新形势下我国宏观调控的环境与方式

汪川

摘要：在新形势下，宏观调控职能的发挥需要准确研判经济环境。经济高质量发展、潜在经济增速下降和经济周期的稳定性提升对宏观调控提出了新要求。为了适应新形势，建议把握宏观调控的力度、节奏和重点，进一步优化宏观调控方式，促进各类政策协同发力，从而为改革和长期经济增长营造有利的政策环境。

关键词：高质量发展  经济形势  宏观调控

近年来，我国面临的宏观经济环境日益复杂，内外部冲击叠加交织，短期与中长期因素互相渗透，显著增加了我国宏观调控的难度。当前，我国已经踏上新的发展征程，应不断创新和完善宏观调控方式，以适应新形势下的经济运行特征。

新形势下我国宏观调控的政策环境

自2012年以来，我国宏观经济运行的环境悄然发生着变化。在经济增长速度出现趋势性下降的同时，经济周期的稳定性明显提升，这标志着我国宏观经济运行进入了新的发展阶段，宏观调控的政策环境有所改变。

（一）高质量发展对宏观调控提出了新要求

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济高质量发展在理念上体现为创新、协调、绿色、开放和共享，在过程上体现为资源配置效率提高，在目标上体现为经济社会效益好，并能更好满足人民日益增长的美好生活需要。

我国经济经历了较长时期的高速增长，而其背后存在着不少结构性和深层次问题，这些问题正是高质量发展阶段所亟须面对和解决的。从目前来看，我国的产业结构、支出结构、区域结构、收入结构都存在一定程度的结构失衡，具体体现在：在产业结构上，工业的比重偏高，服务业的比重偏低;在支出结构上，投资和外贸依存度较高，消费比重不足;在区域结构上，区域经济发展差距较大;在收入结构上，初次分配和再分配机制有待完善。

为了实现经济高质量发展，我国宏观调控目标除了保持一定的经济增速以外，还应定位于优化经济结构和补齐民生短板。

（二）潜在经济增速下降缩小了宏观调控的权衡空间

目前，我国经济发展所处的阶段决定了不再适宜继续以高速增长作为宏观调控的目标。从国际经验来看，日本、韩国等东亚经济体都经历了由高速增长到中低速增长的过程：当人均国内生产总值（GDP）达到1万美元左右时，经济增速开始出现下降，由之前的8%以上降至5%～6%;而当人均GDP达到2万美元时，经济增速降至3%～4%。

从经济增长理论来看，中长期经济增长是由资本、劳动和技术等供给要素贡献的。首先，在资本要素方面，当前中国的储蓄率在50%左右，且预计高储蓄率特征将维持较长时间，这将对资本积累形成支撑，预计中长期内我国投资水平将保持5%以上的增速。其次，在劳动要素方面，近年来，受人口总量增速下降以及人口老龄化趋势不断深化影响，中国劳动年龄人口增速不断趋缓，2012年后16～59岁的劳动年龄人口不断减少，预计未来我国劳动力数量年均增速在-0.01%～-0.005%。最后，在技术要素方面，全要素生产率的变化趋势主要取决于我国所处的技术进步或创新周期阶段。受经济增速换挡影响，预计未来我国全要素生产率增速也将呈下降趋势，但仍将处于2%以上。

综合考虑影响中国潜在经济增长的要素投入及其变化规律，笔者对我国经济增速进行了预测（见表1）。预计2020—2025年GDP年均增速为5.5%左右，其中资本要素依然是拉动经济增长的主要动力。随着研发投入增加、人力资本增长以及通过改革增强市场活力，技术要素对经济的贡献有望增大，而劳动要素对经济的贡献依然为负值。预计2026—2035年中国GDP年均增长5.0%，2036—2050年中国GDP年均增长3.5%。

（三）经济周期的稳定性提升有利于宏观调控的实施

经济周期的稳定性提升是新形势下我国宏观经济运行的另一特征。自2012年以来，我国经济增速保持在6.5%～7.8%，经济周期出现明显的稳定性特征。

为了衡量经济周期的稳定性，笔者以2008年作为分界点将1995—2018年分为两个阶段进行研究。结果表明，GDP增速的波动性在2008年之后明显下降，其标准差由2008年之前的14.73%下降到此后的6.53%，即1995—2007年的波动性要高出后一阶段两倍以上。

分部门来看，经济周期的稳定性也有明显提升。服务业部门的波动性在2008年前后呈现出明显的下降趋势，其标准差由1995—2007年的2.87%下降到后一阶段的1.70%，降幅达41%。工业部门的波动性在2008年之后虽然出现上升，但由于2008年之后服务业对GDP的贡献占比不断提升，因此经济整体的波动性呈下降趋势。

宏觀调控的目标和方式转型

（一）宏观调控的政策目标需有所侧重

一般来说，宏观调控的目标主要有四个：经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。近几轮经济周期的特征显示，以往我国宏观调控比较强调经济增长目标。在新形势下，考虑到潜在经济增速下滑和经济周期的稳定性提升，高速的经济增长不宜再作为宏观调控追求的主要目标。与此同时，我国经济发展还面临结构性失衡难题，结构调整成为长期而艰巨的任务，并非短期的总量扩张型经济政策所能解决。因此，宏观调控应更为关注结构性问题，为系统性改革营造良好的宏观经济环境。

从发达国家宏观调控的经验来看，大多经历了由多目标向突出物价稳定的单目标转变的过程。由于我国正处于经济增长转型时期，宏观调控往往需要同时兼顾经济增长、就业、物价稳定、汇率、外汇储备、金融稳定和结构调整等多个目标，当政策目标发生冲突时，在多个目标之间徘徊容易导致阶段性偏差，且可能加剧经济波动并滋生金融风险。因此，考虑到从中长期来看潜在经济增速在下降，建议宏观调控目标应更加侧重就业和物价稳定。

（二）宏观调控方式需转型升级

高质量发展还要求提高资源配置效率、补齐民生领域的发展短板。在这种情况下，宏观调控应把握好节奏和力度，以市场化为导向，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步发挥宏观稳定器作用，提升政策的前瞻性、针对性、有效性。

宏观调控的目的是使经济周期更加平稳，避免较大的经济波动。而在负面冲击较为严重的情况下，严格实现经济增长的年度目标不仅成本较高，且偏离了熨平经济周期的初衷。因此，中期内可以将公布年度经济增长目标调整为公布2～3年的经济增长目标，在更长的周期内实现宏观调控目标。同时，可以借鉴欧美等国的宏观调控经验，将经济增长的目标区间调整为预测区间，增大宏观调控的政策权衡空间。

宏观调控方式转型的具体措施

（一）财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整

第一，以积极的财政政策保障经济实现较快增长。保持较快经济增长也是熨平经济周期、对冲宏观风险的必要手段。当前，我国正面临一些来自国内外的负面冲击，同时国内经济增速下滑也带来了需求不振、财政收入下滑以及金融风险增加等问题。因此，短期仍需要以积极的财政政策保持经济中高速增长，保证经济平稳健康运行。为此，可以在适度增加地方政府专项债券规模的同时，适当提高财政赤字率目标，从根本上扩大积极的财政政策空间。

第二，财政政策应聚焦新型基础设施和产业升级。与传统的扩张型财政政策相比，新形势下积极的财政政策要坚持重点支持具有乘数效应的先进制造、民生领域和新型基础设施补短板等领域，持续激发内需活力。从我国目前的工业化和城镇化进程来看，工业和基础设施领域的投资空间还很大，积极的财政政策应立足于新型基础设施建设，大力发展5G、人工智能、工业互联网、智慧城市、城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、教育、医疗等，以改革创新稳增长，发展创新型产业，培育新的经济增长点。

第三，侧重降低宏观税负是新形势下财政政策的重要任务。通过减税降低企业税负是积极财政政策的重要方面。就目前来看，已有的减税降费措施取得了较好的政策效果，有效地降低了企业的税负水平。但需要注意的是，此轮减税降费以增加抵扣、减少税基的方式为主，需要各种认证才能抵扣减税，企业获得减税的成本较高。此外，在减税的税种上，减的是间接税（如增值税）而非企业所得税，对企业利润的改善并不直接。建议未来政策方向可转为以降低税率的方式来减税，可以考虑降低企业所得税税率和增值税税率，提高企业和居民的获得感，刺激企业扩大固定资产投资规模和生产能力。此外，还应健全支持中小企业、高新技术企业及战略性新兴产业发展的税收政策，适度扩大增值税抵扣范围，鼓励风险企业扩大投资，实行再投资退税以及允许投资损失直接抵减资本利得，增强企業家进行投资的愿望和信心，从而促使我国经济结构由传统工业向高技术工业调整。

第四，调整财政支出结构，提高财政资金使用效率。压缩经济事务支出和一般公共服务支出的比例，加大教育、医疗、社会保障、保障性住房等民生领域支出，增加传统产业的技术改造和创新支出，积极培育新的经济发展支柱产业。这样不仅可以节省财政支出，而且有助于减小因财政支出错位产生的“挤出”效应，为企业公平竞争创造良好的外部环境。

（二）货币政策要更加灵活适度，注重防范金融风险

第一，增强货币政策灵活性，注重降低实体经济融资成本。在货币政策方面，可以利用中期借贷便利（MLF）、再贷款、再贴现等多种货币政策工具，保持市场流动性合理充裕;同时，促进信贷结构优化，引导银行加大对民营企业、制造业企业中长期贷款的支持力度。在降低实体经济融资成本方面，可以通过下调MLF利率等政策利率，引导贷款市场报价利率（LPR）下行，切实减轻企业负担，并加快推进金融机构资本补充，提高金融机构服务实体经济的能力。

第二，完善市场利率形成机制，提升货币政策传导的有效性。我国利率市场化改革已基本完成，银行间市场日益成为金融机构拆借资金的主要渠道。建议我国进一步完善LPR定价机制，在提高贷款利率市场化水平的同时，适度扩大参与利率报价的机构范围，根据宏观调控政策的需要，重点引导金融机构在中小企业贷款、“三农”贷款业务中参考LPR进行定价，以达成结构性降息的效果。

第三，促使货币供应量向货币政策中介目标回归。建议将M2由点目标改为参考区间，弱化M2对货币政策操作的约束，为设定和调控政策利率提供空间。此外，可以将汇率、利率、国际收支状况以及资本市场变化等指标纳入货币政策中介目标范畴。

（三）产业政策向市场化转变，侧重营造公平开放的市场环境

我国产业政策转型的重点在于妥善处理好政府与市场的关系，尽可能避免用政府的判断和选择来代替市场机制。当然，产业政策转型并不是无所作为，未来的产业政策首先应致力于创造促进公平竞争、鼓励创新的市场环境。

第一，坚持以市场化为导向调整产业政策。建议借鉴上海自贸区的负面清单管理模式，同步推进行政审批与监管体制改革，在放宽市场准入、削减行政审批事项的同时，形成事中事后全过程的市场监管;在确保放活市场的同时，建立有效监管、统一开放和竞争有序的市场体系。

第二，破除垄断，鼓励民间投资。首先，应加快垄断行业改革，深入推进垄断行业的政企分开、政资分开，加快政府职能转变，逐步消除行政性垄断。通过引入竞争机制、资本多元化改造、可竞争性环节分离，加快重点垄断行业的开放。还应放松市场管制，完善要素资源价格形成机制。其次，适当降低行业准入门槛，鼓励社会资本进入垄断行业，并给予民间投资法律上的平等保护，以促进公平竞争。为此，可以分行业设置垄断行业的准入时限及准入方式，完善市场准入状况及政策执行效果的评价、监督和考核机制。最后，加强反垄断法执法力度，加快监管体制改革，促进行业监管的独立性、法治化、科学化和公开化，并加强社会监督。

（四）加强宏观调控的政策协同

第一，在总体上坚持“积极稳健配”。我国经济在经历了近十年的“高增长、低通胀”发展后，正处于增长动力不足、发展方式转变的关键时期，因此宏观调控的总体思路应是通过积极的财政政策对经济增长形成支撑，货币政策应更加审慎，以避免总需求波动带来系统性风险。

第二，加强金融风险防范。在新形势下，为了扩大积极的财政政策空间，我国财政赤字率和政府负债率都将在高位运行。因此，应重视防范相关领域风险向金融领域蔓延，建议建立风险监控与预警机制，设立从中央到地方的风险预警指标体系，及时监控地方债务风险。

综上所述，新时期的经济发展对宏观调控提出了更高的要求，宏观调控应在发挥宏观稳定器作用的同时，更加注重结构性和体制问题，需要不断提升资源配置效率和民生服务水平。为此，宏观调控的目标需要有所侧重，调控方式需要进一步优化，建议坚持以市场化为导向，加强政策协同，为改革和长期经济增长营造有利的政策环境。

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院

责任编辑：印颖  罗邦敏

参考文献

[1]郭婧，马光荣.宏观经济稳定与国有经济投资：作用机理与实证检验[J].管理世界，2019，35（9）：49-64.

[2]殷剑峰.二十一世纪中国经济周期平稳化现象研究[J].中国社会科学，2010（4）：56-73.