抓住教育治理的本质

褚宏启

“教育治理”是一个很热的词，也是一个很时髦的词，大家都很喜欢用，但是使用的随意性很大，有时甚至张冠李戴、南辕北辙。推进教育治理，必须抓住教育治理的本质，不能“挂着羊头卖狗肉”，更不能“打着红旗反红旗”。

当前，教育实践领域甚至教育理论界，对于教育治理有诸多误解。其一，认为治理就是“严管”。“治理”这个词过去早就在教育领域使用，如“学校周边环境综合治理”，含有对于不法行为严加管治的意思。也有人把治理理解为“管住”“治住”。总之，从严就是了，而且是自上而下的严管，如政府管学校、学校管老师、老师管学生，管得规规矩矩、老老实实。这种对于治理的理解，恰恰与治理的本质完全相反。其二，认为治理就是依法治教、就是管理的法治化与制度化，要制定严格的制度，确定明确的责任，并从严问责。法治化与制度化的确是治理的组成部分，但不是最关键的部分，只是次要的从属的部分，治理的本质是多元共治、是民主参与，偏离了这个本质，制度与规则就成为管控的工具，而不是发展人、解放人的手段。其三，认为治理就是管理信息化，就是利用互联网，尤其是利用大数据监测甚至监控师生的学习行为、教学行为以及其他行为，从而做到科学管理、精准分析，以提高管理效率。这是对于治理“最时髦”的理解，把治理与现代信息技术对接起来，治理也因此高大上起来。但是，技术只是一种手段，可以用来干好事也可以用来干坏事，而治理是有明确的正面的价值方向的，是充满民主与人道精神的。把治理狭隘地理解为管理信息化，远远偏离了治理的本意。

还有人包括一些学者把治理与管理对立起来，认为管理是落后的，而治理才是先进的，甚至很多人还使用“从管理到治理是重要进步”之类的表述。实际上，管理包括治理，治理只是管理的一种高级形态，是管理现代化的一种具体体现。管理现代化有很多内容，如管理的科学化、民主化、法治化（制度化）及信息化等。但是治理的根本特征是民主化，即便法治化也只是次要特征，离开民主谈法治，法治没有意义，起码会丧失很多意义。因此，我们谈论和推进教育治理，必须抓住治理的最本质特征，否则，就跑题了走偏了，即便下笔千言也会离题万里。当前这类离题万里的文字还的确不少。

治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。我曾经给教育治理下过一个比较学术化的定义：教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。可见，教育治理的核心要义是民主化，法治化与制度化等都是从属的，是为民主化提供服务与保障的。

治理与教育治理都不是随意出现的。治理的理念为什么能在全球大行其道？在于出现了“政府失灵”与“市场失灵”，社会多元参与的治理必须出面救场。

先看政府失灵问题。政府干预过多，管得过多，会造成政府精力不济、负担过重、服务低劣、效率低下、忽视大局等问题；会压抑学校的办学活力，学校穷于应付，没有时间务正业，还会导致学校对政府的过度依赖，使得学校特别是校长的进取心消减和责任感萎缩；导致政府垄断教育，挤压社会各种力量参与办学的空间，阻碍各种教育中介组织的发育和成长。

为救治政府失灵，市场化改革包括教育领域的市场化改革应运而生，企图运用灵活的市场手段化解政府的僵化管理，给教育带来竞争与活力。但是，市场追求利润，市场对有钱人、有购买力的人更为友好。在教育的市场化改革中，穷人并不能真正受益，无权无势的弱势群体没有钱把孩子送到收费高昂的某些优质学校，甚至没有钱给孩子报各种各样的补习班，教育差距进一步拉大，教育变得更加不公平。教育市场化甚至对所有的学生，无论贫富贵贱都造成了伤害。当下大量补习机构都“磨刀霍霍”朝向中小学生，损害了教育的公益性，损害了孩子们的身心健康，已经破坏了正常的教育生态。市场的力量、商业化的力量，在资本与技术的双重加持下，不仅冲击宏观教育，也渗透进校园甚至班级。

可见，单一主体的政府管理以及市场化导向的教育改革，各自都有其不能克服的弊端。而且，只靠市场来解决政府失灵问题，是解决不了的，反而会带来更多的更严重的问题，国内外的教育市场化改革都证明了这一点。那么，只靠政府来解决市场失灵问题，如当下对于社会补习机构的严格管控，会产生某些积极的效果，但同时也会产生政府失灵所带来的某些副作用，诸如效率低下、抑制活力等等。因此， 单纯的市场手段和单纯的政府干预都不能最有效地促进教育发展，教育发展需要新的调节机制，这个新的调节机制就是教育治理机制，就是多元主体对于教育公共事务的民主参与。多元共治的基本思路是用社会的力量、基层的力量，去遏制政府权力的滥用，去对冲市场的商业化倾向，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，以更好地调动中央和地方政府的积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用，最后达到保护教育公益性、保护学生教育权益的目的。

教育治理如何发挥作用呢？其机理与机制如何？治理与教育治理的实质是民主，而且是一种新的民主形态，是微观层次上的直接参与式民主，不是国家层次上、政治意义上的代议制民主与选举式民主，不指涉现存的宏观的国家权力、结构制度安排。教育治理这种民主参与是基层民主、直接民主、协商式民主，也是实质性民主，相关主体直接表达与维护自己的“实质性的利益诉求”。如在班级管理中家长和学生的民主参与，有利于更直接有效地维护学生的各种实体性权利。

教育治理这种参与式的基层民主，有利于充分征询民意和集中民智、协调和整合各种利益冲突、形成共识并合理决策，以更好地解决问题，有利于共同解决教育管理中回应性不足、民主性缺失、公共性偏离等一揽子问题。

教育治理中的多元共治，主要是針对政府而言的，但是我认为，可以进一步拓展到更多的层面，如学校层面甚至班级层面。在政府层面推进多元共治，意味着政府要给学校与社会分权，推进学校自治；意味着政府决策中要让学校、教师，甚至家长和学生有更多的参与，同时还要发挥专业组织或人员尤其是专家们的作用，充分听取他们的意见和建议，不能一意孤行。学校层面的多元共治，要求推进教师、学生、家长、社区以及专业组织的民主参与。班级层面的多元共治，要求推进学生、家长、科任教师等各方的民主参与。民主参与，能给各个层级带来决策的科学化与理性化，能带来生机与活力，能有效挤压官僚主义和形式主义的生存空间，让大大小小的教育管理活动更加合理，让学校中的学生、教师和管理人员心情更加舒畅。

教育治理本身既育人，又养心。治理是个好东西，我们要抓住教育治理的本质推进教育治理的现代化，把教育治理做足用好。

（编辑 孙金鑫）