21世纪日本情报体制改革的多维度分析

冯开宝

(国防科技大学国际关系学院 南京 210039)

0 引 言

情报体制是国家安全情报研究的重要内容，可以反映一国政府对情报工作的认知水平和角色定位。高金虎将情报体制称为情报管理体制，认为合理、完善的情报体制应遵循适度归口和有限竞争原则[1]，加强情报工作协调，形成一体化的情报业界，是冷战后世界主要大国情报体制改革的基调。

为维护和增进国家安全利益，保障政府相关决策，日本经过战后初建和冷战发展，逐步建立了以内阁官房为核心的内阁情报体制，初步实现了情报界一体化的愿景，并期借此达成对有关重要情报的协调。然而，日本情报体制在实际运作中存在协调困难、共享不畅、体制僵化等诸多问题，情报界未能合心合力，服务国家决策的初衷难以实现，一直为日本各界所诟病。21世纪，特别是在“9·11”事件之后，日本政府为改变这一现状，决心进行情报体制改革，破解限制日本情报向大向强的“疑难杂症”，在拟效美国情报体制改革做法的同时，结合自身国情，着力构建能够一体化运作的、协调有序的情报体制，至2020年，日本的情报工作一体化初见成效，建立健全了情报协调体制机制，一体化情报协调与国家安保决策情报保障能力显著增强。

目前，国内外学界对日本情报工作已有较为系统的研究。例如国内学者高金虎所著《中西情报史》、梁陶所著《日本情报组织揭秘》、刘胜湘等著《世界主要国家安全体制机制研究》等，已对日本现代情报工作进行了较为深入的研究，国外学者小谷賢所著《世界のインテリジェンス 21 世紀の情報戦争を読む》、大森義夫所著《日本のインテリジェンス機関》、太田文雄所著《情報と国家戦略》等 ，对日本现当代情报工作的发展方向进行了探讨。然而，有关21世纪日本情报体制改革的学术研究则存在较大空白，以“日本情报体制改革”为主题在中国知网平台进行检索，相关文章仅有肖传国所撰《冷战后日本情报体制改革探析》[2]，其研究探讨了冷战后日本情报政策法规的完善、情报体制的调整、情报装备的科技水平的提高以及日本情报体制改革的战略目标及影响，但是由于其成文时间较早，日本情报体制改革诸多新举措、新实践未能涉及，且未探讨改革后日本情报界一体化运作的实现形式。此外，余贺麟、武文汇所撰《论日本走向情报大国之路》[3]，从第二次世界大战后日本情报工作发展史入手,分析了日本建设情报大国的内外部因素,归纳了其改革的措施与成效，但未聚焦21世纪以来日本情报体制改革的多元路径和国家安保情报体制的建立。据此可见，国内学界有关21世纪日本情报体制改革的研究相对单薄，关注度不高，本文立足前人已有研究成果，且鉴于日本情报体制改革进程的连续性和改革举措的交互性特征，以21世纪日本情报体制改革为研究主线，系统考察其改革的现实动因、政策衍化、路线选择与阶段成效。

1 日本情报体制改革的现实动因

21世纪初，恐怖主义、武器扩散、跨国犯罪等非传统安全威胁交相出现，且愈发突出，推动日本重新审视传统的情报观和定位情报工作的作用。日本周边安全形势的变化和日本对外政策中的安全取向也对日本情报工作提出了新的要求。同时，日本旧有情报体制结构性矛盾日益凸显，严重阻碍日本情报工作履职尽责，日本政府认为情报体制改革已是势在必行。

1.1国际安全形势激变驱动情报体制谋变维护与增进国家安全利益是情报工作的天职。2001年，“9·11”恐怖袭击事件发生之后，非传统安全威胁引起世人的高度关注与担忧，国际安全形势出现新变化，如何应对恐怖袭击等非传统安全威胁以及如何确保国家和国民安全利益，成为摆在各国政府面前的重要课题。

恐怖主义等非传统安全威胁驱动日本政府重新审视情报工作，情报被日本政府视为反恐工作的重要一环，为及时有效地搜集、分析有关国家安全情报，就必须建立统一协调的情报体制机制。为此，2001年10月，日本召开“国内反恐对策相关省厅会议”，明确要强化以内阁官房为中心的全政府情报归口与分析能力，通过反恐情报的一体化归口分析，统筹推进国内对策与国际合作相结合[4]。

此外，步入新世纪后，日本政府认为东北亚的地区均势和安全环境也在发生历史性转变。一方面，朝核问题愈发突出，引起日本社会高度“担忧”，成为日本强化“军备”和推进情报体制改革的重要推力。2006年，朝鲜违背“六方会谈”精神，实施核试，并向日本海方向试射数枚弹道导弹，这对日本社会造成极大震撼。日本政府随即成立了以防卫长官为本部长的“朝鲜弹道导弹试验对策本部”。自此，朝核问题也成为日本安保的重点关注对象，防卫省年度《防卫白皮书》对此专列篇幅。另一方面，中国发展迅猛，成就瞩目，综合国力迅速提高，日本对此 “忧心忡忡”，而这种无稽之“忧”在2010年中国取代日本跃居成为世界第二大经济体时，更是异变成为无端的“恐惧”。与此同时，俄罗斯的地区军事存在也在加强，韩国综合实力也在稳步提升，因相关领土 “争端”，日俄、日韩双边关系一度紧张，日本的战略态势评估、研判面临现实压力。综上，日本认为新世纪以来东北亚的地区均势和安全形势正在发生微妙变化，为维护日本的国家安全利益，有效应对各种风险挑战，日本必须对地区局势进行跟踪，并得出中长期判断，而成熟完备的情报体制无疑是实现这一目标的关键。

1.2国家安全取向调整要求情报体制革新日本依据自身国力发展与国家目标定位，对外政策表现愈加“积极”，其安全取向也在适时更新。首先，日本的安全关切由传统的“国内安全”延展至“国际安全”。日本政治大国和“军事正常化”的夙望要求日本必须走出国门，加强同域外国家的交往，其安全取向也在向海外安全拓展。另外，日本自卫队为走出国门，常假借国际救援、维和行动、护航任务等名义，行海外“军事”活动之实。例如，2001年，日本派遣海上自卫队宙斯舰前往印度洋执行任务，2003年日本借人道主义救援之口，向伊拉克进行自卫队国外派遣[5]。从2011年开始，日本以参与海外维和行动的名义，向南苏南派遣了各类“军事”人员累计达数千人之多。2009年，日本首次以护航打击海盗为名派出“涟号”和“五月雨号”两艘海上自卫队舰艇，前往索马里与亚丁湾区域执行任务[6]。日本海外“军事”行动涉及诸多因素，为确保相关任务顺利开展，则必赖以情报保障。海外“军事”行动面临的安全形势更为复杂多变，对情报的准确性、及时性要求较高，且国际救援、维和等行动还牵涉国际情报共享与合作，日本为有效保障其对外政策，适应其安全取向的变化，就必须建立科学高效的情报体制提供可靠支撑，其情报共享机制也亟待补充完善。再者，日本的安全定位由传统的“状态安全”拓展至“能力安全”。不同的安全认知或定位会对情报工作提出不同的要求。 “状态”层面的安全定位可以视为消极的、保守的安全概念，其对情报工作的要求不高，导致情报建设易于停滞不前，而“能力”层面的安全定位可以视为积极的、主动的安全概念，其要求情报工作积极作为，可以牵引情报体制变革发展。日本的情报体制改革正是在这样的背景之下才得以落实和推进。

1.3旧有情报体制“低效能”倒逼情报体制革新改革前的日本情报体制存在体制僵化、法制机制缺失，情报“脱位”，保密环境恶劣等诸多“重疾”。情报体制僵化则必然协调不畅，法治机制缺失则会导致情报工作混乱，情报“脱位”则情报难以保障决策层的决策需求，保密环境恶劣则容易招致严重的失密漏情，情报共享则难以推进。

长期以来，日本情报界依靠内调和各级情报会议进行联络协调，但由于缺乏法制机制建设，内调和情报会议并不能发挥实际功效。早在冷战末期，日本就已在情报协调机制建设方面进行探索。为适应内阁决策和局势变化对情报工作提出的时代要求，日本拟效英国合同情报委员会于1986年和1998年先后成立了合同情报会议和内阁情报会议，意图密切各情报机构之间的联系，进而在有关内阁关切的重要问题上实现情报的合作与共享。然而这一机制并没有达成日本规划之初的目标，以两周为周期，时限仅60分钟的合同情报会议和一年召开两次的内阁情报会议在实际运作中流于形式，沦为情报交换的场所，并未发挥原先预想的功效[7]。原因在于上述协调机制并不具备强制力，加之省厅情报机构在获得重要情报后倾向于直接上报的“功利”心理，导致这一尴尬局面难以避免。

首先，在僵化的体制之下，日本情报界的“官僚”风气盛行，不同情报机构之间，甚至同一情报机构内部都会存在恶性竞争，情报体制呈现单一纵向联系(领导或者平级关系)，情报界的横向联系(联络关系或者合作关系)难以建立。其次，情报服务于政策，改革前的日本情报体制虽然已经实现了情报部门与政策部门的分离，但二者之间并未建立起有效的联系形式，情报长期“脱位”，远离政策部门，情报的决策咨询和保障作用未能得到有效发挥。科学合理的情报体制应当与国家决策体制密切相关，将情报保障融入决策的全过程。日本国家决策体系可以分为上下两个层面：一是以首相和内阁为代表的上层政策制定层级，二是以省厅机构为代表的底层政策制定层级，而日本情报工作则常年游离于政策制定层之外，情报与政策恰如两条平行线的关系。再者，日本情报安全保密工作不作为、难作为，直接限制了日本情报界的一体化运作。日本国内情报安保一直以来缺乏统一标准，情报密级不清晰、保密措施不明确、保密法制不健全，失泄密情况时有发生，使日本各情报机构之间加强横向联系变得举步维艰。综上所述，日本旧有情报体制弊病丛生，情报体制改革已是“箭在弦上”，不得不发。

2 日本情报体制改革的政策衍化

2001-2020年，日本情报体制改革先后经历“8相14阁”，其改革的主要政策思路经历了由“平稳”到“积级”、“收缩”再到回归“积极” 的“N”型衍化过程。

2.1改革探索时期政策呈显“平稳”2001年，第二次森喜朗内阁时期正式开启了日本新世纪情报体制改革的探索进程，并以改组中央情报机构作为情报体制改革的主要突破口，在其任期内设立了内阁情报官和内阁卫星情报中心，但因政治丑闻多发，第二次森内阁旋即解散。2001年4月，小泉纯一郎“接棒”组阁，对日本情报体制改革进行了诸多有益探索。一是以建设安全保密法制作为改革的重要切入点。2001年9月，“应对美国恐怖事件对策本部”成立，其下设的“情报搜集讨论小组”明确提出要强化内阁的情报汇总与分析能力、促进情报共享、强化秘密保护等[2]。2004年，日本官方咨询报告明确要着力构建“情报保全”体制，从严从细制定情报从业人员保密法则以及泄密罚则[8]。二是以加强前沿技术运用作为改革的重要发力点。小泉内阁认为，日益复杂多变的国际安全形势要求日本匹配有能够早前感知、及时预警危机的情报搜集能力，因而必须着力整合国内技术力量以前瞻研发、运用情报搜集卫星等高新情报装备，进而提升日本的技术情报水平，以密切掌握日本周遭安全动向和妥善化解危机。

森内阁的改革措施局限于机构和编制改革，虽然一定程度上增进了日本情报界的整体认知与成员间的相互联系，但尚未触及日本情报界的固有疾症。小泉内阁强调“国家利益外交”，并枉顾公义参拜靖国神社，在政治外交领域施行“冒进政策”，但其改革政策较为平稳，缘其处于情报体制改革起步探索阶段，改革动作较为“轻缓”，具有“小修小补”的特征。

2.2改革调整时期政策趋向“积极”2006年，第一次安倍内阁时期，大幅调整情报体制改革的方针路线，改变先前局部入手的“微创疗法”，形成了“顶层筹划、一体推进”的政策思路。2006年9月，安倍在参议院公开宣称“我们将重组和加强官邸的司令塔功能，改善情报获取能力，以便强有力的政治领导能迅速制定国家的外交和安全战略”[9]。随即，在其第一任期内先后成立了政府“情报能力强化检讨会议”和“反情报推进会议”，并先后出台《官邸情报能力强化基本思路》《反情报能力强化基本方针》两大“改革指南”，明确将“厘清情报与政策的关系、强化情报搜集能力、强化情报归口·分析·共享能力、加强情报事业建设以及推进情报安全保密”作为改革的主要方向[10]。通过分析上述改革文件可以发现，安倍内阁推进情报体制改革是基于国家战略与安全决策层面的现实需求，将改革置于国家战略全局高度来筹划与设计，改革的层级与地位有了根本性的改变。此外，该时期改革聚焦情报与政策关系、情报共享与反情报、情报事业建设等核心问题，突出情报界的一体视角，呈现全方位、多层次、宽领域的显著特征。同期，安倍还正式提出创建日本版“国家安全保障会议”[11]，探索情报体制改革的新方向。第一次安倍内阁时期，改革政策转向明显，动作“大刀阔斧”，政策落实落地，具有鲜明的积极导向和务实精神，为后期改革奠定了基础框架和着力方位。

2.3改革迭代时期政策趋转“收缩”2007年，安倍仓促下台，此后5年间，福田内阁、麻生内阁以及民主党的鸠山内阁、菅直人内阁、野田内阁相继成立，日本政局愈发动荡，政权迭代频繁导致情报体制改革政策不断迭代。2008年2月，福田内阁通过《官邸情报能力强化方针》[12]，该改革文件基本沿用了第一次安倍内阁时期出台的《官邸情报能力强化基本思路》，在政策上未见新意。2009年，麻生内阁时期，自民党政权迎来执政危机，改革进程几无进展，在其下台前夕发表了《“安全保障与防卫能力恳谈会”报告书》[13]，改革政策沿袭以往且缺乏系统思维和一体观念。鸠山内阁组建后一改自民党主政时期的诸多政策，致力于推进海洋战略的法制建设，情报体制改革受挫。2010年，菅直人组阁，大肆渲染“中国威胁”，挑起“钓鱼岛争端”，谋求“军事正常化”，野田内阁时期，日本国内政局动荡加剧，日本政府疲于应对内外困局，情报体制改革陷入僵局。可见，日本政权高速迭代时期，日本情报体制改革政策或僵化或偏移，甚至中断和流产，具有显著的收缩态势，《防卫计划大纲》的延期制定[14]和日本版“国家安全保障会议”方案的流产就是鲜明例证。

2.4改革高峰时期政策回归“积极”2012年底，安倍再次执政，并开启了日本宪政史上的最长执政，日本情报体制改革迎来高峰时刻，情报政策回归“积极”。该时期，日本政府继续推动情报机构改组与新建，并大力整备法制机制建设。2013年《特定秘密保护法》由内阁议定通过。与此同时，作为外交安保政策“司令塔”的国家安全保障会议正式成立，日本版“国家安全保障会议”在安倍政府落地，标志日本正式审视国家决策体制中情报的定位与作用。这是日本近年来最重大的安全相关机构改革，此项制度改革被认为是 “自第二次世界大战以来日本外交和安全政策机构最雄心勃勃的重组”，一改日本在安全决策方面的面貌[15]。安倍重新执政后，汲取历届内阁推进改革的经验与教训，研析改革不力的原因，并在此基础上制定改革政策。一方面，基于日本国内民众对于政府加强情报体制改革的不解与隐忧，安倍内阁出台“安抚”政策，加强政府自我约束与监督水平，提高政府信息公开水平，营造“自律”“可信”的政府形象，以退为进，暗度陈仓，为大力推进改革“赢取”了民意支持。另一方面，安倍内阁以“强硬”姿态整合政府内部意见，消解分歧，为达成统一的改革政策提供了强有力的支撑。此外，该时期出台的改革政策着眼体制改革和情报事业建设，突出改革的战略性地位与全局视角，打开了日本情报体制改革的“通途”。因而，这一时期改革步伐疾快，政策落地迅疾。2015年，国际反恐情报搜集·归口干事会成立，2018年，反恐对策·情报共享中心建立，而这一系列改革举措有力地反映出日本改革政策回归“积极”。

3 日本情报体制改革的路径选择

21世纪的日本情报体制改革具有鲜明的问题导向和时代特征，破解长期以来限制日本情报工作的“顽症痼疾”，实现情报界协调有序的一体化运作，是其改革的主要目标。为此，日本使用不同路径开始了对情报体制的重构探索。

3.1新建国家安全保障局加强对情报工作的顶层管理2013年日本国会通过《国家安全保障会议设置法》，酝酿多年的日本版国家安全委员会终于落地。根据该法案，2014年，日本在内阁官房新设国家安全保障局作为国家安全保障会议的办事机构。该法案还明确规定国家安全保障局可以运用内阁官房的综合协调权限，专门负责筹划协调同日本国家安保相关的外交防卫政策，保障国家安保会议的顺利运营，并有权对情报界提出情报需求，行使情报综合整理职权。

国家安保局的成立，大大增强了日本情报界的一体化协调能力。首先，国家安保局的情报协调管理职能是以国会立法形式来确立，改变了之前内调和情报会议对省厅情报机构不具强制约束力的局面。其次，国家安保会议是日本的国家行政机关，国家安保局作为其办事机构“位高权重”，对省厅情报部门具有“领导作用”。再者，国家安保局在初创时施行“6班”运营制，其中专设“综合调整班”和负责联络省厅情报机构的“情报班”，“情报班”平时负责将各情报机构搜集的外交防卫情报统一归口分析，在紧急事态发生时负责将情报一元化处理并提交国家安保会议商定对策[16]。2020年，日本新设“经济班”，将经济安保列为国家安保局的职责范围[17]。国家安保局由此获得了对日本情报界进行顶层管理实权，日本情报界也因此加强了一体化协作水平，统一的国家情报需求基本形成。

图1 日本国家安全保障局组织结构

图2 《情报评估》生产流程

3.2健全国家级情报协调机制强化对情报工作的协调协调是21世纪日本情报体制改革的中心课题，完善情报会议机制、建立国家情报中心协调机制，是21世纪日本情报体制改革的重要路径。

3.2.1 完善内阁情报会议协调机制 2008年改革之前，内阁情报会议及下设的合同情报会议均无专职的情报评估人员，以至于小谷贤揶揄其为“意见交换会”[18]。2008年日本设置了内阁情报分析官一职，从事全源情报分析工作，并负责拟作《情报评估》文件[12]，情报评估机制纳入情报流程。《内阁情报分析官设置规则》明确指出内阁情报分析官依据地区或专业领域进行高水平的情报分析工作，分析官的选用打破官民界限，以能力为唯一衡量标准[19]。分析官根据内阁情报会议的决议，以各情报机构提供的情报为素材，在综合各方意见的基础之上实施高水平的情报分析，并将其成果拟制成《情报评估》草案。

《情报评估》文件的生产过程大致可以分为4大环节：a.由内阁情报会议决定中长期情报搜集重点，并将决策层和政策部门的情报关切传达给合同情报会议、内阁情报官。b.由合同情报会议提出《情报评估拟制计划》，明确主题、拟制日程、有关情报的特殊要求、情报界的职能分工等。c.由分析官对相关情报进行专业分析，拟制《情报评估》草案。d.《情报评估》草案经由合同情报会议审定后，提呈内阁情报会议汇报及使用。内阁情报分析官的设置和情报评估机制的引进，大大加强了日本情报界的一体化协作水平，落合浩太郎认为这对促进日本各情报机构之间的情报共享也颇有成效[20]。

3.2.2 组建国家反情报中心协调机制 2006年日本设立“反情报工作推进会议”，着眼强化日本的反情报体制建设。2008年，日本在内调框架下设立反情报中心，由其统筹协调日本的反情报工作[21]。反情报中心主要职能包括协调联络各行政机关以推进《强化反情报能力建设的基本方针》的贯彻实施、负责有关安全保密的情报管理工作，并致力于强化日本的情报安全和人员安全，防范外国情报机构针对日本的窃密、破坏以及网络攻击行为。反情报中心除设有正副长官、参事官之外，还设置了“反情报参与”一职，负责专业性、技术性指导。反情报中心依据上述《基本方针》开展日常工作，而《基本方针》内容涉及政府全体部门，上至内阁官房，下至诸省厅机构，这为反情报中心履职尽责，给予了广泛的施展空间，加强了日本反情报协作能力。

3.2.3 建立国家反恐情报中心协调机制 2001年，日本立足反恐形势需要，在内阁官房设立了国际组织犯罪等·国际反恐对策推进本部，意在加强相关省厅情报机构的合作和推进反恐政策的落实。2015年，为进一步强化日本反恐情报搜集和归口体制，日本设立了国际反恐情报搜集·归口干事会及其办事机构国际反恐情报集约室和一线工作部门“国际反恐情报搜集共同体”。干事会以促进日本情报界对国际反恐情报和相关关切的共享为目标，并统一确定反恐情报工作的重点和优先程度，集约室作为办事机构负责协调日本的反恐情报搜集工作并对相关情报进行统一归口和分析，“国际反恐情报搜集共同体”配有4名干部级职员，分别负责东南亚、南亚、中东、西非四大地区的具体工作[22]。2018年，日本打破“情报机构壁垒”，在反恐情报集约室之下新设跨部门反恐情报机构——反恐对策·情报共享中心。时任内阁官房长官菅义伟在新机构成立时强调“反恐工作的关键在于情报，要想切实推进反恐政策，就必须克服省厅机构间的组织隔阂，实施以内阁为最高领导的、快速的一体化情报共享与分析”[23]。国际反恐情报搜集·归口干事会和国际反恐情报集约室的设立大大增强了日本情报界的一体化协作能力。干事会的构成成员包括省厅情报机构和政策部门、对策部门，集约室则将包括内调在内的11家相关省厅机构统一纳入协作范围，各相关省厅机构从自身部门挑选专员派驻共享中心，共同办公，改变了以往借助通信、纸质文件等媒介手段进行“商洽”的局面，弥补了情报会议机制在反恐情报协调方面的不足，日本反情报共享、协调与分析能力显著增强。

图3 日本反恐情报中心协调机制

3.2.4 组建国家技术情报中心协调机制 科学技术的发展增强了情报获取能力，也拓展了情报工作的空间范围，网络和太空领域逐渐成为情报工作的“新阵地”。日本为强化技术情报工作能力，开始尝试建立以国家相关技术情报中心部门为核心的协调机制。

日本为统一指导和协调国家地理空间情报工作，逐步构建“中心协调机制”。2005年，日本成立了“地理空间活用推进会议”及其干事会机构，以确保政府有关机构能够密切合作，取得一体化的综合效果。干事会机构下设地理情报系统、卫星测位等专职工作小组开展具体指导工作。2008年，地理空间情报产学官一体协议会建立，为开展情报共享提供了新平台，日本在地理空间情报一体化共享方面取得重要进展。

图4 日本国家地理空间情报体制

与此同时，2015年，日本根据《网络安全基本法》在内阁官房设立内阁网络安全中心(NISC)，其前身可以追溯到2005年成立的内阁官房信息安全中心。内阁网络安全中心被定位为日本国家网络安全“司令塔”职能机构[24]，为网络安全战略本部提供支持，其主要肩负4大职能：一是监控与分析敌对势力针对日本政府情报系统的威胁，包括情报通信网络和电子讯号记录。二是调查可能对政府网络安全造成影响的各种事态成因。三是监察政府各部门是否为网络安全建言献策和提供帮助，以及监管网络安全政策的落实。四是综合调整有关网络安全的各种提案建议。2019年，日本根据《网络安全基本法修正案》的施行建立网络安全协议会，以期完善既有的情报共享体制，全面构建和推进网络安全情报的共享协调体制，实现官民一体化合作的目标[25]。2019年协议会正式开始情报共享活动，协议会机制将日本官民网络安全机构整合成有机的整体，日本网络安全情报协作开创了崭新局面。

3.3创建情报一体化共享环境促进情报一体协作情报共享是建设一体化情报体制的基本要求，也是情报一体化运作得以实现的基本前提。通过“软硬件”建设、制度建设、法制建设等手段加强情报一体化共享环境建设是日本情报体制改革的又一重大选择。

3.3.1 塑造情报一体化共享“软硬件”环境 情报一体化需要塑造共享环境，而环境塑造离不开“软硬件”支撑。一是加强情报共享“硬”环境建设。日本《官邸情报能力强化方针》强调，要通过“构建情报共享网络系统、建设情报界共同数据库、建立情报管理形式测试系统、组建秘密情报传递网络”来提高情报共享协作水平。”[12]构建情报共享网络系统和情报界共同数据库可以打破原先各情报机构依托协调会议、部门联络、电话互询等固定机制进行情报共享的单一局面，可以丰富情报界共享情报的途径选择，有利于提高情报共享的及时性、完整性、灵活性。建立情报管理形式测试系统则是开辟了情报建设的新领域，这表明情报管理这一概念已经成为日本政府谋划情报体制改革和建设的前瞻意识。搭建秘密情报传递网络则有利于提高情报共享水平和效果，为各情报机构进行秘密情报印证和高水平情报融合提供了有力支撑。二是加强情报共享 “软”环境建设。情报共享要通过具体的情报人员来实施和实现，在情报机构“部门利益”高耸的局面下，提高情报人员的共享意识和一体化认知水平，是情报共享“软环境”建设的重要内容。据此，日本情报体制改革将“合同研修”和“人事交流”视作塑造情报一体化共享环境的重要举措。合同研修由各情报机构共同参与，旨在通过学习方式，对情报人员施加潜移默化的影响，以增进其情报共享意识和情报一体化认知。人事交流可以加强情报人员的任职锻炼，促进积攒不同情报岗位的经验，有利于培养和塑造情报人员的一体化“情报观”。

3.3.2 塑造情报一体化共享安全环境 良好的情报共享安全环境是情报一体化运作的基本保障。日本认为确保情报安全，是日本情报界推进情报共享与协调的基本前提，对情报外泄的隐忧是阻碍日本情报机构情报共享的重要因素[26]。一是建立“防卫秘密”制度。2001年，日本《自卫队法》修订，首创“防卫秘密制度”。该制度不仅适用于防卫省相关人员，与防卫省签有相关协议的人员也同样适用[27]，该制度是日本规范和统一防卫省与自卫队的情报安保法规所迈出的重要一步。二是建立“特别管理秘密制度”。为进一步健全情报安保制度，制定政府通行的一体化情报安保法制体系，2007年日本出台了以统一政府情报安保标准为目标的《关于强化反情报职能的基本方针》，明确了“特别管理秘密相关标准(制度)”并于2009年开始正式施用。所谓“特别管理秘密”就是指由日本政府各机构负责人所指定的，不可公开的有关日本国家安全与外交的秘密或者同国家重大利益相攸关的事项[28]。“特别管理秘密制度”明确，要通过《政府机关情报安全对策统一标准》以及引入秘密工作从业者资格确认制度、管理责任体制、秘密安保培训制度来分别达成制度和人事层面的管理，为政府确立了统一的“秘密管理”标准。

3.3.3 塑造情报一体化共享法制环境 情报工作法制环境缺失是日本情报界在喉之“鲠”，也被日本视为限制提高情报机构共享水平的重要因素。通过立法手段塑造情报一体化共享的法制环境是日本情报体制改革的重要举措，其中《特定秘密保护法》和《网络安全基本法》的制定具有导向作用。一是出台《特定秘密保护法》，形成情报共享的法制安保环境。2013年，时任首相安倍晋三在日本众议院预算委员会就情报安保法制建设问题发言，强调“因日本国内情报安保法制不健全，导致推动日本同海外国家的情报共享以及从美方获取高度机密的情报面临困境。日本必须努力快速地整备情报安保法案，并早日提呈国会”[29]。在此背景之下，2013年10月《特定秘密保护法》被提请日本国会商讨，并于次年正式施行[30]。《特定秘密保护法》的制定，弥补了日本国家情报安全法制的缺失，事实上扮演着日本版“国家情报安全法”的角色，并界定了情报共享与使用的标准，为日本各情报机构之间情报安全共享提供了法制保障。二是出台《网络安全基本法》，探索情报共享的法制约束环境。2014年，日本众议院通过《网络安全基本法》，为日本统筹网络安全情报工作提供法理依据[31]，意图从网络安全情报入手，推动日本情报工作法制化。2018年，《网络安全基本法改正案》通过，其中在有关情报协调的内容中，增加了“情报提供义务”和“保密义务”款项，以法律形式明确下属成员有向上级机构提供情报和做好保密工作的义务，为情报的通传与共享协调提供了法治保障环境。

4 日本情报体制改革的阶段成效

21世纪以来，日本通过情报体制系统性改革，在加强情报界一体化协作能力和化解“旧有痼疾”的同时，构建了国家安保情报保障体制，实现了情报与政策有效衔接，打通了情报界的运转流程。

4.1服务国家安保的情报保障体制基本形成预警和服务国家政策是情报的重要职责与功用，而预警能否发挥作用，不仅取决于情报机构的获情能力和研判能力，也同情报与决策层之间的远近关系密切相关。从情报及时正确的预警到决策者及时科学的应对，需要构建国家安保情报保障体制，而国家安保会议的设立则为日本实现情报与决策有效衔接提供了平台。

改革后的国家安保会议是日本政府的顶层政策审议机关，其议长由日本首相亲自担任，在有关日本国家安全保障的政策制定方面拥有独一无二的审议决策权。新版《国家安全保障会议设置法》除了新增“四大臣会议”作为国家安保会议的核心之外，还增设“紧急事态大臣会议”、新设国家安保局、常设国家安保担当总理辅佐官。“紧急事态大臣会议”由总理大臣、内阁官房长官和总理指定的国务大臣共同构成，专职负责审议处理紧急事态和向总理提供相关建议，是日本安保紧急危机应对的“政策中枢”。国家安保局行使情报综合管理职能，有权对情报界下发情报搜集任务，是国家安保情报的“总阀门”。此外，国家安保局设有两名次长，其中1名由内阁危机管理监兼任，从而密切了国家安保局和内阁危机管理监之间的联系。国家安保担当总理辅佐官直属总理，对总理负责，有权出席国家安保会议，除了负责辅助总理处理国家安保事务之外，还负有促进情报共享的职责，各省厅也要向其提供情报，是总理府邸国家安保情报的“秘书官”。

图5 日本“安保-情报”体制

日本国家安保会议通过上述设计将情报与决策有机联系起来，构建了“情报界→决策机关”一体化的国家安保情报保障体制，日本政府国家安保决策和危机应对能力得到有效提升。

4.2情报部门与政策部门一体化协作初步实现通过调整改革，日本情报界成员和内阁情报会议成员重新界定，情报界扩容，政策部门被纳入情报会议机制之中，依托内阁情报会议机制，日本实现了情报与政策的高度交融，情报部门与政策部门一体化协作基本实现。

图6 改革后的日本情报界构成

原先省厅情报机构主要来自外务省、防卫省、警察厅与公安调查厅，改革后，内阁、合同情报会议的参会成员范围扩大，情报界得以扩容，财务省、经济产业省、金融厅与海上保安厅作为省厅情报机构的一员，被情报界正式吸纳，并在情报会议机制中占有一席之地[32]。日本由此形成了以情报会议协调机制、内调为中心、以外务省、防卫省、警察厅与公安调查厅为内核、以财务省、经济产业省、金融厅与海上保安厅为外围，层次分明的一体化情报体制。

改革前，内阁情报会议除了作为议长的内阁官房长官之外，主要由官房副长、内阁危机管理监、内阁情报官、防卫和外务事务次官、警察厅和公安调查厅长官构成，实效作用极为有限，改革后，在增员情报界成员的同时，内阁官邸政策部门代表也被列为参会成员，这就为情报部门与政策部门一体化协作架起了桥梁。内阁情报会议照例每年召开两次，如遇特殊情况也可以临时召开，依例第一次召开是为明确情报需求，制定情报搜集计划，第二次召开是为审议情报界的工作报告。以内阁情报会议为平台，政策部门和内阁中枢作为情报用户，向情报部门提出情报需求或关切，情报部门据此商定情报界的中长期情报搜集重点，并进行全源情报分析形成情报界整体的情报产品。此外，为弥补内阁情报会议机动性较弱的不足，内阁情报官被赋予了在情报用户与情报界居间联络协调的职权。通过上述改革措施，日本情报部门与政策部门形成了临时与定制、正式与日常的，一体化运作模式，实现了二者之间的高度融合。

图7 日本“政策-情报”一体协作机制

4.3科学合理的情报界运作流程基本形成日本情报体制改革后的一大成果就是《情报评估》的生产。《情报评估》作为日本国家情报，是在情报用户的需求引导下，以不同情报机构通过不同手段、渠道搜集而来的各类情报为素材，经过全源情报分析融合，最终生产成品。《情报评估》既是日本情报界通力合作的产物，也是日本情报体制改革后，情报界和政策界实现一体化协作的鲜明例证。围绕《情报评估》的生产，日本情报界一体化协调能力得到充分提高，科学合理的情报界运作流程基本形成。

据上述可知，在《情报评估》生产的整个过程中，情报界保持高度合作，情报共享得到保障，情报会议和内阁情报官作为“中间协调人”在整个流程中居于核心地位，内阁情报分析官作为产品的生产者发挥着不可替代的作用，其立场和能力素质直接决定了最终产品的质量和功效。生产《情报评估》要求各情报机构超脱部门利益，以情报界整体视角，进行一体化情报搜集、共享、分析，服从服务国家利益和决策者或政策相关者的需求。

4.4内调“名副其实”的中央地位正式确立内阁情报调查室是由内阁官房直属的中央情报机构，被赋予在各情报机构中居间联络与协调的重任[33]，前身是基于“日本版CIA构想”组建的内阁官房内阁调查室，其设立初衷是发展能够独立统筹日本内外情报工作的中央情报部门，但是内调在过去很长一段时间内并未拥有“中央”地位，其主要从事公开情报的搜集分析工作[26]，日本省厅情报机构更多的是直接向内阁决策层提供情报，定位中央情报机构的内调对外务省和防卫省的情报机构并不具备强制力和约束力，其仅能在情报搜集和情报分析层面在情报界发挥有限的联络协调作用。

改革后，内调地位提升，其协调职能也得以强化，内调“能”不配位的尴尬局面得以改变。2001年，通过《内阁法》的修订，内调室长升格为内阁情报官，内调最高职位由原先政令决定的国家一般公务员升格为法定的国家特殊公务员，内调首长地位的提升也客观上拔高了内调在日本情报界的地位。同年，日本以内阁官房组织令修改为契机，在内阁增设内阁卫星情报中心，统筹情报卫星系统的开发与运用、图像情报的搜集与分析等相关工作，至2013年时内阁卫星情报中心业已实现2组4机制的实战化运用[34]。2008年，内调设置内阁情报分析官一职，内调的情报界分析 “枢纽”地位得以确立，也标志日本内阁情报职能体制的确立[35]。2015年，反恐情报集约室在内调成立，内调获得了反恐情报的归口与协调职能，并于2018年增设反恐对策情报共享中心，内调据此强化了对情报界反恐情报领域合作与共享的主导。通过数次机构重组新设，内调作为中央情报机构的协调职能与地位开始真正确立起来，日本情报体制的一体化协作性也得以加强。

5 小 结

综上所述，21世纪以来，日本的情报体制改革在各届政府的接力推动下，综合选用整合强化情报界、重组新建情报机构、补充完善协调机制、建立健全制度法规等多元路径，以构建一体化情报体制为主要目标，取得了阶段成效。同时，日本情报体制改革仍面临现实困境与局限。

一是情报体制改革进程受制于日本国内政局形势。虽然日本在自民党一家独大的政党“体制优势”之下，相较于西方国家，政策筹划与执行更具传承性与连续性，但仍然无法摆脱西方政党制度的局限，在推进情报体制改革中，尤其是在“情报立法、筹建对外情报机构”等重要敏感问题上，日本政党分歧严重，导致改革进程迟滞。二是情报体制改革难免“官僚情报文化”之害。日本情报文化中官僚文化因素存在已久，二战时期“陆海之争”影响之下的“陆海情报机构各自为政”就是明证。“官僚情报文化”在日本当代情报机构中根深蒂固，部门利益的存在导致日本难以彻底推进一体化情报体制建设。最后是情报体制改革仍未解决情报界人事权和财权分配问题。一体化协调的情报体制应将情报机构的人事权和财权交由中央统管，由此才能对各情报机构形成实际牵制，例如，美国国家情报总监就可以通过所拥有的情报界人事权和财权，对情报界进行管理。然而，日本情报体制改革推进至今，在此重要问题上仍未有重大突破，成为改革的一大局限。

系统分析21世纪日本情报体制改革的逻辑和路径，可以预见“加强国家安全保障情报体制建设、以反恐情报工作为切口推进反情报机构与对外情报机构融合发展、加强情报法制法规建设”，是日本今后情报体制改革的趋势所在。