？在访谈中，各类型的长者饭堂都不约而同地提到了社会意识、制度规范等问题，如社会宣传力度不够，社会接纳程度不高，也因为价格原因，更多的老人愿意自己煮食而不考虑健康因素，同时他们会觉得去长者饭堂是低保的标签，亲属也认为如果家里老人去长者饭堂吃饭会被说不孝。还有就是，市场开发有难度，长者与经常外出就餐的年轻人群口味有差异，同时长者身体情况特殊，需要特定的菜式配搭，W社区长者饭堂的负责人就为了菜式的营养和口味而苦恼，他说他们饭堂也尝试过根据不同长者的身体情况开发不同的菜式，并制定部分长者用餐服务标准，但对单个企业特别是对小企业来说成本太大，希望可以有人牵头来做。显然，这些问题的解决超出了社区、镇街甚至城市的层面，最终运营环境的整体转变需要政府有所作为，然而目前政府作为制度和环境的主要供给主体，其投入和推动远未足以使环境有大的转变，政府在推动制度和环境改进上的权责未明晰。

(二)在结构层面，多元主体的运用缺乏精细规划和匹配使用

政府对长者用餐服务供给合作者的选择更多的是从经费状况考虑，而不是根据不同主体的资源优势进行决策。佛山某街道长者服务的负责人在谈到长者饭堂的服务时，也认为社工机构办的长者饭堂可以提供更多增值服务，不过需要更多的经费支持。该负责人表示，如果对现有的企业饭堂进行补贴则较为省事，虽然可能顾及不了其他方面的需求，但可以快速增加长者饭堂的数量。如果日后可以申请更多的经费，则会考虑在长者饭堂中增加社工服务。从佛山长者用餐服务供给主体的选择中可以看到，对主要服务供给者的选择更多的是基于政府的资金状况，有资金支持的时候会倾向于选择向社会组织购买服务，缺少资金支持的时候则倾向于走市场化道路，也就是说并不是根据服务对象的需求，以及不同主体回应这些需求的优势来选择服务供给者，这种做法导致各供给主体的资源优势不能被有效运用。例如，对于企业来说，其优势在于熟悉市场运作，利用市场机制弥补公共投入的不足。在政府没有补贴的情况下，餐厅必须有盈利才能持续运作下去，但部分长者饭堂要求早、中、晚都必须提供服务，节假日也必须开放。“根本不可能赚钱，你想想，大年三十能有多少人吃饭？但又不能不管这些人。”某长者饭堂的负责人如是说。对于社会组织来说，其优势在于对服务对象需求的深入全面掌握，以及更高层次上的响应，但目前政府是要求其像企业那样进入市场竞争、独立运营，对于毫无市场运作经验的社会组织来说要实现这一点并不容易。政府在合作中对这些主体的期望和这些主体具有的资源实际上是错位的，并且目前大部分的合作仍停留在政府与单个主体合作的阶段上，在结构上并未真正形成多元合作的架构。

(三)在运行层面，尚未建立组织间的资源流通机制

政府在选择合作主体时缺乏对优势资源运用的考虑，同时对各供给主体的资源也缺乏统筹整合。从长者用餐服务经营的困境中可以看到，受服务对象的特殊性和服务性质决定，养老服务不是单纯市场性的经营活动，同时也不是纯粹的公益性活动，不同的供给主体具有不同的资源优势，但又都不具备服务所需的全部资源和知识。因而，整合各主体的资源和经验是最优选择，合作供给不单是生产和服务的委托分工，更是资源和知识的流动，但目前的合作机制在沟通方面明显不足，甚至阻碍了沟通。

一是项目打包割裂了不同服务组织之间的横向沟通。H社区长者饭堂的负责人除了受雇于某餐饮企业负责长者饭堂事务之外，事实上还是某社工机构的负责人，当被问到既然有这样双重身份的便利，能否把社工机构中的老人服务和长者饭堂的服务结合起来时，她的回答是否定的。社工机构的老人服务都是固定的，跟政府签了合同，社工的精力都在完成合同的内容，不可能再管长者饭堂的事。

二是第三方评估割裂了服务购买方和承接方的纵向沟通。目前在政府购买服务中大力推行第三方评估，第三方评估有其优点，但同时也阻碍了购买方和承接方的直接沟通。当H社区长者饭堂的负责人被问到，既然认为最好可以把社会机构的服务和长者饭堂结合起来，那么有没有尝试在签订合同时向政府提出？“××机构负责我们这个项目的评估，你说的这些我们都向评估机构反映过，不知道他们有没有跟政府说，我们没有直接和政府沟通过。”

四、养老服务多元合作供给的优化

对不同组织进行整合是多元合作供给的要义。上述对长者用餐服务的经验研究表明，从体制、结构和运行机制等组织整合的不同层次来看，多元供给主体之间欠缺整合，组织整合的效果并未实现“1+l>2”，甚至一些原有的优势功能也发挥不出来，多元合作供给的作用被削弱(表6)。因此，在养老服务中推进多元合作供给，不能止步于引入非政府主体进行服务，必须在立足主体优势的基础上，实现不同组织从体制、结构、机制上的整合。从体制上来说，就是服务规划谁来把握的问题，依据萨瓦斯对公共服务制度安排的论述，政府和其他主体都可以作为公共服务的规划者和生产者，而在长者用餐服务的经验研究中，社会组织表现出其在满足服务对象多维需求的优势上。从结构上来说，要建立多层次的合作框架，不仅要把各类主体都纳入服务生产中，在服务规划当中也要区分层次。从运行上来说，首要的工作是建立良好的沟通机制。下面就如何确定养老服务中的权责，明确不同主体的规划者和生产者身份，以及各自在养老服务供给架构中的位置进行分析，建构多元主体的整合框架，优化养老服务中的多元合作供给模式。

表6 养老服务多元合作供给的情况

(一)养老服务多元合作供给中规划者的选择

第一，政府是责无旁贷的规划者。按照萨瓦斯的分类，长者服务属于个人物品，但由于其外部性，又属于政府保证提供的福利物品，对于福利物品来说，无论采用哪种制度安排，政府首先是服务的规划者。但政府在提供公共服务的过程中，会经常出现“回应偏好”[23]247，政府可能更倾向于回应具有良好组织的利益群体。同时，笔者在案例研究的过程中发现，在类似长者用餐服务这样较为分散、零碎的公共服务中，政府并不适合作为规划者。一是政府管理的事务众多，缺乏精力为某一项相对微小的服务进行专门规划；二是政府不可能具备每一项服务所要求的专业知识，因此无法为每一项服务设计出精细的规划。具体如何安排服务，还需要更熟悉服务对象的规划者进行谋划。

第二，谁可以作为辅助的规划者？在研究中发现，由于社会组织本身的非营利性质，以及其扎根社区且与服务需求者联系最为紧密，具有对服务对象高层次需求的响应能力，因此对于规模小、差异性大、营利能力差的公共物品，社会组织更适合作为各种资源的统筹者的规划者。作为非营利组织，由于其服务都有特定的目标群体，因此容易掌握顾客的特质与需求，也可以较好地解决向小众市场顾客提供服务的问题。[8]143-151

(二)养老服务中的多主体供给架构

在养老服务的供给架构中，不同主体之间应是层次分明、合作互补的。政府与社会组织可能同时是养老服务的规划者，那么这二者之间，以及其他各供给主体之间的职责如何划分？首先，政府作为一级规划者，政府的角色在于选择、监督二级规划者。二级规划者事实上扮演着资源统筹的角色，对各方资源进行连接，提供综合性服务。在长者用餐服务的案例研究中，社会组织虽然天然具有整合的优势，但实际的整合效果却不尽相同。这就取决于社会组织本身的能力，对二级规划者的选择应十分谨慎，应该选择那些运转规范、经验丰富、信誉度高的社会组织进行合作，特别需考察其是否有能力对各种资源进行整合运作。同时为更好地履行资源整合的作用，需要着重培育一批枢纽型社会组织。

在委托生产过程中，需要建立严格的准入机制，保证提供服务的主体具有较高的资质，提供高质量的产品和服务，服务的生产者需要有相应的资质。这里的服务生产者，既可以是一级委托的社会组织本身，也可以是其他社会组织，如企业、政府、个人等，发挥不同主体的优势，如社会组织、企业发挥其专业所长，个人提供志愿服务等。这里需要特别提出的是，政府在服务生产中的作用，除了规划服务供给外，还可以作为政策的生产者、社会环境的营造者，如在长者用餐服务中，建立统一的老人用餐标准，规范老人用餐服务，广泛开展宣传，这些无形的产品都可以由政府生产。

(三)养老服务多元合作供给中的知识共享机制

在组织整合的过程中，还需要建立合理的知识共享机制，更精准地满足服务对象的需求。知识共享是一个沟通的过程[24]91-100，实现知识共享首先是将隐性知识转化为显性知识[25]131，并以此作为沟通内容。知识共享是人与人之间的联系与沟通，是一个交换信息或辅助他人的行为集合。[26]294-301在养老服务的合作供给中，由具有专业知识的社会组织作为正式的需求表达渠道。信息网络既包括服务需求者的基本信息在符合保护个人隐私规定的前提下放于网络平台共享获得，同时政府、社会组织、服务生产者之间可以交流各自的思路和想法，实现知识的流动(图1)。

图1 养老服务供给主体的整合框架

五、结论与展望

目前对养老服务合作供给的研究颇多，然而要讨论合作供给的效果，必须回到合作供给的最初假设，也即通过合作供给可以整合不同供给主体的资源优势，从而更好地回应服务对象的需求。本文从体制、结构、机制三个层面，考察不同主体在长者用餐服务中的供给情况，发现不同主体之间并未形成真正的组织整合的多元供给形态，合作供给并未如理念构想中那样，通过合作取长补短从而实现资源或优势的整合，并且因为政府运用资源时欠缺精细规划，以致不同主体原有的组织优势也未能得到有效彰显，因而陷入生存的挣扎中。

在关于养老服务供给主体整合框架的设想中，重新明确了政府、社会组织在养老服务中同时具有规划者和生产者的复合身份，及其在养老服务供给架构中所处的位置。政府作为一级规划者，负责总体服务的配置和监督，社会组织作为二级规划者，协助政府将服务规划细化，接收服务对象意见，挖掘服务对象需求，统筹运用资源。同时加强信息共享机制的建设，确保各方能够获得对等的信息。