我国山洪灾害防治现状与特点探析

何秉顺，马美红，李 青，刘 乐，王星汉

（1.中国水利水电科学研究院水利部防洪抗旱减灾技术研究中心，北京100038；2.天津师范大学地理与环境科学学院，天津300387）

山洪灾害指强降雨在小面积（通常几百km2以内）山丘区引发的溪河洪水，以及由溪河洪水进而诱发的泥石流、滑坡等灾害，具有突发性强，预报预警难，危害严重等特点；山洪灾害最初主要体现在洪水灾害，已经成为世界各国自然灾害中的主要灾种之一，造成了大量的人员伤亡和社会经济损失［1，2］。世界气象组织（WMO）在2020年3月的世界气象日指出，过去几十年，山洪灾害引发的伤亡呈指数增长，约占洪涝灾害的85%；在调查统计的139 个国家中，因山洪灾害所造成的损失排在各类自然灾害中前2 位的国家比例高到达75.5%，包括美国、欧盟各国、韩国和日本等发达国家［3］。同时，山洪灾害在美国（仅次于酷热）、欧洲（仅次于风暴潮）均为第二大气象水文类灾害［4］。而我国山区面积占全国陆地面积的2/3，加之复杂地质地貌特征、多样的气候、密集的人口、经济活动等多种因素影响，同样面临着严重的山洪灾害问题，在活动强度、爆发规模、经济损失和人员伤亡等方面均居世界前列，严重制约了我国山丘区社会经济的发展，如2010年，仅甘肃舟曲一场山洪泥石流灾害导致高达1 765 人死亡失踪；危害极其严重［5］。全球气候变化和经济的快速发展加速改变了山区洪水风险的结构和特性，导致山洪灾害有显著加剧趋势，严重影响了经济社会发展和人民群众的生产生活。

无论是国内还是国外，研究山丘小流域的山洪灾害防御均起步较晚，最初体现在对洪水防御的研究。面对越来越严重的山洪灾害，很多国家已经推行有效的防御措施，如美国自1969年实行国家洪水保险计划，制作洪水风险图，研发了极具代表性的山洪预警指标确定方法；世界气象组织（WMO）积极推动一体化的洪水管理理念，在孟加拉国、印度和尼泊尔三个国家成功地开展了洪水风险与管理相关示范项目［2］；日本自1970年以来，每年制作山洪灾害风险区划图集，为山洪灾害应急管理提供可靠的数据支持，并在加勒比海地区开发了以社区为基础的山洪早期预警系统。我国同样高度重视山洪灾害防御工作，水利部门开展的全国山洪防治项目，是我国水利建设史上投资最大的非工程项目，经历了从规划（2003年）、试点（2009）到山洪防治县级非工程措施的全面实施（2010-2012年），以及第二期全国山洪灾害防治项目的补充（2013-2015年），再到对山洪灾害防治措施的进一步完善（2016-2020年），形成了以非工程措施为主、工程与非工程措施相结合的防御体系［6，7］，并在实际防灾减灾中发挥了显著效益。因此，本文基于官方部门统计的山洪灾害相关数据，从建设内容、成果和成效三方面综述了我国山洪灾害防治项目的建设现状，分析新防御形势下我国山洪灾害的特点，以期为当前正在开展中的山洪灾害防治工作提供科学依据。

1 我国山洪灾害防治建设现状

1.1 建设内容

2002年，水利部组织编制《全国山洪灾害防治规划》，并于2006年得到国务院正式批复，确定了中国山洪灾害防治区的分布范围（图1），明确了具体防治思路、建设目标和任务；2010年9月，国务院确定了2011-2015年山洪灾害的防御治理任务，共覆盖2058 个县，386 万km2，其中2010-2012年初步建设山洪灾害防御的非工程措施；2013-2015年主要增加了调查评价、山洪沟治理等建设［8］；2013年5月，水利部和财政部联合印发《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》，新增山洪灾害调查评价和重点山洪沟工程治理，构建了非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害防治体系；2016-2020年，我国将在不同类型、不同灾害频度的山洪灾害防治区，确定相应的重点建设内容；形成了一套适合我国国情的山洪灾害防御模式（图2）［9-11］。

1.2 建设成效

自2010年实施专项建设以来，我国在监测预警方面，重点防治区自动监测站实现50 km2/站，测报时段10 min；省市县各级新建2 058 个监测预警平台，自动雨量、水位站6.2万个、简易监测站39 万个，自动站点控制面积100 km2/站，基本实现了水雨情信息共享［12，13］；在非工程措施完善方面，基层配备简易监测预警设施，县乡村组建立山洪灾害防御责任制体系，其中编写了60 万本防御预案，发放了7 686 张明白卡，持续开展宣传、培训和演练等702 万/人次等；在调查评价方面，针对25 万个沿河村落53万个小流域进行了入户详查和分析评价；划分了山洪灾害的危险级别，以及对应级别的转移路线，主要分为立即转移、准备转移、内部转移三种，确定了转移的相对安全位置，以及预警指标和危险阈值［14］。重点山洪沟工程治理方面，已对340 条山洪沟实施工程治理，保护1 400 个行政村，168万人口，初步形成非工程与工程措施相结合的综合防治体系［15，16］；并在实际防汛中取得了明显的成效，其中累计启动58 万次预警广播、发布5 800 多万条预警短信、转移2 100 万人次人员，避免150 多万人伤亡［17］。

图3为我国自2000年以来山洪灾害致死人数以及所占洪涝灾害相应指标的比例［18］；自实施山洪灾害防治措施以来，因山洪致死人数呈显著下降趋势；平均每年山洪致死400 人，相对比于前10年（2000-2010年）平均致死人数减少超过60%［19］；其中2015年致死人数为历史新低，防灾减灾效益显著。

1.3 典型案例与治理模式

全国山洪灾害防治项目自建设以来，取得了积极的防御效果；表1为我国实际山洪灾害防御中的典型案例；如甘肃岷县在2014年6月发生了降雨量为79.4 mm，导致1.2 万人转移的山洪灾害事件，与该地区2012年5月发生的山洪灾害相比，在降雨强度增加的情况下，发生在2014年6月的山洪灾害损失明显降低，实现零伤亡。而甘肃舟曲县与岷县相距100 km2，同属岷山山系，气候、地形地貌和地质条件相近；该县于2010年8月发生了导致1 765 人死亡失踪的特大山洪泥石流灾害，效益更为显著。同时，湖南省临湘市分别在山洪灾害项目建设前后发生了山洪灾害事件，二者相比，发生在项目建设后的降水强度和灾害频度明显更大，而因山洪死亡或失踪人数减少约5/6；湖南省绥宁县发生在2001年6月、2015年6月的2场山洪灾害事件，前者致死人员124 人，后者虽然在降雨量、频率、洪水水位和流量更大，但由于及时采取防御措施实现了零伤亡，山洪灾害防灾减灾效益显著［20］。同时，基层人民的防御意识普遍提高，如湖南文家市2名77岁老人（数分钟）、云南镇雄县800余名师生（提前2 min）和福建安溪县村民（提前5 min）均成功实现了临灾转移［21，22］。

表1 我国山洪灾害防治效益的典型案例Tab.1 Flash flood prevention benefits of typical cases in China

在山洪灾害防治实施中，各地因地制宜的结合实际情况，创新获得了典型防御模式（表2），如黑龙江的山洪灾害预案的“六打编制法”，全面具体的将山洪灾害防御预案落到实处，具实际可操作性强；福建的“锣长制”，在全省所有自然村配置且安排专人负责的防汛预警铜锣；通过构建监测预警系统、完善非工程措施及强化调查评价等手段，治理了重点山洪沟，有效提高了山洪灾害防御能力［23，24］。

表2 我国部分省份典型的山洪灾害治理模型Tab.2 Typical flash flood management model in some provinces over China

2 新防御形势下中国山洪灾害特点

2.1 山洪灾害危害持续严重

山洪灾害一般具有分布广、季节性、群发性、易发性和损失重等特点［25，26］。随着我国山洪灾害防治力度的加大，新的防御形势下已经取得了明显成效，但危害仍然严重；据统计，自20世纪90年代以来，我国山洪灾害占洪涝灾害的比例在60%以上，一直是导致洪涝灾害灾情严重的主要因素。表3列举了近年来大型以上山洪灾害事件；可以看出，山洪灾害主要集中在四川、云南、重庆等西南地区，尤其是滑坡、泥石流等灾害事件；例如四川都江堰一场滑坡事件导致161 人死亡失踪，209.4 万人受灾；同时，山洪灾害突发性强，如2015年5月，四川省雷波县强降雨仅持续20 min 即引发山洪，尤其当山洪灾害发生在晚上人们已熟睡时间段，如湖南临湘市、福建宁化县，会进一步加重损失［27，28］。这主要由于我国山丘区地形起伏大，暴雨集中且突发性强，河流产汇流快，导致短时间内易发山洪。

表3 2012-2015年典型山洪灾害灾情Tab.3 Typical flash flood in 2012-2015

2.2 山洪灾害分布较为集中

图4为2013-2015年发生的山洪灾害基于类型、级别、月份、区域、的分布情况；类型分布方面，2013-2015年，因溪河洪水致死人数占山洪灾害总致死人数的49%，发生次数占54.3%，其中溪河洪水、滑坡和泥石流平均致死2.2 人/次、2.6 人/次和3人/次；显然，溪河洪水频发，泥石流致灾重；灾情级别方面中小型山洪灾害较为集中，其中2013年和2014年的中小型山洪发生的次数都超过了均值；而2015年中型、大型较前两年明显降低；特大型山洪灾害发生次数少但致灾极为严重，例如2013年的辽宁清原、四川都江堰发生的2 场特大型山洪灾害，导致316人死亡失踪，分别占2013年、2013-2015年因山洪灾害总致死亡失踪人数的40.5%、28.4%；月份分布方面，山洪灾害发生的时间与我国夏季汛期重合，主要集中在5-9月汛期，其中7-8月为主汛期最为严重；另外，从时间上看，3-10月均发生了山洪灾害，汛期前后各延长1 个月，其中2013年、2015年汛后和2014年汛前均出现灾情；而且2014年9月、2015年5月和6月灾情较为严重，显然，灾害发生的时间跨度延长。区域分布方面，最为严重的是西南地区。区域分布上，西南地区灾情严重，在2014年和2015年因山洪致死人数分别占全国相应指标的比例高达64%、47%；另外，省份分布上，灾情超过均值省份在2013年有10个，2014、2015年均有5个；其中四川省在2013年致死人数高达100 人以上；云南、重庆在2014年因山洪致死人数均超过65人；同时，不常发山洪地区的防御也不能忽视，其中在2013年辽宁、内蒙古和广东较历年异常，灾情较为严重。

2.3 山洪灾害重复发生较为明显

2013-2015年，大约占山洪灾害防治规划县总数13.6%的县多次重复遭受山洪灾害，其中，云南约56个，重庆纳入山洪防治的县几乎全部多次遭受山洪灾害威胁（图5），因山洪致死的人数最多。据统计，同一县每年重复遭遇山洪灾害最多达7次；如2013年，云南盐津县重复遭遇了5 次山洪灾害，前后发生时间间隔最短一次仅相差10 d；2014年，贵州石阡县、习水县重复遭遇5 次山洪灾害，其中习水县8月份发生了4 次中型山洪灾害，导致26 人死亡失踪；先是发生3 起山洪灾害后，一周后又再次发生滑坡灾害，导致7 人死亡；同时，习水县也是重复受灾次数、总致死人数最多的县，前后共发生7 次导致32 人死亡失踪；在重复遭遇大型以上山洪灾害的防治县中，云南、四川、重庆、陕西分别为4个、3个、2个、1个。这由于山洪灾害发生后，人民的意识容易降低，导致重复受灾的地区灾情极为严重；因此，山洪灾害防御意识应多次强化。

2.4 防御意识较低的人员死亡占比大

随着我国飞速发展的社会经济，农村地区大批劳力出外务工，呈现“空心化”现象；导致山洪防灾主力军流失的同时，也增加了流入地的防御压力；一方面导致老人、孩子及外来人员受灾比例上升［29］；另一方面由于务工人员不熟悉新环境缺乏防御意识。在2013-2015年因山洪致死的人数中，老人和孩子占50.2%，其比例还呈现出连年增长的趋势；外来人员（如打工、旅游人员）约占25.6%，而且群死群伤事件多次发生；如2013年发生在内蒙古东胜区的山洪灾害，死亡11 人全为外地建筑工人；2013年四川都江堰发生的特大型山洪滑坡事件，致161 人死亡失踪，其中大部分属于外来旅游（参加农家乐）或施工人员；2014年重庆云阳县发生致18 人死亡失踪的山洪灾害事件中，其中10 人为外地施工人员；同时现代信息时代众多新型的旅游，如农家乐、穷游、探险游等受到人们青睐，进一步加剧了山洪灾情，如2015年陕西长安区发生致9 人死亡的山洪灾害事件，死者全部为参加农家乐宴会的外来人员。因此，应加强因地制宜的防御措施。

3 结论与建议

本文从建设现状、山洪灾害特点2 方面综述了我国山洪灾害防御情况：一方面是建设现状，我国在近700 万km2的山丘区2 058 个县，初步建成了适合我国地理特征的山洪灾害防治体系，主要侧重建设非工程措施（如监测网络、基层预警系统、各级监测预警平台、群测群防体系），同时辅助开展一些工程措施（如重点山洪沟治理），并在实际防灾减灾中获得了显著的效益，涌现出许多典型案例和典型治理模式；另一方面是山洪特点，主要分析了其特征（如类型、等级、发生时间、分布），具有突发性强、危害严重，分布较为集中，重复发生较为明显，防御意识较低人员死亡占比大等特点；例如一般在几十分钟到几小时发生的山洪灾害，危害都超过上亿元；灾害类型以溪河洪水为主，占山洪总次数的54.3%，但特大型山洪致灾严重；灾害级别多集中在中小型溪河洪水灾害；灾害时间集中在主汛期7-8月，同时跨度延长，而且同县多次受灾；另外，防御意识较低的老人、孩子、外来人员比例呈现连年增长趋势，其中2013-2015年，因山洪死亡的老人和孩子约占因山洪死亡总人数的50.2%，外来人员（如打工、旅游人员）约占25.6%等。

由于山洪灾害易发区自然地理条件相对特殊，而我国山洪灾害防御还处于初级阶段；现阶段仍存在着许多问题，如防御范围已不适用新形势下的山洪防御；防御管理存在着重建轻管、重建轻维、多部门难协调等问题；监测预警设施设备维护难以保证；群测群防较难持续长期开展等。在今后的山洪灾害防御工作中，建议着手防御中暴露的薄弱环节开展针对性的防御，如结合调查成果动态调整山洪防治规划范围，并对新增防洪防御区及时完善非工程措施；整合和共享多部门数据，逐级落实运行维护方案；结合多元信息、大数据进现代信息技术针对风险大的区域提高预警预报的精度；借助多媒体手段（如网站、微信、电影），丰富多元化预警预报信息的发布方式；持续强化基层自我防御意识，推行因地制宜的责任制与预案；同步结合已经建设完成的非工程措施，针对山洪沟进行有针对性的治理等，进而稳步提高我国应对多变自然灾害尤其是山洪灾害的防御水平和能力。 □