RCEP政府采购章的特点、影响及中国对策

摘 要：区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）是中国签署的首个包含政府采购章的區域贸易协定。RCEP政府采购章具有包容性、约束性、灵活性、渐进性等特点，可视为中国乃至东亚在政府采购开放领域迈出的重要一步，将有助于提高中国政府采购法律、法规透明度，优化我国政府采购程序，为进一步开放政府采购市场提供“试点”。各缔约方应该落实协定义务，将RCEP争端解决机制引入政府采购领域;利用审议机制，深化政府采购条款;升级联络点，建立政府采购委员会，以推进相互开放政府采购市场。

关键词：区域全面经济伙伴关系协定;政府采购;透明度

2020年11月15日签署的区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）旨在建立现代、全面、高质量和互利的经济伙伴关系，其缔约方包括东盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）十国、澳大利亚、中国、日本、韩国、新西兰。RCEP的生效将促进区域贸易和投资的扩大，并为全球经济增长和发展做出贡献。相较东亚其他区域贸易协定（Regional Trade Agreement，RTA），RCEP的重要进展在于其包含政府采购章。现有的东盟、东盟10+X自由贸易协定均没有任何政府采购承诺，这也是中国首次在区域贸易协定中纳入政府采购章。

政府采购是国民经济和对外贸易活动的重要组成部分，占全球GDP比重超过15%。政府采购也被视作保护本国产业的重要手段，长久以来是WTO最惠国待遇和国民待遇原则的例外领域。政府采购市场保护是一把双刃剑，在限制外国产品和供应商准入的同时，也阻碍了国内企业和产品走出去。WTO的政府采购协定（Government Procurement Agreement，GPA）是一项诸边协定，这意味着并不是所有WTO成员都是GPA的签约方，只有签署GPA协议的WTO成员方才受GPA的约束，并根据承诺相互开放政府采购市场。截至2021年2月，21个WTO成员方（其中27个欧盟成员国作为一个成员方）加入了GPA。中国在2001年加入WTO时便承诺加入GPA，在2007年年底启动加入GPA谈判，截至目前我国已经先后递交 7份加入出价，不断扩大实体清单、增加对外开放的产品和服务清单、降低最低门槛采购金额，但与欧美预期仍旧存在差距。在此背景下，中国签署了包含政府采购章的区域贸易协定RCEP，这不仅表明中国开放政府采购市场的决心，而且将对中国政府采购市场产生实质影响。

本文从RCEP中政府采购章文本内容出发，剖析RCEP中政府采购条款特点，分析RCEP签署对我国政府采购市场的影响，并在此基础上，提出利用RCEP，促进缔约方相互开放政府采购市场的对策建议。

一、RCEP政府采购章内容解析

RCEP协定文本由二十章和四个附件（包括关税承诺表、服务具体承诺表、服务和投资保留及不符措施承诺表、自然人临时移动具体承诺表）构成。其中，第十六章为政府采购章，包括正文和该章附件一。政府采购章正文包含8个条款，分别涉及协定目标、受约束的实体范围、原则、透明度、合作、审议、联络点和不适用争端解决。附件一列明了缔约方用于发布透明度信息的纸质或电子方式。

RCEP缔约方承认，政府采购在深化区域经济一体化，促进经济增长和就业方面的作用。RCEP政府采购章主要涉及两方面义务：其一，中央政府实体在政府采购法律、法规和程序方面的透明度义务。其二，与其他缔约方在政府采购方面进行合作。透明度义务要求缔约方“应当使其政府采购法律法规可被公开获取，并努力使政府采购相关程序可被公开获取”。与现代政府采购惯例保持一致，缔约方努力使政府采购信息可以通过电子手段获取，而且努力使英文版本信息可被获取。由此可见，RCEP政府采购章虽然规定了有关政府采购法律法规、程序的透明度义务，但仅仅适用于中央政府采购实体。在合作条款中，缔约方努力就政府采购交换信息，提供培训、技术援助和能力建设，在可能的期情况下，分享包括中小企业、电子政府采购系统的最佳实践信息。

Horn等（2010）指出，虽然有些区域贸易协定包括了某项内容，但没有法律可执行性（legal enforceability）。按照Horn等（2012）的定义，没有法律可执行性的内容是那些表述不清的、缔约方未明确承诺履行的、在争端解决中不大可能援引的条款。例如，“双方应该合作……”“双方要努力……”“要特别关注……”之类的表述都是缺乏法律可执行性的，因为“合作”“努力”“关注”都是模糊性的词汇;而“双方应当……”“任何一方均不得就……”“到（具体日期）结束时，一方应加入以下国际公约：……”之类的表述都是法律可执行的。据此标准，在RCEP有关透明度义务条款中，“应当使其政府采购法律法规可被公开获取”是法律可执行的，“并努力使政府采购相关程序可被公开获取”是法律不可执行的。在RCEP有关合作条款中，“缔约方努力就政府采购相关事项进行合作”条款同样不具备法律可执行性。

二、RCEP政府采购章的特点

RCEP的政府采购章，在广度上，扩展了东盟10+1区域贸易协定的覆盖范围;在深度上，鉴于具体条款及其法律可执行性，仍存在进一步深化空间。RCEP政府采购章主要呈现四个特点。

（一）包容性与兼容性

如表1所示，在RCEP签署之前，按照政府采购开放度从高到低的次序，缔约方可以划分为四类。第一类指已经加入GPA的缔约方，包括日本、韩国、澳大利亚、新加坡、新西兰五个国家。第二类缔约方（除GPA成员以外），参与了包含具有法律可执行性政府采购条款的区域贸易协定，包括文莱、马来西亚、越南。第三类缔约方仅参与了包含不具有法律可执行性政府采购条款的区域贸易协定，包括印度尼西亚、菲律宾、泰国、中国。第四类是既没有加入GPA，也没有参与包含政府采购条款的区域贸易协定的缔约方，包括老挝、柬埔寨、缅甸三个国家。这表明缔约方政府采购开放度差异极大，覆盖范围从高度开放到完全未开放。在缔约方构成上，RCEP政府采购章具有包容性和兼容性。

（二）约束力及强制力

从纵向来看，相较东盟10+1协定，RCEP政府采購章在约束力方面向前迈进了一大步，实现了从无到有的飞跃;从横向对比来看，尤其是与GPA、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）政府采购章相比，RCEP政府采购章的约束力还有较大提升空间。GPA协定文本包含两部分：第一是正文，由序言和22个条款组成，主要涉及政府采购程序。第二是附件，即GPA各参加方承诺的出价清单。CPTPP政府采购章的程序条款很大程度上重复了GPA的规定，仅作了少量修改和补充，其附件同样包含各缔约方的市场准入出价清单。相较而言，RCEP政府采购章仅涉及透明度义务和合作条款，没有明确约束缔约方的政府采购程序，缺乏缔约方的承诺附件，对缔约方政府采购行为的约束远不及GPA、CPTPP政府采购章严格。与GPA、CPTPP类似，RCEP也建立了争端解决机制，为协定下产生的争端提供有效、高效和透明的规则与程序，包括磋商、斡旋、调解或调停、设立专家组、最终报告的执行、补偿和中止减让其他义务。但是，在RCEP中政府采购却被排除在争端解决机制的适用范围之外，这削弱了RCEP政府采购条款的强制力。

（三）模糊性与渐进性

RCEP积极向高标准区域贸易协定看齐，但鉴于缔约方政府采购开放度的差异化，很难快速推进政府采购一体化，因而在一些条款的表达上具有模糊性，并采取循序渐进的开放模式。RCEP政府采购章中包含多项软性义务，比如“努力使”政府采购相关程序可被公开获取、“努力”就政府采购相关事项进行合作。这些软义务条款表述模糊，不具备法律可执行性，其意义更多体现在为缔约方指明了改革方向。RCEP的政府采购条款趋向于“面向未来”，包含在未来谈判中纳入约束性义务的软承诺。根据RCEP的审议条款，政府采购章每5年审议一次，这为各方未来进一步丰富和完善本章预留空间。RCEP有望采取渐进的方式，不断深化政府采购条款。一旦中国完成GPA加入谈判，RCEP有机会补充更为具体的政府采购条款和市场准入承诺。

（四）灵活性与针对性

一国经济发展水平直接影响该国对国际贸易规则的接受程度。RCEP15个缔约方的经济发展水平参差不齐，其中既包括日本、韩国、澳大利亚、新西兰等发达国家，也包括老挝、缅甸、柬埔寨三个最不发达国家。充分认识到谈判各方发展多样性的现实，RCEP政府采购章没有机械地照搬GPA、CPTPP政府采购章的高约束条款，而是平衡多样性和高标准，以灵活的方式推进政府采购开放。针对缔约方中的最不发达国家，RCEP政府采购章第2条指出，“本章的任何规定不得要求最不发达国家缔约方承担与透明度和合作相关的任何义务。最不发达国家缔约方可以受益于缔约方之间的合作。”根据该条款，RCEP给予最不发达国家特殊和差别待遇，老挝、缅甸、柬埔寨在政府采购方面可以不承担任何义务，这体现了RCEP政府采购条款的灵活性和针对性，也增加了RCEP的吸引力。

三、RCEP对我国政府采购市场的影响

尽管RCEP中的政府采购章仅涉及透明度义务、合作条款，仍可视为我国在政府采购开放领域迈出的重要一步。RCEP的签署对我国政府采购市场将产生一定影响。

（一）提高我国政府采购法规的透明度

透明度是建立非歧视政府采购市场的前提条件，只有实现政府采购法律、法规和程序的公开透明，才能保障政府采购的非歧视性。RCEP政府采购章节有关透明度的义务，有利于提升各缔约方政府采购法律、法规和程序的透明度，营造良好的市场竞争环境，从而建立公开、公平的政府采购体系，防止政府采购市场的腐败，促进政府廉洁，为我国政府采购市场的逐步开放奠定基础。

（二）优化我国政府采购程序

RCEP将促进各方在更高水平和更宽领域上加强政府采购信息交流和合作，与RCEP中政府采购开放度较高成员的交互所产生的外溢效应和学习效应，有助于中国优化政府采购程序，实现与国际公认的政府采购原则和规则接轨，促进政府采购程序的公平性，使所有潜在供应商在采购相关程序中获得信息和受到公平对待。这不仅有助于我国加入GPA，而且传达出积极的信号：我国对国际商务和投资持开放态度，有利于吸引外资。

（三）为进一步扩大政府采购开放提供“试点”

开放政府采购市场，必然面临着收益和成本，这也是一国GPA加入出价的基础和依据。开放政府采购市场的收益体现在增加我国产品和服务进入国际市场的机会，通过对外开放促进国内政府采购制度的改革;其成本表现为加剧本国政府采购市场的竞争，部分国内产业受到冲击。将 RCEP作为进一步扩大政府采购开放的“试验田”，在区域层面探索政府采购市场开放的成本与收益，有利于准确认识开放政府采购市场的成本和收益，以便于我国调整加入GPA的出价，有利于全面开放政府采购市场后的管理。

四、基于RCEP推进缔约方双向开放政府采购市场的对策

以RCEP为平台，促进缔约方相互开放政府采购市场，不仅可以推动各缔约方国内政府采购制度改革，确保财政资金的最优利用，而且有助于区域内FDI流动，构建生产网络，深化区域经济一体化。本文对利用RCEP，促进缔约方双向开放政府采购市场提出几点对策建议。

（一）落实协定义务，引入争端解决机制

各缔约方应该切实履行RCEP政府采购章的透明度义务，即除最不发达国家以外，中央政府实体应当通过电子或纸质方式公布其政府采购法律、法规;并努力就政府采购相关事项进行合作，包括就缔约方的法律、法规和程序修订交换信息，向缔约方提供培训、技术援助，共享信息等。同时，将争端解决机制引入政府采购领域，以加强RCEP政府采购条款的强制力，促进各缔约方切实履行政府采购章的义务，推进相互开放政府采购市场。

（二）利用审议机制，逐步深化政府采购条款

利用RCEP审议机制，推动RCEP逐步纳入更多实质性政府采购条款，包括规范缔约方国内政府采购程序的条款，乃至提交具体市场准入承诺。考虑到15个缔约方经济发展程度的多样化，很难“一刀切”大幅度推进区域政府采购市场一体化，可以借鉴GPA、CPTPP，以过渡措施形式对发展中国家采取特殊和差别待遇，例如补偿交易、价格优惠计划、过渡期内设置较高的门槛金额、逐步扩大采购实体范围等。

（三）升级联络点，建立政府采购委员会

RCEP政府采购章要求，每一缔约方建立至少一个联络点，负责合作和信息共享事项。借鉴其他區域贸易协定作法，RCEP可以将联络点升级为政府采购委员会，由缔约方政府的代表组成。RCEP政府采购委员会除了负责合作和信息共享事项，还包括召开与政府采购章的实施和运用相关事项的会议，定期对政府采购章进行审议，并决定是否举行进一步谈判，比如扩大采购实体范围、纳入政府采购程序条款等。

注释：

①东盟十国的成员包括柬埔寨、老挝、缅甸、印尼、菲律宾、泰国、文莱、新加坡、马来西亚、越南。

②在中国对外签署的17个区域贸易协定中，仅在与冰岛、瑞士、韩国、澳大利亚的自由贸易协定中提及政府采购章谈判的时间框架，即“缔约双方同意在中国完成加入世贸组织政府采购协定（GPA）谈判后，尽快开始政府采购谈判，以期缔约双方在互惠基础上达成政府采购协定。”

③22个条款包括目标、适用范围、例外、发展中国家待遇、采购程序、技术规格、招标与合同授予、信息公开与透明、质疑和审查程序、适用范围的修订、争端解决程序等方面。

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[基金项目]本文系教育部人文社会科学一般项目“异质性出口经验与企业对外直接投资动态：理论机制和中国经验”（项目编号：18YJA790035）。

[作者简介]胡渊（1980—），女，经济学博士，湖北工业大学经济与管理学院副教授;研究方向：国际贸易理论与政策。