村居法律顾问制度与少数民族地区村寨非正式制度的融合

【摘 要】政府层面自上而下设置并实施的村居法律顾问制度，较大程度提升了我国少数民族地区乡村治理法治化与现代化水准，成为乡村振兴的重要抓手之一。但源于该制度设置的过分一体化及运行的过度行政化，致使其可持续发展陷入困境，制度的社會功效和法律功效远未充分激发。借助少数民族地区村寨传统社会组织、村规民约等非正式制度，求得村居法律顾问制度与少数民族村寨本土法治资源相互协调、相得益彰，方可形成制度合力，方可保障村居法律顾问制度更契合少数民族地区村寨实际，进而激发该制度的全部功效，实现其设置初衷。

【关键词】村居法律顾问;非正式制度;制度;地方性知识

【作 者】杜承秀，广东海洋大学法政学院教授、法学硕士、硕士研究生导师，广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员。广东湛江，524088。

【中图分类号】D633 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2021）01-0065-0008

一、村居法律顾问制度良性运行在少数民族地区遭遇困境

2013年11月至2015年5月，中央层面陆续印发了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于实施乡村振兴战略的实施意见》《〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》等三个文件，这三个文件是我国村居法律顾问制度设置及具体实施的政策依据。为贯彻落实中央精神，2015年5月中旬开始，我国各地相继颁行本地村居法律顾问实施方案、工作方案。我国少数民族地区也一样。资料显示，2018年底，我国各少数民族村寨基本上实现了村居法律顾问制度全覆盖。

少数民族地区村居法律顾问制度是政府出资为基层少数民族村寨组织和社会民众购买法律服务的一项惠民、便民工程。理论上，该制度的设置及全面实施应该可以为少数民族地区基层村寨组织和社会民众提供更便捷、精准、高效法律服务。实践上，该制度的实施也确实一定程度提升了少数民族地区村寨民众法律意识水平，对减少和及时化解纠纷、保障村寨民众合法权益、维护少数民族地区基层社会和谐稳定产生了一定积极作用。在肯定村居法律顾问制度对少数民族地区基层社会治理积极意义的前提下，我们也应该理性分析该制度在设置方面存在的先天不足和实施过程中的机制僵化。尽管我国各少数民族自治区、自治州、自治县司法行政机关颁行的本地村居法律顾问制度实施方案互不相同，但纵观各地实施方案，在村居法律顾问的人员遴选、工作内容、工作形式、经费安排、监督考核等制度构成基本要素方面，立法设置几无二致，从立法设置到具体实施，该制度完全由政府主导、自上而下行政化操作。过分一体化的制度设置以及过分行政化的实施操作，致使村居法律顾问制度在我国少数民族地区远未接地气，其主要表现有四：

（一）对村居法律顾问制度了解不够

很显然，法律制度只有被信仰才可以顺畅运行进而发挥实际功效，而信仰须建立在了解和认识该法律制度的前提和基础之上。笔者实践调研发现，村居法律顾问在我国少数民族村寨设置和运行已五年有余，尚有不少少数民族村寨村民并不知道村居法律顾问制度的存在，不清楚该制度有何基本内容及其运作机制，更谈不上对国家设置、践行该制度价值意义有何认识，甚至有不少基层村委会、村民小组干部对村居法律顾问制度也不完全了解。在上述10个少数民族自治县的20个民族村寨，笔者发放问卷近两千份，收回有效问卷1392份，其中有377份有效问卷显示村民不知道本村有驻村法律顾问，有716份有效问卷显示村民不知道本村驻村法律顾问的姓名，有921份有效问卷显示村民不知道本村驻村法律顾问的联系方式，有271个村寨居委会和465个村民小组负责人无法正确回答国家设置、践行村居法律顾问制度的价值意义。由此可见，村居法律顾问制度尚未能被所有少数民族村寨基层组织和民众了解。

（二）对村居法律顾问信任不足

少数民族地区村居法律顾问制度是政府为民族地区村寨基层组织和民众提供的一项惠民法律服务工程，该制度由政府通过中央政策文件、司法部行政规章以及地方国家机关颁行规范性文件设置，驻村法律顾问由政府聘请，与政府签订顾问合同，村居法律顾问的工作经费补贴由政府从公共财政中支付，其工作绩效由政府进行考核。换句话说，村居法律顾问制度的立法成本、运作成本、维持成本等完全由政府财政负担，并非由村公共积累抑或由村基层组织和村民个体负担。因此，有的村民甚至有个别民族村寨村委会成员基于形式，想当然地认为村居法律顾问是代表政府的，是政府在当地村寨的代言人，他们代表政府插手甚至干涉本村寨和村民的自治事务，基于上述种种错误认识，有的村寨基层组织和民众将村居法律顾问制度视为政府加强对少数民族地区基层村寨和村民管制的一项新措施，进而对村居法律顾问信任不足或者根本不信任。

（三）对村居法律顾问工作参与配合不主动

调解民间纠纷、化解村民矛盾进而维护少数民族村寨的和谐稳定是村居法律顾问工作的重要内容。通过调研，笔者发现，目前少数民族村寨民众相互间出现纠纷以后，往往并没有诉诸法定的或者更贴切地说法治化程度更高的纠纷解决机制，而是选择“私了”方式，即使私了无望，他们通常也会找村寨德高望重的长者或村干部处理调解消除纠纷，村寨民众很少情况下会想到首先向本村寨的村居法律顾问咨询纠纷解决的机制和每一种机制的启动要件及其后续可能产生的法律后果。通过对所调研二十村寨村居法律顾问工作报告认真查阅，笔者梳理发现，2018年全年近一半村寨村居法律顾问调解的民间纠纷仅有1件，有两个村寨村居法律顾问全年没有任何纠纷可以调解。另外，由于存在着有村民和村基层组织不了解村居法律顾问性质及对该制度不信任情形，同时又因为当下少数民族地区村寨大部分青壮年村民进城务工、留守村寨人口较少以及留守人口多为老、弱人口等现实情况，驻村法律顾问组织村民参加法律知识讲座、进行法律宣传等工作时，每次群众参加有限。笔者在上述调研村寨均与驻村律师进行了深入交流、访谈，结果显示，驻村律师每季度一场的法治宣讲，参加人数均未达到驻在村民的半数，有时仅仅有三五人参与。参与人员的有限或者说村寨基层组织和民众对村居法律顾问工作参与配合不主动，无疑将大大消减驻村律师法制宣传与法治教育的社会效果和法律效果，浪费了宝贵且有限的法治资源。

（四）对村居法律顾问宣讲内容认识不到位

根据目前关乎村居法律顾问制度规范性文件规定，法治宣讲与教育是村居法律顾问工作内容之一。经由法治宣讲与教育，国家法治逐渐向基层乡村渗透，可以较好促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设和整体化推进发展，进而加快法治中国宏伟蓝图实现。法治宣讲与教育要想发挥实际功效，无疑需要受宣讲者理解所宣讲法律、法规的立法宗旨、基本原则和主要规则所具体设定的行为模式和法律后果。笔者调研发现少数民族村寨群众对驻村律师法治宣讲内容不理解的原因主要有两个：其一，语言沟通存在障碍。目前，我国各少数民族地区村居法律顾问多从执业律师中聘请，所聘请的执业律师多数来自于村寨所属县的县城，甚至有的律师来自地级市，不少驻村律师对所驻村寨的风土人情、伦理习俗、亲缘关系了解不多，更为普遍的现象是驻村律师居多不会说甚至听不懂所驻村寨的语言，另一方面，少数民族村寨群众不少人不通晓普通话，所以，驻村律师与村寨群众的对话交流存在着语言方面障碍，沟通起来难度极大，导致村寨群众对驻村律师宣讲的内容无法理解。其二，对宣讲内容不感兴趣。目前，村居法律顾问所宣讲的多为国家层面的法律、法规、规章，极少宣讲村寨群众身边“活的法”，在宣讲国家法律、法规、规章时，驻村律师没能也无法做到利用驻村村寨乡土知识对所宣讲的国家法进行通俗易懂、深入浅出展开，讲透彻，导致村寨不少民众甚至村委会、村民小组干部不明白驻村律师宣讲的是什么，更谈不上理解法律、法规、规章以及法律条文背后的立法宗旨和基本原则。

村居法律顾问制度接地气不足，导致其很难植根于少数民族地区土壤中吸取营养而健康成长，也导致其很难真正深入少数民族基层组织和村寨民众内心而成为一项被信仰的法律制度，也必将导致该制度无法充分发挥其全部积极功效，无法实现良性运行和可持续发展。

二、村居法律顾问制度须与少数民族地区村寨非正式制度融合

“法律是地方性知识”之基本判断决定了任何法律制度设置及其具体规定均须基于本土实际，须接地气。2015年修正后的现行《立法法》将“从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”作为立法的基本原则之一，这也是在对“法律是地方性知识”判断基本遵循前提下对立法活动作出的明确要求。很显然，作为一项具体法律制度的村居法律顾问制度，其立法设置，包括该制度构成的具体要素以及其运行机制、监督考核机制等具体规定均须契合该法律制度管辖区域的实际情况。法律人类学派对狭隘的法律观和法律一元主义展开了激烈批评，美国法律人类学家克利福德·吉尔兹教授在《地方性知识：事实与法律的比较透视》一文中经过深刻论述，得出了：“法律就是地方性知识”[1]的结论，我国著名法学家朱景文先生认为：“不论在法学界还是在人类学界，法律是地方性知识的观点已成为经典论题，法律是地方性知识正被越来越丰富的法治实践所客观证明”[2]93。法律人类学在坚持多元主义的基础上，把国家法之外的地方性知识纳入到研究工作中。美国著名法律文化学者约翰·费克斯等编撰的《关键概念：传播与文化研究词典》在对法律存在形式进行界分时，认为：“法律就像太阳和家畜一样存在着，它有两种存在形式，一种广大无垠，坚定恒久，永久不衰，一种局限具体，它表现为特定的人据其特定地位，在特定情势下，所应遵循的特定规则中所含有的特定职责”[3]17。从中看出，法律人类学者所持有的法律多元主义观其实是二元主义法律观，也就是法律的两面：一面是广大无垠的普世知识——国家法律，一面是局限具体的知识——民间规则等地方性知识。法律是地方性知识在法律人类学者的阐释中主要有两方面含义，缺一不可：其一，法律是地方性知識指实践中的地方性知识，如克利福德·吉尔兹所讲的“技艺”，法律的实践乃是依靠地方性这个背景的实践，如果缺乏地方性背景，谋求千篇一律、毫无迥异的流水线或者公式化的操作、做法，忽略多元维度的影响，实现法律的预期就是不可能的。实践方式的地方性是“法律是地方性知识”命题的核心;其二，法律作为地方知识也是主观的分类体系，即符合“本地想象”的知识，如果一套知识不符合当地人的“本地想象”，就不能说是地方性知识，只有通过“本地想象”，把当地的文化、风俗、习惯、信仰，实践技艺、观念等背景性的因素契合起来，才可称之为地方性知识。由此我们也可以推理出，“法律是通过当地人的主观因素（想象）进行分门别类、甄别彼此的一种分类体系”[4]。需要说明的是，法律是地方性知识的地方性，不是空间概念，而是内涵极其丰富的范畴，正如学者所言：“地方性在此处不只是空间、时间、阶级和各种问题，而且也只特色，即把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地想象联系在一起”[5]。地方性知识的方法论是形而下的实证科学，是一种法律民族志式的描述，事实上推翻了法律具有统一性、法律具有普适性等作为法学的通说，对法律的阐释超越法律与政治的关系、法律的主权性、法律的国家性和统治阶级的意志性等较为宏大的形而上研究，当前我国法学界较为流行的私力救济（徐昕）、替代性纠纷解决方式（范愉）、习惯法（高其才、梁治平）、民间法（谢晖）、本土资源（苏力）、社会资源（桑本谦）等范式，都是地方性知识研究的典型。

法律是地方性知识的判断及其理念践行对法治建设具有重要意义。法治是一个由立法、执法（司法）、法律监督和法的遵守等环节组成的系统工程。无论在哪一个环节，将法律视作地方性知识，并切实将该理念贯彻于法治建设实践之中都将对法治全面推进及高效实现意义重大。比如在立法方面。将立法视作为关“地方性知识的创制活动”，可以避免立法中的随意、任性乃至蛮横，可以较好地保障所立之法因符合实际而具有可执行性，也因为所立之法契合实际而具有科学性和民主性。这也就意味着所立之法为“良法”，从而为“善治”达致奠定基础和前提。立法是地方性知识的创制活动这一判断，并不是说立法本身具有地方性，相反立法是国家主权活动的表现形式之一，中央立法和地方立法均须符合国家利益，此判断是指在立法过程中，法创制主体必须考虑社会的多元性，考量国家内部不同地方特殊性的现实，拿捏风土人情、气候环境因素、传统伦理习惯、民族文化、经济发展水平等地方性因素，绝对不能把一部中央立法毫无变化、僵硬、一刀切地颁行于具有多元文化的地区。在少数民族地区，允许他们根据本民族地区特殊性对中央立法作可变通规定和补充规定。对农村地区和城市的在涉及金额等标准方面的立法规定上，中央立法可采取模糊处理方式，而由各地基于地方经济状况和发展水平明确具体标准。《立法法》强调立法应该基于实际，实质上就是要求立法要接地气、体现地方特色，只有如此，所颁行之法才可以得到法律关系主体的遵从，否则，源于“法不责众”之法理，所立之法将无从实施。再比如在司法（执法）方面。克利福德·吉尔兹强调司法（执法）是一场关于地方性的意义的技巧。这一判断恰如其分地说明了司法（执法）并非是一项“划一”的法律实践方式，而是融合多元因素的“技术性”活动。司法（执法）的运作技术很大程度上是在不同的时间、空间、背景、文化等情境中展现出来的，司法（执法）的可接受性或其法律效果须要借由特定地方且具体的人、事、物实现，其社会效果的实现更是如此。尤其在中国这样各地情况迥异的社会，司法（执法）过程中会面临一系列的社会事实，会降低法律的社会预期，情缘关系、人情、面子，基层民众的法律认知尤其是民间习惯和伦理观念等因素都会影响到司法（执法）的运作，司法（执法）不考虑“地方性”知识，必将或者消解法律认知，或基于对立的立场，形成抗拒的局面。相反，司法（执法）运作过程中施之对应的策略和技巧，巧妙地把法律实践与地方性因素结合起来，形成社会参与、国家主导的局面，国家法治才可以在基层乡村逐渐普及，法治国家、法治政府、法治社会建设才可以一体化全面推进。目前，我国部分司法（执法）机关开始考虑把民俗、习惯、传统伦理等地方性知识引入到司法（执法）实践中，作为司法（执法）的参考变量，是对法律是地方性知识理念践行的具体表现，起到了良好的法律效果和社会效果，较大程度提升了乡村治理法治化水准。

三、少数民族地区村寨非正式制度的法治意义

“非正式制度”一词渊源制度经济学，该学派的创始人美国法学家道格拉斯·诺斯认为：“制度由正式的法规（宪法、法令、产权）和非正式约束（如道德、伦理、禁忌、风俗、习惯、传统等）组成，其中非正式约束即非正式制度”[6]27。其后，制度经济学派代表人约翰·罗杰斯·康芒斯、托斯丹·邦德·凡勃伦认为：“即使在最发达的经济体中，正式规则也只占决定人们选择的总约束中的一小部分（尽管是非常重要的部分），人之行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”[7]。传统上，我国乡村尤其是我国少数民族村寨是一个相对封闭区域。少数民族聚居区村民们在长期、相对封闭的共同生活和人际交往中，形成了本民族村寨的风土人情、习惯伦理，养成了本民族村寨特有的群体特征，不少少数民族村寨自然而然形成了自身特色的乡村组织，比如广西罗城仫佬族的“冬”、广西南丹白裤瑶“油锅”组织等等。“百里不同风，十里不同俗”是我国少数民族聚居区村寨的形象写照。虽历经国家多次移风易俗改造，特别是改革开放以后的农民工进城潮，我国传统少数民族聚居村寨的封闭状态有所破解，但实际上真正发生变化的依然是一些直观的物质性东西，比如交通、经济、生态环境、住房设施、穿着打扮等，相反传统所形成的观念、村寨社会固有的人情、习俗目前看来仍然保留着，并没有明显变化和根本改观。少数民族村寨中的非正式制度表现形式灵活、多样，无法一一枚举，有的制度体现在纠纷解决机制上，有的制度体现在村规民约和习惯法上，有的体现在村寨信仰和正义价值观上。总之，非正式制度虽非可见、直观，但却根植于少数民族聚居区村寨群众心底，体现在他们的思维方式、行为习惯、为人处事以及与自然界关系处理的方方面面，对少数民族聚居区村寨群众的行为及其关系处理实际上发挥着规范与调整作用。

少数民族聚居区村寨非正式制度对我国法治进程的影响既有积极方面也有消极方面。但正如学者所言：“好的非正式制度对法治建设的积极意义明显大于消极意义，而且其消极影响可以经由正式制度而逐步消除。”[8]少数民族聚居区村寨非正式制度对我国法治建设的积极意义有多方面体现：

（一）降低法律制度建设及其运作成本。少数民族聚居区村寨非正式制度源自少数民族乡土社会内部，是自发、长期形成的，具有深厚历史底蕴，具有稳定性持久特点，相对于正式制度而言，少数民族聚居区村寨非正式制度约束可以防止交易中的机会主义行为，较大程度减少交易后果的不确定性，对交易主体形成较稳定的预期，从而减少交易费用。正式制度发自国家，体现主权者的意志。在官僚制形态下，不科学、不合理的“恶法”十分普遍的。即使在民主法治国家，源于国家立法时受多种主、客观因素制约，法律制度设置不科学、不合理之处在所难免的，即使是设置科学、合理的法律制度，无法有效得以执行的情况是客观存在，凡此均将增加法治运作中的成本，同时也将给社会增加风险成本。而少数民族聚居区村寨非正式制度是该地区群众在长期交往实践中自然而然养成且自觉遵守的风俗、习惯、伦理、道德等地方性知识、经验，显然不存在制定成本不产生运行成本，一般情况下也不会有无法实施被束高阁情形。另外，在少数民族聚居区村寨乡村法治建设过程中，非正式制度同样可以降低法治建设成本。正如有学者所言：“法治的执行、监督、变迁等，都不可能脱离社会实际生活，必然要受到道德伦理、风俗习惯等非正式制度的影响，也就是说，各种非正式制度在不同程度上影响着法律制度的执行成本，监督成本、变迁成本等多方面。”[9]法谚云：“法律从它制定那一刻就已经落后于时代了。”因此，正式制度的规定总有其滞后性和不足，而非正式制度一般先于事实存在，所以能起到预防、调控和弥补正式制度滞后、不足所导致的制定新制度、实施和事后调控的损害等成本问题。针对一些可由非正式制度调控的领域，可以付诸非正式制度调控而无须颁行正是制度，从而减少法律不必要的支出。正式制度实施过程中，如果不顾及特定地区的传统文化、道德伦理和风俗习惯，必定导致制度执行不力，甚至会增加额外的制度执行成本。长久演化而来的传统习俗等地方性知识必然是经过成本选择之后的最佳行动方式。

（二）非正式制度可以引导制度变迁，从而促进国家法治向乡村基层推进。法人类学者经过对法制发达史研究认为：“非正式制度可以转化为正式制度。”[10]比如，民间伦理的“因果报应”演变成刑法“罪、責、刑相适应原则”，进而外化为刑法中的一项制度贯彻于刑法始终。再比如，民法诚信原则和行政法中的信赖保护原则也是“老实做人，踏实为事”传统道德观的立法体现。经济学家林毅夫把制度变迁分为强制性变迁和诱致性变迁两种，他认为：“诱致性变迁通常是由非正式制度引起的”[11]78。现行《立法法》明确赋予在在少数民族聚居区民族地区无法适用国家法律、法规规定的，地方性立法可以在不违背法律、法规基本原则精神的前提下，基于民族地区的风俗、习惯变通或者补充国家法律、法规的具体规定，这不但能够维持少数民族地区的和谐稳定，更有利于国家法治顺畅发展和长足进步。这是非正式制度以诱致正式制度变迁的例证。针对自发秩序形成的非正式制度持续时间长、深刻渗透民众生活中、凝聚民族意识和地方性知识、生成维持调控族群和社会秩序强大力量的特点，采取强制性变迁反而不利于社会稳定，只有通过对有利于社会发展的非正式制度的吸收、改造才可以诱致制度变迁，继而实现正式制度确立与巩固。马克思在《离婚法草案》中讲到，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”[12]221，也一定程度反映正式制度创设过程中对非正式制度尊重的必要和必须。

（三）弥补法律在制度运作中的不足。乡村振兴应围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”五个主攻方向着力，而这五个方面的振兴均需要法治保驾护航。但法律不是万能的，作为现代社会治理重器的法律也不可能对社会关系的方方面面、事无巨细一概调整。因此，单纯依靠法律而实现社会尤其是乡村善治，做到实质法治是不可能的。需要发挥其他非正式制度对社会关系调控的弥补或辅助性作用，需要利用非正式制度对人们思想、行为的引导、教化作用，发挥制度合力，弥补正式制度的空白才能够实现善治。正如有学者所谓：“法律在农村留下的空间主要由非正式制度弥补。”[13]这就存在着正式制度和非正式制度并存和共治的局面，需要实现正式制度与非正式制度的融合。

四、村居法律顾问制度与少数民族地区村寨非正式制度的融合

少数民族地区村居法律顾问制度不尽接地气，致使该制度的社会功效无法全部激发，政府设置该制度的初衷亦即无法全部实现，显然无助于民族地区乡村善治实现，无法实现乡村治理体系和治理能力现代化，从而达到乡村振兴。毋庸置疑，确保民族地区村居法律顾问制度更接地气是一项长期、系统工程，其中需要采取多种举措、适用灵活多样的机制。笔者认为在村居法律顾问工作中借力民族地区乡村非正式制度，使村居法律顾问制度与民族地区村寨非正式制度做到融合对接，是民族地区村居法律顾问制度接地气的基本举措之一。

村居法律顾问制度构成要素中最重要的部分是相关村居法律顾问工作内容或者工作职责的规定，这也是村居法律顾问发挥作用，提升乡村治理法治化水准，促进乡村振兴的基本抓手。纵观目前各少数民族自治区、州、县相关村居法律顾问工作职责的规定，主要有四项工作，它们是：开展法制宣传、参与人民调解、为群众提供法律咨询和法律援助、为村寨治理提供法律意见等。笔者认为村居法律顾问工作的全过程和方方面面都有与民族地区村寨非正式制度对接与融合之处。

（一）法制宣传工作与民族地区村寨非正式制度的融合。法制宣传工作其具体内容是通过多种灵活形式，包括定期不定期地举办法制讲座等形式，普及日常生活涉及的法律知识，提高村民和基层干部的法律意识，帮助他们树立正确的权利义务观念，促进他们依法维权，依法办事。据笔者调研发现，村居法律顾问法制宣传工作社会效果还不十分明显，尚需要进一步接地气。目前村居法律顾问法制宣传虽然主要是宣讲与村民、乡村关系密切的法律知识，但宣讲的基本上为国家法律、法规、规章。这些传统意义上由国家政权机关制定的“正式”法律，无疑当属于法制宣传的基本内容。但，除此外，法制宣传的内容还可以更加丰富，还可以更进一步贴近民族地区村寨生活，满足村寨法治诉求。实际上，广义的“法律”其外延远不仅仅只包括国家层面的正式法律，还包括在现实生活中实际发挥着调整、规范作用的“活的法”，它们包括乡村习惯法、村规民约、风俗习惯。针对这些“活的法”对乡村治理和乡村和谐稳定的作用，法社会学者、法人类学者给予了高度肯定。有学者认为：“如果不对乡村习惯法、村规民约、乡村风俗习惯等活的法产生的社会背景、存在形态、所起的作用及其与国家法律关系给予充分的关注、阐释和评估，就很难对当下的乡村社会生活和法治建设做出准确的描述，也很难对中国法治实践提供可资采信的建议。”[14]21还有学者认为：“习惯法、村规民约、乡村风俗习惯是一种具有地方性知识谱系特性的社会控制规则，在我国各乡村长期使用，并在社会生活中发挥着举足轻重的作用。”[15]103笔者经由问卷、座谈等形式对少数民族地区村寨习惯法等“活的法”之于乡村治理的作用进行专题调研，调研结论显示有10%的村民认为村寨“活的法”无用，而有44%的村民认为它们有用，46%的人认为它们很有用。因此，在法制宣传时仅仅宣传国家层面的“正式”法律，并无法完全满足少数民族村寨群众对法规则的诉求，还需要宣讲民族地区村寨群众身边“活的法”，宣讲村寨习惯法、村规民约、风俗习惯，宣传这些“活的法”与国家法的关系，通过宣传引导民族地区村寨群众切实认识到国家法治特别是与生活密切相关的国家法律制度，是民族地区村寨好的习惯法、村规民约、风俗习惯的法律化、制度化，是上升为国家法的自己身边的“活的法”。通过法制宣传，引导民族地区村寨群众切实认识到有的村寨的某一风俗习惯不合时宜、落后、愚昧之处，这样的风俗习惯乃至习惯法、村规民约是需要经由国家法治改造、废止的，只有如此才可以推动国家法治向民族地区村寨基层逐步渗透，亦才可以实现社会法治。

（二）调解工作与民族地区村寨非正式制度的融合。作为纠纷解决机制之一的调解，一直被奉为“东方经验”，对社会和谐稳定发挥着不可低估重要作用。目前村居法律顾问所参与的调解主要是人民调解。笔者认为这还远远不够的，村居法律顾问仅在“人民调解”领域有所作为是该工作不尽接地气的表现之一。《人民调解法》所指的人民调解是以人民调解委员会为主体，经过说服、疏导等非强制方法解决民间纠纷的一项活动。单单就立法文本字面含义狭义解释，人民调解委員会是人民调解的主体。但是，从人民调解制度的起源及该制度设立的初衷论，人民调解委员会绝非是也不可能是包揽乡村居民纠纷调解处理的唯一主体。除之外，各种发端于乡村的民间调解主体也应该是乡村社会民间纠纷调解处理和乡村社会和谐稳定的有生力量。近年来，在各级党委、政府大力支持下，我国出现了众多乡村社会组织，比如乡村老人协会、乡村留守妇女互助会等。另外，在一些相对比较偏远的乡村，尤其是少数民族聚居乡村一直存在着一些民间乡村组织，比如仫佬族的“冬”组织，这些民间社会组织更贴近部分村民，更机动灵活，在所联系团结的群众中更具有公信力，实践证明她们在乡村纠纷调解处理舞台上发挥着不哭或缺的重要作用。村居法律顾问参与调解，化解乡村纠纷，应该积极参与各种调解组织进行的调解工作，延伸调解触角，只有如此，才可以发挥更大的作用，才可以赢得大多数村民的信赖和支持，如果仅仅参与人民调解工作，而对其他组织进行的调解活动无动于衷，故步自封，那么其作用和效果必将大打折扣，很难完全对接乡村纠纷调解处理的实际情况。

（三）法律咨询和法律援助工作与民族地区村寨非正式制度的融合。法律咨询意指村民有法律问题向村居法律顾问请求解答的活动。法律援助意指村民在遇到法律纠纷需要诉求村居法律顾问时，由村居法律顾问给予免费服务与帮助。不论是法律咨询还是法律援助，其出现往往意味着村民有法律问题需要处理，面临着法律纠纷需要解决。据笔者调研发现，村居法律顾问尤其是由职业律师担任村居法律顾问的，不少律师往往带有开拓案源的目的和动机从事法律顾问工作。其最直接的表征就是当村民前来咨询法律或者寻求法律援助时，村居法律顾问往往诱导、鼓动村民起诉，利用诉讼机制解决纠纷。这显然既不符合乡村实际又有悖中华民族传统。基于地域，我国乡村村民间低头不见抬头见，基于血缘，我国乡村村民过去婚姻圈子较小，相互间存在着扯不断、理还乱的联系，对簿公堂可能会造成“赢了一场官司，却失去了整个未来”而没法在村里混下去的现实窘境。传统上，中华民族是一个和谐大家庭，“贵和”“厌诉”是我国民众尤其是乡村村民的思维定式和行为习惯，“打官司”往往是迫于无奈的抉择。村居法律顾问诱导、鼓动一旦涉法纠纷的村民就起诉做法很难让村民接受，甚至会引起村民讨厌情绪，导致村居法律顾问的其他工作也没法顺畅展开。基于接地气视角，笔者建议：其一，基层政府在聘请村居法律顾问时不仅仅局限于律师，还可以选择其他法律工作者，比如法学教师、公证员、仲裁员等;其二，明确要求村居法律顾问工作不能带有开拓案源等牟利动机，在进行法律咨询、法律援助工作时，和解、调解等纠纷解决方式作为首选，放在分析问题的第一位。即使是针对没有调解、和解可能的涉法纠纷，在不得不通过诉讼解决时，民族地区村寨村居法律顾问也应该将诉讼风险及其防范对策讲明说透，让民族地区村寨群众在全面知悉情况的前提下，自愿选择合适的纠纷解决渠道。

（四）提供法律意见工作与民族地区村寨非正式制度的融合。村居法律顾问制度设置的初衷是服务于乡村治理，提升乡村治理法治化、现代化水准，进而实现乡村振兴。这方面的工作带有鲜明的政治性、政策性。村居法律顾问制度是由政府购买社会服务，惠及村民的一项自上而下制度，村居法律顾问应该成为政府基层乡村治理的参谋、助手。但是，如果村居法律顾问仅仅作为国家政策代言人，仅仅是政府在基层乡村管理甚至管制触角的延伸，极易让村民产生不必要的误解，甚至出现抵触，而不利于宏大社会治理目标的实现。如何与乡村非正式制度融合，既实现村居法律顾问制度设置的初衷又使得该制度运行赢得村民信任，这无疑考验村居法律顾问的工作艺术和技巧。笔者认为村居法律顾问在协助政府提升乡村治理工作时，尽量不要参与政府的管制行政工作，不要让村民误认为村居法律顾问是与政府一道治理普通百姓的，如此一来，村居法律顾问的工作将无法展开。村居法律顾问应该积极参与到政府的柔性行政、服务行政工作中，对村民使用说服、劝导、诱导方式开展工作，工作过程中要尽量依靠民族地区村寨乡村自治组织、长老、能人或者民族地区村寨乡村精英，必要的时候可以利用民族地区村寨中的家族、宗族力量，实现工作目的。

民族地区村居法律顾问制度作为政府打造的一项便民、惠民工程，要想完全实现制度设置初衷，需要在接地气上多下大功夫、狠功夫，只有如此，該制度才可能深入人心，扎根基层，服务民族地区村寨，真正赢得民族地区村寨群众的拥护，从而求得该制度的科学发展与良性运行。

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THE INTEGRATION OF VILLAGE LEGAL CONSULTANCY

SYSTEM AND VILLAGE INFORMAL SYSTEM IN ETHNIC

MINORITY AREAS

Du Chengxiu

Abstract：The village legal consultancy system set up and implemented from the top down at the government level has greatly improved the rule of law and modernization of rural governance in ethnic minority areas， and has become one of the important tools for rural revitalization. However， due to the over-integration of the system and the over-administrative operation， its sustainable development is in a difficult position， and the social and legal effects of the system are far from being fully stimulated. With the help of informal systems such as traditional social organizations of villages in ethnic minority areas， village rules and people's agreements， the village legal consultancy system and the local rule of law resources in ethnic minority villages can be coordinated and complemented each other to form a synergy of systems and protect the village legal consultants. The system is more in line with the reality of the villages in ethnic minority areas， which in turn stimulates the full effect of the system and realizes its original intention.

Keywords：village legal consultancy; informal system; system; local knowledge

〔责任编辑：李 妍〕