浅淡代建制模式下高校新校区建设内部控制的建立与完善

韦燕柳

摘 要：随着各地区大学城建设的兴起，采用代建制模式来建设新校区已成为许多高校的必然选择，本文剖析代建制模式下高校在新校区建设中存在的问题，并就如何建立与完善高校新校区建设内部控制制度提出建议。

关键词：代建制;新校区;建设;内部控制

基金项目：本文系受2020年度广西高校中青年教师科研基础提升能力项目专项课题（“代建制”下民办高校工程审计管理模式的实践与构建）（编号：2020KY60022）

近年来，为促进城市新区的发展同时也为了满足各高校自身发展需要，各地区极力推进大学城建设并将之纳入城市发展规划之中，旨在通过大学的发展来带动城市的发展。由于新校区建设具有资金投入多、建设工期长、专业性强、参与建设主体多、复杂程度及风险系数高等特点，高校又缺乏足够的专业技术人员来专职管理新校区的建设工作，故通常采用“投资、建设、管理、使用”能适度分离的代建制模式来完成新校区的建设。

一、代建制模式下高校新建校区建设存在的风险因素

（一）对代建单位的监督和管理仍缺乏有效的方法

代建单位的产生一般有两种方式，一是通过公开招标或邀请招标的方式择优选定，另一种是由政府直接指定。竞争选择代建单位的模式具有较多的优势，可为高校规避较多风险，成为首选的模式。由政府指定的，由于代建单位的业务处于相对垄断地位，为建设单位提供优质管理服务、保证工程质量、进度、控制成本等的压力或动力减少，可能会将更多的注意力放在追求企业利益的最大化上，这就违背了代建制建立的初衷;目前国家针对代建制还没有建立起一套完备的制度体系，建设单位与代建单位之间的权责利关系不够清晰，代建单位具体的义务和权利范围没有明确的界定，代建单位的法律地位问题还没有得到很好的明确。虽然各地区建立有相应的管理制度，但基本都是在2004-2006年间建立，历经十几年都未进行更新，制度陈旧，未能适应当下代建制中出现的新情况、新问题。各高校虽跟代建单位订立了代建合同，但由于专业技术人员的缺乏，无法实时掌握项目的建设情况，但对代建单位的监督和管理作用弱化。

（二）可能存在利益联系

高校委托代建单位实施项目建设管理，代建单位以建设单位名义开展代建活动，选定设计、施工、监理、材料与设备供应商等单位并与之签订合同，除代建单位外高校与其他参与单位无合同关系，一旦发现问题很难对其进行追责。在此种情形下，施工单位和代建单位因利益的一致性，极易结成联盟，而项目的监理单位又是由代建单位确定，监理费用也由代建单位负责支付，一旦监理单位对代建单位言听计从，就无法对项目实施的有效监督。某高校新校区建设中，施工单位虚报进度款，虚报额度惊人，监理单位、代建单位均签字认可，未认真履行职责，学校仅能依据代建协议对代建单位进行问责，对施工单位、监理单位无约束作用。

（三）盲目赶进度，前期准备工作不充分

各地区政府通常将大学城建设纳入政府发展规划中，列入重大项目之列并要求限期完成，代建单位为如期完成任务，快马加鞭办理报批、办证、办理征地拆迁等有关手续，在编制项目投资概算时仅粗略的进行估算，未充分考虑项目的实际情况，导致后期出现超概等问题;在仅有初步勘察报告的基础上就委托設计单位进行施工图的设计，未充分听取校方意见，导致设计出来的布局或功能未能符合高校实际使用需求;为赶进度，用尚未最终定稿的图纸来进行预算编制、审核、编制招标工程量清单，在图纸上标注：“本图纸不能用于指导施工，仅用于预审”，图纸中多处标注需进行二次深化设计，招标工程量清单中暂列或暂估的金额较大，不利于控制成本。在预审及招标过程中设计单位还在不断的进行设计变更，最终图纸会存在多处做法与招标工程量清单不同，如果代建单位未及时办理变更签证手续，将设计变更情况告知业主，后期会出现纠纷、扯皮等情况。

（四）高校内部协同工作机制不完善

部分高校虽成立有新校区建设指挥部或工作领导小组，负责决策、协调新校区建设过程中出现的各项问题，但没有制定详细的工作流程图，在具体业务的处理过程中无章可循;或是虽制定有相关的流程，但片面追求灵活性，将相关规定置之不理，制度形同虚设，执行不到位。代建单位预算送审、变更签证审批、进度款拨付等内部工作流程未进行协商明确，工作协调机制不顺畅，影响项目的整体推进。

（五）对资金管理风险意识不够

高校新校区建设资金来源一般为国家、当地政府拨付一部分，学校自筹一部分;对民办高校而言，建设资金要靠学校多方筹措，如通过银行贷款、融资、社会捐赠等渠道。部分高校对贷款的风险认识不够，还贷的责任意识不强，缺乏勤俭办学的思想，不切实际地想依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准。如，某高校在进行新校区学生宿舍床架立项采购过程中，就有校领导提出将原校区学生宿舍床架采购所需资金一并从新校区融资经费中开支，该建议违反贷款资金专款专用的原则。

二、完善代建制模式下新校区建设内部控制的建议

（一）实行严格的代建准入制度，保证管理水平

非政府指定代建单位的，高校应严格执行招投标管理制度，根据建设项目的复杂程度、投资规模和建设范围设定准入条件，按照招投标“公平、公正、公开”的原则，选择具有较强技术实力，有良好项目管理经验及信誉的项目管理单位参与竞争，通过公开招标的形式择优选取;在国家尚未制定完善的代建制度的情况下，认真梳理项目建设过程中可能出现的风险因素，订立委托代建合同，明确双方的责权利、代建费的计算及支付流程、奖励与处罚等条款;建立代建单位信誉档案，对代建单位的工作情况实行动态管理。

（二）保证监理单位与代建单位的相互独立，形成牵制作用

要保证代建单位与监理单位的相互独立性，改变以往由代建单位支付监理费用的模式，由高校直接招标并支付监理费用，在费用上断绝监理单位与代建单位的依附关系，更好地保证监理单位对项目建设单位与建设项目负责。

（三）梳理学校内部管理流程

建立专家评审制度，明确新校区建设指挥部议事决策流程，对涉及概算评估、图纸会审、重大技术变更、材料变更等事项由专家进行评审后，按照既定的程序履行校内审批程序。

组织代建单位、基建管理部门、审计、财务及招标采购部门共同就新校区建设中涉及的各项目预算、招标文件、变更签证、进度款拨付、结算等环节制定相应的管理流程，明确各单位的职责权限，规范权利运行，提高效率。

在项目建设过程中，高校要避免过度干预代建单位的工作，影响其工作积极性，但也要对项目的建设情况保证一定的知情权。要安排专业技术人员、专家参与项目功能要求、建设标准、质量工期等的论证工作，参与初步设计评审、施工图评审，并充分发表意见，保证在项目的功能定位上能充分反映学校的实际需求;对代建单位明确，涉及项目设计变更、材料变更、超概算等事项必须严格按照代建协议约定，向高校履行审批程序后方可执行。

（四）加强对贷款资金的管理

高校要成立以校长为组长，分管财务副校长为副组长，财务、招标、基建、审计、纪检为成员的贷款资金管理领导小组，负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督等工作。严格按照项目建设计划使用贷款资金，制订严格的贷款资金管理制度与办法，确保贷款资金专款专用。严禁用贷款资金进行再融资活动，严谨用贷款挪作他用，或將相似项目合并到新校区建设之中变相使用贷款资金。要建立有效的风险防范机制，充分发挥审计、纪检监察、工会等部门的监督作用，建立健全内部监控制度，对贷款项目实施全方位、全过程监控。

（五）充分发挥审计监督作用

开展全过程跟踪审计，制定切实可行的跟踪审计方案，从项目准备阶段直至竣工验收的整个环节，根据实际情况，找准重要内容、关键节点对项目实施不间断、动态的监督、评价。如对项目建议书、可行性研究报告、概算批复、招标程序、合同条款、建设资金、征地拆迁、内控制度建立、设计变更、工程结构合理性、材料合理性、进度款拨付、竣工结算等各个环节进行审计评价，减少风险漏洞、提高资金的使用效益，维护高校的合法权益。

三、结束语

代建制模式下高校必须对新校区建设进行规范、有效的管理，出台切实可行的规章制度，完善内部控制，才能促使建设资金合法、合规、合理使用，保证工程质量，提高建设资金的使用效益。

参考文献：

[1]李影.浅淡高校新校区建设内部控制制度.现代经济信息.2018（036）：48，51.