互联网发展新阶段与基础资源全球治理体系变革

李晓东，刘金河，付 伟

（清华大学互联网治理研究中心，北京 100084）

当前全球进入发展战略机遇和挑战的叠加期，世界进入了第四次工业革命阶段、中国经济进入新旧动能转换阶段，中国将处于重大的历史机遇选择期，新一代的网络和信息技术将成为中国战略选择和贯彻的重要契机。互联网正从中心化逐步走向弱中心化和多中心化，特别是以区块链等技术为代表的前沿技术将进一步引领互联网的多中心化发展趋势。在互联网新阶段的下一个20 年，区块链技术的应用将对域名系统的数据管理和域名服务产生根本性的变革，是互联网全球治理体系变革的难得机遇。

一、互联网发展进入3.0 阶段

作为第四次工业革命推动社会转型的核心驱动力和载体，互联网的发展经历了以数据包交换为基础的数据互联网阶段和以信息共享为特征的信息互联网阶段，进入到了以物流互联网、能源互联网和信息互联网三个网络深度融合为本质、以价值网络和知识交换为典型特点的互联网发展新阶段，可以称为“互联网3.0”。

（一）互联网发展的三阶段

数据互联网阶段，即从1974 年到1994 年的第一个二十年。这个阶段中，TCP/IP 协议是关键技术和标准，它由罗伯特·卡恩（Robert Kahn）和温顿·瑟夫（Vinton Cerf）于1974 年到1976 年间完成，实现了在不可靠的网络中将数据包从一台机器可靠地传输到另一台机器。这个时期，互联网治理的重点是IP 地址，众多重要的互联网治理机构完成组建，互联网控制与配置委员会（ICCB）1978年成立，互联网架构委员会（IAB）1984 年成立，互联网工程任务组（IETF）1985 年成立，互联网数字分配机构（IANA）1988 年成立，互联网软件联合会（ISC）1994 年成立，国际互联网协会（ISOC）1992年成立，由此形成互联网治理体系的基础。

信息互联网阶段，即从1994 年到2014 年的第二个20 年。这个阶段中，HTML 是关键技术和标准①HTML 的首个公开描述出现于一个名为HTML Tags 的文件中，由蒂姆·伯纳斯-李于1991 年底提及。它描述18 个元素，包括HTML 初始的、相对简单的设计。伯纳斯-李认为HTML 是SGML 的一个应用程序。1993 年中期互联网工程任务组（IETF）发布首个HTML 规范的提案：“超文本标记语言（HTML）”互联网草案，由伯纳斯-李与丹·康纳利撰写。参见https://zh.wikipedia.org/wiki/HTML。，由蒂姆·伯纳斯-李（Tim Berners-Lee）发明，以结构化的方式来表述非结构化的网络数据，互联网治理聚焦于域名管理，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）于1998 年成立，此外全球十三台根服务器在信息互联网阶段之初全部分配完之后再没有进行根本性的调整。

2016 年IANA 核心管理权让渡完成和全球互联网普及率超过50%标志着全球互联网发展进入到以知识交叉和深度融合为特征的价值互联网阶段。以2014 年美国政府宣布移交互联网核心资源管理权，也是同年，第一个全功能的区块链服务平台“以太坊”投入运营，2014 年CNRI（Corporation for National Research Initiatives）将知识产权捐出成立了DONA 以管理数字对象架构（Digital Object Architecture，DOA）。第四次工业革命是以区块链、物联网、5G、大数据、云计算、人工智能、AR/VR/3D 打印等多种新技术依托互联网这一基础载体快速迭代发展为突出表现，将承载并推动农业经济、工业经济之后的数字经济从数字化、网络化逐步发展到价值化。由网络安全、分布式计算和智能合约等技术共同构成的区块链是价值互联网阶段的核心协议，在不可信的网络中实现可信的交易，就像IP 地址和域名系统在数据互联网和信息互联网阶段的重要作用和地位一样，区块链基础服务尤其是融合了标识系统的区块链平台也将成为价值互联网发展阶段的重要技术引擎和新的互联网关键信息基础设施，该阶段互联网治理的焦点将是基于全球标识管理体系的通证（Token）。

（二）互联网3.0——价值互联网

价值互联网已经成为推动社会变革的第四次工业革命的核心驱动力，它推动数字经济从数字化、网络化、可信化到价值化，并且将人类带入农业经济和工业经济之后的知识经济阶段。而知识经济交换的是知识和信息，而数据是知识和信息交换的载体，是人工智能的基础。数据形成信息，信息构建知识，知识支撑智能，而只有可信的数据才能形成有用的信息，有用的信息形成的有价值的知识才能够进一步被机器学习以构建安全、稳定、可恢复以及智能驱动的世界。以P2P 计算、分布式账本和智能合约为主要代表技术的区块链可能是一种有效的解决方案。

TCP/IP 是在不可靠的网络上可靠地传输数据，HTML 是在非结构化的网络上结构化的组织信息，区块链是在不可以信任的网络上进行可信的交易。价值互联网阶段的核心协议将由网络安全、分布式计算和智能合约等技术共同构成，以达到在不可信的网络上可信地交换信息，因此具备全球互操作能力的类区块链基础服务将会成为互联网发展新阶段关键信息基础设施，并驱动构建数字经济发展和治理的新范式。

价值互联网的核心特征是实现资金、合约、数字化资产等价值的互联互通。正如信息互联网时代实现了信息互联互通状态，在价值互联网时代，人们将能够在互联网上像传递信息一样方便快捷、安全可靠、低成本地传递价值[1]。可信化是价值互联网的基础，价值互联网阶段的治理焦点将是基于全球标识管理体系的通证。由加密解密、分布式计算和智能合约等技术共同构成的区块链是价值互联网阶段的核心协议，在不可信的网络中实现可信的交易，就像IP 地址和域名系统在数据互联网和信息互联网阶段的重要作用和地位一样，区块链基础服务尤其是融合了标识系统的区块链平台也将成为价值互联网发展阶段的重要技术引擎和新的互联网关键信息基础设施。互联网及其背后的广泛经济体系将在未来产生非常大的变化，而其中心化程度也会显著降低[2]。

（三）互联网基础技术的最新发展：区块链

互联网基础技术是指支撑并贯穿数据采集、传输、存储、计算和应用等五个环节的技术体系，包括命名、寻址、路由、确权等等，其发展离不开高性能计算机和操作系统等信息技术的支撑，而区块链技术体系对互联网基础技术发展带来了新的机遇[3]。

从区块链和云计算的技术特征看，在未来的人类社会的科技格局中，中心化技术和科技巨头在如何为人类提供具体服务上，将占据主导地位；但在如何发展、如何分配利润等问题上，人类可以通过区块链等去中心化技术进行投票决策，从而对中心化技术和科技巨头进行有效管控[4]。区块链基于分布式对等网络，使用块链式的数据存储结构实现数据的防篡改，应用加密算法保证数据安全可靠，共识算法保证网络公平性，以及时间戳技术实现数据的可追溯性。未来，随着区块链技术和应用的发展，伴随着从区块链2.0 到区块链3.0 时代的演进，价值互联网的规模将逐渐扩大，价值互联网的运作模式有望获得突破。区块链技术为价值互联网提供有效的信任机制和价值传递方式，将在提供基础设施、提高用户规模、降低社会交易成本等方面推动价值互联网建设[1]。

以区块链为底层技术的下一代互联网技术实验性应用也正在迅速发展。国际Namecoin 项目首先提出了基于比特币区块链网络的分布式域名存储及合并挖矿等若干解决方案，Blockstack项目提出虚拟链技术以支持逻辑层在不同底层链之间的移植，并对区块链网络架构、分布式数据存储，以及无限分类账本等技术进行了深入的研究，从而有效地增强了区块链域名系统的整体鲁棒性（robustness）以及可重用性[5]。从长远来看，在新技术和新模式的推动下，互联网域名体系正向更加开放、去中心化的方向发展。

二、互联网基础资源全球治理体系历史演进

（一）互联网基础资源的全球治理体系

互联网基础资源（Internet Basic Resource）是指包括域名、IP 地址、自治系统号等在内的互联网技术标准参数，用于互联网标识、地址和路由等关键核心功能。互联网基础资源在整个互联网体系中发挥着极为重要的基础性作用。互联网基础资源全球治理体系包括核心资源的分配管理，相关技术系统的运行和保障，以及与此相关的产业生态。

互联网治理是在特定历史阶段，基于维护全球统一互联网的原则和尊重历史文化多样性的前提，面向相关社会多方主体，针对特定的互联网发展领域，采用有助于多方协同的治理结构，制定、实践和不断提升相关的治理政策，提高效率、降低成本、促进公平，最终推动互联网自身可持续发展的同时利用互联网促进社会和经济可持续发展。互联网治理强调通过发挥不同利益方力量推动互联网发展，这是一个内涵广泛的术语，普遍被用于不同的文本、议程，例如技术标准的协调、关键设施的运营、互联网发展与规则以及立法问题等等。联合国互联网治理工作组（WGIG）将互联网治理定义为：互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施，旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案①Report from The Working Group on Internet Governance,2005.available at http://www.itu.int/net/wsis/docs2/pc3/off5.pdf.。在这个定义下，互联网治理的内涵广泛，而不仅仅局限于互联网名称和数字地址的分配管理，同时治理主体并不局限于主权国家、公司、技术社群、国际组织以及个人等，与互联网利益相关方都被纳入。

互联网基础资源全球治理是互联网治理的核心议题，同样指如何发挥各方力量共同促进互联网基础技术和基础资源的有序发展和公平利用。互联网基础资源治理体系是三位一体的系统，不能割裂对待。技术系统是治理模式的管理对象和技术基础，治理模式是技术系统的支撑对象和管理保障，技术系统和治理模式推动产业生态，产业生态也会影响技术系统和治理模式。互联网基础资源全球治理体系的根基是技术系统，没有技术系统就不存在治理，技术是治理的对象。互联网基础资源的技术系统典型包括域名服务系统，即DNS 的运行与维护。

互联网诞生与发展在美国，其技术结构和治理模式具有深深的美国民间社团组织的特点和烙印，形成了以多利益相关方模型为核心的ICANN体系。与传统联合国框架体系内的国际电信联盟（ITU）、国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）等技术和政策组织不同，互联网全球治理体系的主流并不以国家为成员单位，而是遵循民间发起、个人参与、自底向上的模式，以国际互联网（ISOC）、ICANN、互联网工程任务组（IETF）为关键组织，构建起了当今国际互联网治理的主流体系。数据通信领域与传统电话通信系统不同，标识符空间往往是由私有部门的非盈利标准组织管理的。这些机构的决策大多不受有关标识符政策的特定法律法规所管制，在编码的标准没有领土或者主权的维度[6]。由此也形成了互联网基础资源领域国际机构的决策机制原则上不接纳政府代表或受政府控制的代表这一个特征。

ICANN 在互联网治理结构中有着特殊的重要性。ICANN 是根据美国于1998 年发布的白皮书成立的民间性非营利公司，掌握着国际互联网域名及地址资源的分配和根区文件的管理。ICANN实质上是一个有实际技术运行能力和国际影响力的非政府组织（NGO），负责协调对全球域名系统的技术管理。ICANN 最核心的执行机构公共技术标识符机构（PTI，前身即IANA）负责管理全球互联网最核心的根服务器文件和根服务器文件系统以及号码资源的分配，是全球互联网域名系统的最高权威机构。PTI 的职能可分为三大类：分配顶级域（例如.uk 和.com）并维护根区文件管理、在全球范围内协调互联网协议编址系统（通常称为IP 地址）、维护互联网协议中使用的多个代码和编号。互联网其他社群例如互联网架构委员会（IAB）、IETF、区域互联网注册机构（RIRs）、ISOC等技术的、政府间的以及民间社会的各类组织通过多利益相关方机制参与互联网基础资源公共政策的制定，特别是核心资源的分配和管理，形成互联网基础资源国际治理的iStar 体系[7-8]。

（二）互联网基础资源全球治理体系的特点

经过半个世纪的发展，互联网基础资源治理体系已经形成了多利益相关方治理模式、分布式分级授权技术系统和市场化开放竞争产业生态的特点，对促进互联网的发展与繁荣起到了关键作用。同时，该体系也呈现出以私营部门为主导，弱化主权国家政府控制的局面，而且以美国为核心的西方色彩浓厚。

1.多利益相关方的治理模式。互联网技术发端于西方国家，早期的设计和运作几乎贯彻了西方的价值观念和行为逻辑，在技术与议题的特殊环境下，逐渐衍生出一套有别于传统治理的新机制。多利益相关方理念于20 世纪70 年代克劳斯·施瓦布创立的世界经济论坛开始实践，逐渐从一种交流机制演变为一种决策程序和治理理念。但是这种理念并不是唯一确定的，而是处于演变发展中，从不同文本表述中即可以一窥其异①多利益攸关方的不同表述有：Multistakeholder Model,Multi-stakeholder Processes,Multiple Stakeholder Relationships,Multistakeholder Initiatives。从中可以看出，有的侧重决策机制流程和模型，有的更关注利益攸关方的关系，有的则重点放在进程发起的倡议。。多利益相关方模型（Multistakeholder Model）作为一种政策制定的对话机制于2004 年左右进入国际互联网政治场[9]，并且在IETF、ICANN 等技术标准制定和实施机构得到相对充分的应用和验证。

所谓多利益相关方模式是指政府、商业团体和公民社会等利益相关者出于自身利益和政策优先选项考虑所进行的博弈。美国商务部电信和信息管理局前局长劳伦斯·斯奇克林有过一个被广为引用的阐述：多利益相关方模型是在一个开放的、透明的和可问责的机制中，所有利益相关者充分参与并以共识为基础进行决策和运作的进程[10-11]。在这个模型中，利益相关方是指在某一特定组织中有直接或间接利益或利害关系的个人、团体或组织，这些可能是政府、企业、公民社会、研究机构和非政府组织，而且这些相关方将被平等对待，特别是政府并没有优先权可以主导问题的解决和政策的制定（见图1）。同时，不同于传统集权式的自上而下治理方式，这种模型强调的是自下而上的参与机制①参考ICANN 政策制定流程图，见https://www.icann.org/sites/default/files/assets/multistakeholder-policy-development-29feb16-zh.pdf。。多利益相关方模型由三个核心元素组成：开放式创新（基础设施）、分散治理机构（治理）及开放和包容性的过程（人）②Internet Society,“Internet Governance：Why the Multistakeholder Approach Works,”available at http://www.internetsociety.org/sites/default/files/gen-MultiStakeholder-20160428-en.pdf.。通过鼓励各界对互联网治理的参与，多利益攸关模型符合互联网的去中心化特性，比起传统政府主导式产生了多样且具有创造性的问题解决方案。

图1 ICANN 的多利益相关方模型

2016 年IANA 管理权顺利移交给全球社群之后，国际互联网开启了全新的PTI 时代，美国政府单边把控国际互联网的时代成为历史。但同时，ICANN 也拥有了互联网基础资源管理的核心权力，成为事实上的互联网国际机构。正如德国谈判委员会成员之一托马斯·李克特称，新的ICANN就像是一个国家，它有“政府”（该组织的董事会）、“宪法”（该组织的章程，其中包括使命和核心价值观）、“司法机关”（独立审查程序）和“公民”（咨询委员会和支撑组织）。新的ICANN 会汇集国际互联网基础资源的绝对管理权，亦即国际互联网的最终管理权，但是ICANN 的治理可信性依然无法得到国际社会的普遍认同。

2.分布式分级授权的技术系统。互联网基础资源技术系统以域名系统（DNS）为核心。域名系统最复杂、也最有趣的特点就是它的高度分布性和分级树形结构。域名解析数据的输入、更新和服务由根服务器、顶级域服务器和位于世界各地的成千上万独立维护的服务器共同分担[6]。这些服务器遵循分级树形结构的逻辑方式被组织起来。域名系统分级树形结构指的是寻址系统核心服务器的拓扑结构，分级树形结构具有一个唯一的根，按照一定的层次性逐步扩展树枝以及树叶节点，节点间的首次寻址必须通过根节点，由根节点决定到下一级节点的路径，然后由下一级节点再决定到更下一级节点的寻址路径。整个拓扑结构是一个倒立的树形结构，而且具有严格的层次结构，即在未通过根节点定位前，不同层次间的节点不能互相通信（见图2）。

图2 域名空间的分级树形结构[12]

树形结构最大的好处就是分级授权管理，具有良好的容错能力，每一个节点都是其子树的根节点，所以每个节点和其下层节点之间事实上是一种集中式结构。树形节点的另外一个好处就是其良好的扩展性，因为新的结点可以无限增加新子节点。这也就是当前谁也无法说清当前域名统中有多少DNS 服务器在运行着，因为其数量可能是几十万甚至上百万台，一个拥有这么多数量主机的分布式系统运行这么多年，足以说明这种分级树形结构的好处[13]。

3.市场化开放竞争的产业生态。在20 世纪80年代，由于私有资本的进入，互联网技术在发展方向上发生了巨大的变化。1991 年5 月，在大量公开的、私底下的关于商业化和私有化的讨论之后，互联网向商业开放。随后万维网（WWW）的应用让互联网变成了通信和商业的大众媒介，互联网进入了商业化浪潮。域名开始用于标识内容，而不仅仅是网络资源，从此域名空间成了一种新的商业价值。国际互联网络信息中心（InterNIC）为了应对Web 爆炸式的发展，将通过顶级域名空间变成了一个公共池塘，并进行市场化自由交易。特殊的发展历史条件下，今天的互联网呈现出一个完全私有化的和大型商业化的综合性计算机网络，彼此独立，但又有特定的共享利益[14]。

美国允许域名作为一种公共资源进行市场化发展，由此创造了一个全新的产业，并培养了美国企业公司在技术和管理方面的能力，这对其全球化的领导地位非常有力[6]。事实上，这也导致了互联网基础资源长期以来在美国公司和产业主导，如美国IPv4 地址拥有量占世界的59.7%[15]，威瑞信运营着母根和其他两个根服务器同时也是通用顶级域名.com 的拥有者，全球最大的域名注册商GoDady 和最大的新通用顶级域注册商Donuts都是美国公司等等。全球域名产业总体上以美国为代表的西方发达国家为主导，截至2020 年3 月23 日，全球五大传统gTLD 拥有者均来自西方发达国家，其域名注册量依次为“.COM”（14703.74万）、“.NET”（1324.12 万）、“.ORG”（1011.28 万）、“.INFO”（455.93 万）和“.BIZ”（155.01 万）①数据来源：http://research.domaintools.com/statistics/tld-counts/。。

三、互联网基础资源全球治理困境与变革契机

互联网基础资源是接入互联网的重要先决条件，围绕其展开的国际治理是互联网国际治理的重中之重，互联网基础资源分配作为国际互联网治理体系的核心议题最为集中地体现了国际社会对公平正义的追求，也最迫切呼唤网络主权的真正实现。

（一）互联网基础资源全球治理的AT-SSR困境

治理的可信性在于政策制定和数据管理的可问责性（Accountability）、透明性（Transparency）和域名服务技术系统的安全性（Security）、稳定性（Stability）以及可恢复能力（Resilience），即AT-SSR 问题①AT-SSR 的内涵理解主要依据ICANN 的章程规定和实践经验。在2016 年以前，ICANN 在与美国商务部签订的《义务确认书》（AoC）中承诺“维护和改进用于征询公众意见、保证问责制和透明度的可靠机制，以确保其决策结果将反映公众利益并对所有利益主体负责”，并承诺接受独立的问责制和透明度审核小组（ATRT）的定期审核，以及ICANN 新章程第4.6（b）节规定，“ICANN 董事会应定期审核ICANN 履行其维护和改进用于征求公众意见、保证问责制和透明度的可靠机制义务的情况，确保其决策成果反映公众利益并对互联网社群负责（‘问责制和透明度审核’）。”按照ICANN章程第4.6（c）节的规定：“董事会将围绕ICANN 履行其承诺的状况开展定期审核，以此来提升内部和外部系统及流程中的运营稳定性、可靠性、可恢复能力、安全性和全球互操作性，这会与ICANN 负责协调的互联网唯一标识符系统之间直接产生相互影响（即‘SSR 审核’）。”参见ICANN 章程：https://www.icann.org/resources/pages/governance/bylaws-en，同时参见《义务确认书》（AoC）：https://www.icann.org/resources/pages/affirmation-of-commitments-2009-09-30-zh。。ICANN 治理体系中AT-SSR 一直是核心问题，为此专门成立问责制和透明度审核小组（ATRT）和安全、稳定与弹性审核小组（SSR）就执行情况展开定期审核，并向董事会汇报。但是即使设立了审核小组，多年来，ICANN 的AT-SSR问题从根本上没有得到妥善解决，特别是域名根区文件的透明性和可审计能力的治理问题十分突出，根服务器管理权也成为广为争议的焦点。不可否认，过去以ICANN 为核心的多利益攸关方治理模式给互联网带来了繁荣与发展，但是仍无法真正实现互联网全球治理体系的公平正义，也不能满足基础设施安全稳定的需求，未来依然需要不断改进和提升。

由于历史原因，互联网过去的五十年发展基本上以西方国家为主导，互联网基础资源分配高度依赖于美国建立的制度体系，即以ICANN 为核心的中心化管理体制。尽管ICANN 于2016 年脱离美国政府监管，但是并没有实质性实现国际化和中立化，治理的AT 问题依然突出，具体体现在：一是根服务器并不由各国政府公平控制，全球13 台根服务器中10 台均在美国境内，其中最重要的文件分发权掌握在美国公司威瑞信手上，中国并未有任何一台的管理权；二是ICANN 注册地仍然位于美国而不是中立国，其活动受美国法律管辖，存在被美国政府泛政治化利用的风险；三是ICANN 治理模式排除了主权国家政府的实质决策，董事会成员严重缺乏充分代表性，核心决策不够公开透明，其雇员仍然主要是来自于美国，小圈子决策现象依然严重，具有强烈的西方精英色彩。

虽然2016 年ICANN 进一步完成国际化，但全球互联网一超多强的格局并没有根本改变，同时国际互联网新秩序也没有完成构建。根服务器最核心的IANA 管理权按照美国设定的标准完成移交，进一步采用美国一贯主张且践行的多利益攸关方模式，因此国际互联网基础资源的真正掌控依然在美国手中，只是从美国政府的直接管理转移到美国商界、技术界以及政治界的间接控制之中。所以无论是规则制定还是争议解决，美国依然是影响最大的利益相关者甚至是主导者。

IANA 管理权移交之后，国际社会对ICANN体系的信任并未因其脱离美国政府监管而改善，相反，近期以俄罗斯断网测试事件为代表还有趋于恶化的趋势[16]。特别需要注意的是，核心关键技术从来都与政治相关，中美贸易战从根本上是对未来新技术的掌控之争。由于中国的日渐崛起和国际地缘政治环境的日趋复杂，国家间互信基础越来越薄弱，对核心技术的争夺进入白热化阶段。2019 年5 月，影响力巨大的国际学术组织电子电气工程师协会（IEEE）声称为了遵守美国政府禁令而限制华为公司员工参与审稿事件[17]是一个重要警示。与IEEE 的性质一样，ICANN 是注册在美国加州的公司，受美国司法管辖。因此，在极端情况下ICANN 宣布为了遵守美国法律而将中国排除在根区域名管理系统之外的风险仍然是存在的。

（二）互联网基础资源全球治理变革的契机

当前全球互联网发展正进入以区块链、人工智能、物联网等技术为代表的3.0 时代，其中区块链作为核心治理技术，这为互联网基础资源全球治理体系变革提供了难得的历史机遇，而互联网基础资源全球治理体系变革必然引发互联网国际治理的系统性变革，为实现公平正义的全球互联网治理体系提供新的可能性。一方面大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术突飞猛进，为互联网核心资源重构提供了技术基础，另一方面国际形势处于深刻变化之中，特别是全球化和逆全球化的碰撞中，对国际治理架构、治理模式和治理规则提出了变革要求。

互联网基础技术的发展演进为推动互联网核心资源国际治理体系变革提供了战略机遇。互联网自诞生以来一直处于不断的发展过程之中，目前已从数据互联网、信息互联网发展到价值互联网阶段，互联网基础性技术也从“TCP/IP”“HTTP/HTML”逐步演进到了“数字对象架构和区块链技术”，将推动互联网接入终端数量呈指数增长，技术架构也将从中心化逐步走向弱中心化或多中心化。信息技术创新代际周期大幅缩短，创新活力、聚集效应和应用潜能裂变式释放，物联网、5G、IPv6 等新技术、新应用驱动网络空间向万物互联演进。与此同时，全球DNS 已经运行了几十年，互联网新技术和新业务的不断涌现对DNS的运行效率与安全开始提出新的要求。正如域名系统在互联网发展历史中的不可替代作用一样，具备全球服务能力的区块链平台将在互联网新阶段的未来二十年发挥极为重要的作用，并有望推动域名系统的数据管理和系统服务产生根本性的变革。多重因素叠加正在推动现有DNS 向新型网络标识体系转变。区块链等去中心化技术、物联网发展推动全球DNS 变革，同时也为中国在互联网核心资源国际治理体系变革中掌握主动权、话语权提供了难得的机会。

在治理系统中，区块链技术可以真正实现ICANN 治理的透明性、可审计性和安全性。这三性是根区域名治理体系乃至所有治理领域最为核心的三个要素，也恰恰是ICANN 目前所欠缺的，成了ICANN 治理体系不可信的根源。应用区块链的分布式账本技术，ICANN 的决策过程和结果均以不可篡改、公开透明的方式被记录成一个由多方共同持有的分布式账本，实现了以公众为主体的审计监督。同时，在ICANN 决策执行阶段，利用区块链的智能合约技术，实现执行的透明性和可靠性。此外，区块链本身的加解密技术特征确保这些数据管理过程的安全性。利用区块链对ICANN 治理结构的这种改造，在本质上是最大程度地去掉人为造假的因素，交由可靠的技术实施，克服人治的私心，破解目前ICANN 核心小圈子决策的弊病，实现治理的民主性和公平性。在实践中，在域名交易领域甚至已经有类似的商业项目开始运作和探索，如Namecoin 和Lockstack。区块链技术应用于根区域名解析系统是必然的历史趋势，但是正如MIT 媒体实验室主任伊藤穰一所警示的：如果不从一开始就将治理模式“去美国化”和国际化，那么区块链治理将重蹈ICANN 覆辙[18]。

同时，通过技术体系创新撬动现有治理体系变革已经具备一定基础。以域名系统为例，递归服务（而非权威服务）承担了域名查询99%以上的解析负载，但是由于递归服务者未能介入巨大的域名注册产业利益链条，递归服务提供者在包括ICANN 在内的多利益相关方治理模式中参与度很低，制约了其技术能力和安全保障能力方面的投入和提升。通过技术创新推动递归服务层的治理变革可以提高互联网服务提供商（ISP）的重要性，并激励其参与到多利益相关方治理模式之中，从而撬动现有治理体系。当前，国际社会已经在递归服务层面进行了一些改良尝试，某种意义上从递归服务切入谋求治理体系的再平衡。例如，数据管理方面已经出现了递归缓存根区数据方案（RFC7706，Decreasing Access Time to Root Servers by Running One on Loopback）①RFC7706 https://datatracker.ietf.org/doc/rfc7706/.，传输协议方面“最后一公里”采用HTTPS 替代传统递归服务（RFC8484，DNS Queries Over HTTPS，DOH）②RFC8484 https://datatracker.ietf.org/doc/rfc8484/.。

此外，国际社会呼吁更加多元化的互联网核心资源国际治理体系。传统上，互联网国际治理规则主要是通过非政府行为体的主导的自下而上、非集中化的方式形成，强调了去政府管理的自由和平等，极大地发挥了技术专家的力量。但是随着互联网的快速壮大并与经济社会进行深度融合，互联网已经演变为全球性的信息基础设施，并已经全面渗透到社会的各个方面，关系到国家的主权安全和公众的切身利益，涉及政府公共政策制定和公共利益分配，现行的私营部门主导的互联网国际治理机制已经不再适应互联网发展的新形势和新需求，政府参与互联网国际治理成为必然。

以中国为代表的发展中国家正在崛起，提出对现有秩序的不同意见和建构新秩序的方案，试图在国际互联网治理规则塑造中体现更多元的利益。特别是中俄鲜明地主张网络主权，要求国际互联网治理必须放在联合国框架下。这种治理主张虽然并不排斥多元民主的多利益相关方机制，但提出在这个过程中政府必须发挥主导作用。就像1998 年美国设立ICANN 作为托管根区文件的过渡机构时，各国对美国变相单边控制国际互联网并不买账一样，如今ICANN 国际化虽然再往前迈进一步，但是国际互联网基础资源的分配本质上依然不公平，由此全球互联网秩序并不会就PTI 的成立而成为定局。

四、推动互联网基础资源全球治理体系改革的原则与路径

（一）中国参与互联网基础资源全球治理的历史经验与不足

当前互联网基础资源分配和管理的权力掌握在ICANN 体系手上，中国在ICANN 治理体系中代表性与话语权不足，无法有效参与相关政策和标准的制定。迄今为止，全球互联网史基本上还是一部美国史，延续了20 世纪90 年代所形成的叙事框架。尽管美国是互联网的诞生地，也是互联网商业化的策源地，以及全球互联网治理的中心，并在全球互联网50 年发展历程中至少前30 年占据了绝对的中心地位[19]。自1994 年全功能接入国际互联网以来，中国始终高度重视并积极参与互联网基础资源国际治理的相关工作，在参与国际规则和技术标准制定，举办和承办国际会议等方面取得了一定的工作成效，同时也存在话语权和影响力不强，核心资源拥有量不足，国际地位与产业规模和战略需求严重不匹配等问题。

中国积极参与国际治理活动，争取国际影响力和话语权。通过持续地参与到互联网基础资源全球治理体系中去，将中国互联网治理的实践案例和方案带到国际上去讨论，才有机会在关键岗位上获得席位，核心诉求和主张才能够得到认可。正是如此，2003 年中国科学院计算所钱华林研究员成功进入ICANN 董事会，成为该机构的第一位中国籍董事（任期2003—2006 年）；2011 年中国科学院李晓东研究员被任命为ICANN 副总裁并负责亚太事务；2017 年中国科学院王伟研究员当选PTI 董事会成员。经过几十年的发展，互联网基础资源全球治理体系已经相对成熟，与之相关的治理规则、组织机构、技术体系、产业生态等也一直基于其历史沿革不断演进。全球域名系统已经形成了以ICANN 为核心的全球治理体系，中国几乎不可能自立门户、自成一体构建互联网基础资源治理体系，而只能够通过积极参与到现有的治理体系中以争取最大的利益。

但是中国互联网基础资源国际治理领域的国际地位与中国的产业规模和战略需求严重不匹配。当前，中国已经成为仅次于美国的全球第二大数字经济体，拥有全球营收最高和市值最高的互联网企业数量等关键指标均仅次于美国，甚至在网民数量、网络零售等方面的规模已经超过美国，稳居全球第一。但是中国在互联网基础资源的拥有量确严重不足，IP 地址的人均拥有量不足美国的5%。全球13 台根服务器中，无一台根服务器由中国机构管理。截至2020 年12 月20 日，全球共计有1367 个根镜像①https://root-servers.org.，中国大陆引进了I、J、F、L 四组根镜像，共计12 个服务节点。除此之外，运营商、互联网企业等参与互联网基础资源全球治理体系建设的动力不足，在ICANN 的历届董事会成员和高管中仅有不到1%的中国人，并且目前董事会成员和高管中无一中国人。

当前逆全球化思潮涌动，国际政治斗争局势日趋复杂，尤其是中美贸易争端引起的技术脱钩形势日益严峻，网络安全和国家战略安全面临新的挑战，中国互联网基础资源国际治理话语权不强的局面亟待改善。

（二）参与推动互联网基础资源全球治理体系改革的原则和路径

互联网的发展哲学是粗略共识和实践检验（Rough Consensus and Running Code）①“粗略共识和实践检验”因互联网先驱David Clark 的著名演讲中的这句“Wereject：kings，presidents，andvoting.We believe in:rough consensus and running code.”而为世人所知。“Rough Consensus and Running Code”是互联网技术标准开发的哲学理念和行为方式，在20 世纪90 年代TCP/IP 标准体系与当时主流国际标准化组织开发的另一套标准开放系统互联（OSI）竞争胜出起到了根本性的作用，并经David Clark 总结提炼后成为IETF 乃至互联网技术社群的精神内核。参见：A.L.Russell,“‘Rough Consensus and Running Code’and the Internet-OSI Standards War,”in IEEE Annals of the History of Computing,vol.28,no.3,pp.48-61,July-Sept.2006,doi:10.1109/MAHC.2006.42。，也就是说互联网的技术、产品和方案要得到主要人群的支持并经得起实践的检验。互联网基础资源治理体系构件中的治理机构合法性关键不在于机构注册在哪里，而在于机构是否符合国际规则，以及如果不遵守国际规则的时候，能否有可替代方案。决策席位数关键不在于是否有决策席位，而在于机构运作是否透明和可信，如果不透明可信的时候，能否进行有效的监督和改进。资源控制权关键不在于是否有根服务器，而在于各国国家网络安全能否有保障，如果根服务器运行有问题，能否有应急备用措施。国际话语权关键不在于绝对投票控制权，而在于积极贡献形成的理念感召力和事实影响力。同时需要指出的是，互联网基础资源领域国际机构的决策机制原则上不接纳政府代表或受政府控制的代表，这也是各国介入相关工作时需充分考虑的关键因素。

基于以上几条本质性原理，本文提出“因循改良、开放共赢、行动实践、积极贡献”四项改革原则，即充分尊重互联网基础资源治理模式、技术体系和产业生态的既成事实，以开放合作的心态同国际社会取得共赢，用行动实践去验证技术方案和治理模式的可行性，以主动贡献的心态积极参与国际互联网治理，获得真正的被认同地位。

“因循改良”是对当前互联网国际治理体系基本格局以及中国处于的位置、诉求等方面的回应。中国参与推动国际互联网治理改革要防止落于设置好的冲突对抗陷阱之中，不应是将现有的体系推倒重来或另起炉灶，而是以修复该体系为目标，以贡献者和合作者的姿态提供中国力量，采取在“因循”原有制度和规则的基础之上，提出建设性的“改良”方案。

“开放共赢”既是推动互联网核心资源国际治理体系改革的行动准则，也是推动改革需要实现的目标。互联网的基本特点和重要特性就是开放，其核心资源国际治理体系改革中必须构建开放型的技术系统、治理模式和产业生态，特别是域名系统等具有公共产品属性的领域，保障系统开放是构建信任、实现可持续的基础。需要在推进改革的过程中联合各国政府和国际组织，并充分发挥民间机构、互联网企业、技术社群等方面的作用，建立全球性对话协商机制。

“行动实践”是互联网发展哲学的重要组成部分，互联网治理体系要得到大多数人的支持并经得起实践的检验。只有提出的新技术系统、治理模式能够经受住检验，才可能被技术社群和国际机构认可，并能够进一步吸纳到现有的治理体系之中，从而渐进式推动治理体系改革。中国已经是全球互联网大国，既具备行动实践的能力，也有推动互联网核心资源国际治理体系变革的动力，应该发挥在互联网发展新阶段中的产业规模优势，并进一步强化中国在大数据、区块链和人工智能等方面的技术基础，积极行动，实践新技术、新理念、新模式，将中国方案、中国智慧转化为可行的技术系统、治理模式，切实推动互联网核心资源国际治理体系变革。

“积极贡献”是推动互联网核心资源国际治理体系变革的重要方式。欲取之必先予之，只有多做贡献才能够将中国的治理理念、治理思路、治理内容置于国际治理体系之中。在国际治理体系中，并不会简单依据规模、技术实力、用户数量等来分配话语权，更多的时候是依据对治理体系的贡献度来分配权利，必须“有为”才能“有位”，具有主导作用的国家、组织和个人必然对该治理体系的贡献最大。在推进互联网核心资源国际治理体系改革的过程中，应该更加积极贡献技术方案、治理思路，投入更多的资源参与到国际治理体系构建中，形成理念感召力和事实影响力。

遵循以上四条基本原则，中国在推动互联网基础资源全球治理体系改革中，应积极多做贡献，用“有为”谋“有位”，通过加强互联网基础资源技术系统的结构性创新，进而触发治理模式的根本性变革，最终促进产业生态的均衡性发展。应充分尊重互联网基础资源治理模式、技术体系和产业生态的既成事实，发挥中国在互联网发展新阶段中的产业规模优势，进一步强化在大数据、区块链和人工智能等方面的技术基础，联合各国政府和国际组织，并充分发挥民间机构、互联网企业、技术社群等方面的作用，建立全球性对话协商机制，通过加强互联网基础资源技术系统的结构性创新，进而触发治理体系的根本性变革，最终促进产业生态的均衡性发展，走出一条可行有效的中国路径。