基于RTA研究全球数字贸易规则演进特点与中国方略

徐德顺　马凡慧

摘 要：数字贸易在全球发展如火如荼，其合规问题凸显。剖析全球数字贸易规则演进过程，对构建符合最广大国家利益的数字贸易规则框架、提升中国在全球数字贸易规则话语权有重要的现实意义。以2001—2020年各国向WTO通报且含数字贸易条款的有效RTA为主要研究内容，厘清全球数字贸易规则演进脉络。研究发现，数字贸易规则合作愈发密切，数字贸易自由化进程加速，但也存在规则主导权过度集中等不足。中国应借鉴美新欧成功经验，输出全球数字贸易规则的中国方案;补齐数字服务贸易发展短板，夯实数字贸易规则基础;补齐现有数字贸易规则短板，构建符合最广大国家利益的数字贸易规则;深度参与数字贸易规则谈判，提升中国在数字贸易规则制定中的话语权。

关键词：数字贸易规则;RTA

一、问题的提出

数字贸易伴随数字经济而来，属于21世纪热点话题。如今数字贸易在全球发展如火如荼，但其合规问题凸显，数字贸易规则体系尚处于不断变革完善之中。早在20世纪80、90年代，互联网行业尚未成气候，乌拉圭回合谈判亦未能直接包含有关数字贸易的议题。WTO现有规则体系为数字贸易提供相对有限的支持，其中：《贸易便利化协定》为低值商品的数字贸易创造了便利条件，《信息技术协定》（ITA）降低了数字技术的关税，《服务贸易总协定》（GATS）涉电信服务与跨境交付，《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）保护了数字贸易中的知识产权。2001年生效的美国与约旦双边协定将数字贸易条款纳入其中，标志着数字贸易规则正式起步。截至2021年2月，向WTO通报并有效的区域贸易协定（RTA）共326起，其中109起包含数字贸易条款。

各国对数字贸易发展均比较重视，但规则取向意见不一致。美国、欧盟、新加坡等发达经济体活跃在世界数字贸易规则谈判中。美国采取激进政策，推动构建开放、自由、公平、竞争性的全球数字贸易环境。欧盟的数字贸易规则趋于保守，坚持采用较为严苛的《通用数据保护条例》（GDPR）保护个人隐私和信息安全。数字贸易的兴起削弱了发展中经济体的劳动优势，一些相关国家对数字贸易持中立或消极態度，试图通过严格的限制措施达到“逆数字化”的目的，保护本国传统产业免受数字化冲击。中国在数字货物贸易领域更具优势，数字贸易规则更侧重于促进传统的跨境电商便利化。美国的优势集中在数字服务贸易方面，中美两国关于数字贸易规则的争议与摩擦不断。

相较于美国、欧洲等发达经济体，中国数字贸易规模发展虽快，但规制水平仍有待提高。剖析全球数字贸易规则演进过程，研判数字贸易规则未来发展风向，对构建符合中国国情的数字贸易规则框架、提升中国数字贸易规则在全球话语权有重要的现实意义。本文通过厘清全球数字贸易规则演进脉络，剖析主要经济体的数字贸易规则特点，揭示全球数字贸易规则发展趋势。根据中国在全球数字贸易规则制定中所处的地位劣势和现实不足，提出具体的政策建议。

二、全球主要数字贸易规则演进分析

（一）数字贸易规则发展概况

自2001年起至2020年12月底，各国向WTO通报且含数字贸易条款的有效RTA为91起。2008年金融危机及2016年开始的第四次全球化事件，深刻影响世界贸易与数字贸易的变化发展。以此为节点，全球数字贸易规则演进历程可划分为三个阶段。2008年金融危机重创全球经济，数字贸易作为潜力巨大的新经济形态被应用于刺激经济复苏，数字贸易规则得以横向广泛发展。2016年以来，以数字经济及数字产品为代表的第四次全球化浪潮将数字技术应用到世界各个角落，国际贸易格局经历深刻的数字化变革，数字贸易规则纵向深入发展。

数字贸易规则演进的二十年间，近80个WTO成员参与数字贸易规则制定。如图1所示，自2001年以来含数字贸易规则RTA总量不断攀升，年平均增长数量呈现先增后减趋势。受2008年全球金融危机影响，为促进经济复苏，各国纷纷将目光投向数字贸易规则的制定，从而RTA增长加速，仅2009年生效的RTA就达到了8起。2016年以来，RTA数量增长有所放缓。发达经济体抢占数字贸易规则制定的先机，2001—2020年达成含数字贸易条款的有效RTA数量排名前四位的新加坡、欧盟、美国、澳大利亚所参与的RTA共计51起，占RTA总量的一半以上。中国共达成了6起RTA，排名第12，较美欧新等还存在较大差距。

（二）数字贸易规则演进三阶段特点分析

第一阶段（2001—2007）：数字贸易规则在世界经济发展中崭露头角

起步阶段的数字贸易规则毛羽未丰，效果不佳。主要表现为含数字贸易规则协定数量不多，内容上呈现“涉及范围窄、规定较简略、劝导性更强、约束力不足”等特点。尽管在消除数字贸易壁垒、推进数字贸易非歧视性等方面做出积极尝试，但由于缺乏约束力以及对数字贸易规则的研究尚浅，规则发挥的效力有限，在推进数字贸易自由化方面收效甚微。该阶段共51个经济体参与数字贸易规则制定，主要由美国、新加坡等发达经济体主导。加勒比、欧洲中部、海湾地区是数字贸易较为活跃的三个地区，受地缘亲近影响，率先通过达成含数字贸易规则的多边协定加强区域内数字贸易合作。

美、新、欧、中四经济体数字贸易规则水平差距较大，美国率先形成比较优势。美国率先迈出数字贸易规则制定的第一步，大多单独设立“电子商务”章，主要内容围绕数字服务、数字产品免关税、数字产品非歧视性待遇这三方面。数字服务条款初步奠定了服务贸易在数字贸易中的核心地位，也率先奠定了美国在全球数字服务贸易领域的优势地位。数字产品免关税、数字产品非歧视性待遇作为促进数字贸易自由化的基础性条款后来为大多数经济体所接受。美国在与澳大利亚的双边协定中创新性地在数字认证、网络消费者保护、无纸化贸易等方面做出尝试。但由于大部分规则中采用“应当”“或许”“努力”“设法避免”等词汇，所以约束力不强。新加坡认为无纸化贸易对于提高效率、降低成本具有重要意义，频频将无纸化贸易纳入数字贸易规则之中。此外，新加坡受数字贸易规则“美式模板”影响颇深，2006年生效的新加坡—韩国RTA中涵盖了数字服务、数字产品免关税、电子认证等颇具美国特色的数字贸易规则条款。欧盟大部分数字贸易规则无实质性内容，仅提出鼓励电子商务发展、开展电子商务合作等展望性条款，更无实际约束力。同时，欧盟对数字贸易自由化持审慎态度，高度重视数据保护，特别强调了保护个人数据的重要性。中国数字贸易规则制定起步较晚，水平不高，较美、新等数字贸易“先行者”还存在较大差距。除中国香港和中国澳门外，仅与智利达成了含数字贸易规则的RTA，且协定中仅有零星数字贸易规则，也未能产生较强约束力。

第二阶段（2008—2015）：后金融危机时期数字贸易成为经济复苏新动能

这一时期，数字贸易规则进入横向广泛发展阶段，数量、内容显著提升，结构更趋优化。主要表现为含数字贸易规则协定数量增长迅速，内容趋于多样化、全面化、具体化，涵盖范围更广，规定更成熟，约束力有显著提升。全球数字贸易自由化进程加速，构建更为开放的数字贸易交易环境已成为大多数经济体孜孜以求的目标。这一阶段共涉及64个经济体，美国、新加坡延续其在数字贸易规则制定中的主导地位，与这时期脱颖而出的欧盟共同形成“三足鼎立”之势。韩国、澳大利亚、加拿大在数字贸易规则制定方面也取得了显著进展。欧洲自由贸易联盟（EFTA）、东盟开始尝试通过规则激发数字贸易活力。

美、新、欧数字贸易规则优势明显，中国不断追赶。美国在上一阶段的基础上将网络消费者保护条款作为数字贸易规则的制定重点。网络消费者保护条款有效保护了消费者的隐私，同时提高消费者在参与数字贸易时的信任与信心。美国—韩国RTA是这一阶段涵盖数字贸易规则条款较全、较先进的双边协定，双方在电子认证与电子签名、无纸化贸易、跨境信息自由流动等方面达成一致。这一时期美国比较具代表性的是其参与的“3T”谈判，即《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）、《国际服务贸易协定》（TISA）。尽管TPP未生效便夭折，TTIP和TISA最终未能达成一致，但其在数字贸易规则方面的探索仍有极大价值。TPP成为美国数字贸易规则的奠基性文件，美国之后签订的诸多协定文件中延续了TPP中大部分有关数字贸易规则的条款。除常见的美式规则外，TPP还在个人信息保护、计算设施非强制本地化、源代码保护等方面做出较为具体和全面的规定，这些规定也成为第三阶段的规则重点。美国将数字贸易规则约束力和自由化水平推到一个更高层次。新加坡所参与的协定在规则范围、深度、约束力方面较美国还存在一定差距，主要内容围绕数字产品免关税、网络消费者保护、数字贸易规则透明化等方面，但总体较上一阶段有较大提升。欧盟参与的协定中，数字贸易规则以数字产品免关税、电子签名、网络消费者保护这三个方面为主，个别协定涉及无纸化贸易、个人信息保护。欧盟的另一个突出特点是将电子商务规则与服务贸易规则置于同一章，两者在某些条款上交互融合，难以剥离。欧盟高度重视数字服务贸易不无道理，一是数字技术正推动全球贸易向数字服务化方向发展，二是服务贸易是欧盟发展数字贸易的优势所在。这一阶段欧盟仍将实行高水平的数据保护措施置于重要地位，但数字贸易规则的涵盖范围更广、规定更具体、约束力也更强。中国在数字贸易规则稍显滞后，但进展显著。中国在与韩国和澳大利亚两个发达经济体签订的协定中，主要内容涉及电子商务免关税、电子认证和电子签名、无纸化贸易这三个方面，有效促进了数字货物贸易便利化。相关协议中虽多采用“努力” “探索”等词汇，但约束力和规则覆盖面较上一阶段有很大提高。

第三阶段（2016—2020）：第四次全球化浪潮推动数字技术发展进入快车道

第四次全球化浪潮推动数字贸易规则进入纵向深入发展阶段，规则内容及结构不断趋向成熟。主要表现为含数字贸易规则的RTA数量增长放缓，但数字贸易规则内容向更大范围、更高层次和更深程度拓展，对协定方的要求更为严格。這一阶段共涉及28个经济体，数字贸易规则主导权开始略有分散，但仍主要集中在发达经济体之手。日本作为“后起之秀”逐渐占据主导地位，美国、澳大利亚、加拿大、欧盟保持其较强的竞争力，新加坡优势地位略有动摇。诸如太平洋联盟、欧亚经济联盟（EAEU）等组织开始活跃在全球数字贸易规则制定中。在美国退出TPP后，由日本等11国主导的全面且先进的跨太平洋伙伴关系协议（CPTPP）继承了TPP遗产。

美国数字贸易规则保持高度进攻性，欧、新发展放缓，数字贸易规则“中式模板”加速形成。美国主导的美墨加贸易协定（USMCA）、美日数字贸易协定（UJDTA）均展现出较强的进攻性，在已有的“美式规则”上增加了个人信息保护、政府数据公开、交互计算机服务、网络安全，以及促进消除数字贸易壁垒的计算设施非强制本地化及源代码保护。美国在与日本的数字贸易协定中新增了金融服务计算设施非强制本地化及使用密码技术的ICT产品保护等条款。美国的数字贸易规定更为具体、准确、细致，对协定方的约束力也达到了前所未有的水平。新加坡参与了CPTPP并与欧盟、土耳其分别达成双边协定，但数字贸易规则较上一阶段未取得显著进展。欧盟延续其将服务贸易与电子商务规则置于同一章节的特色，引入了源代码保护、跨境信息自由流动等较为先进的数字贸易规则条款，表示要加强电子商务相关问题的对话与合作，同时仍未放松在数据保护上的高标准。总体来看，欧盟实质性的条款较少，约束力未有显著提升。中国开始探索构建数字贸易规则“中式模板”。尽管与格鲁吉亚的RTA鲜有实质性条款，但中国积极推动多边谈判及现有协定的升级谈判。2020年11月，中国推动区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的签署，电子商务章节内容包含数字产品免关税、无纸化贸易、电子认证和电子签名、网络消费者保护、个人信息保护、非应邀商业电子信息、网络安全、计算设施非强制本地化等。中国紧随时代浪潮，在RCEP引入多种先进规则为数字服务贸易发展创造机会，这是中国在数字贸易规则制定中的跨越式进步。RCEP的达成与实施，将为中国数字贸易及数字贸易规则发展的新契机。

数字贸易规则演进三阶段特点分析，参见表1。

三、结论与建议

（一）研究结论

通过对全球数字贸易规则二十年演进过程梳理，得出如下结论。数字贸易规则已完成由新生到成熟的转变。众多经济体积极参与数字贸易规则谈判，更多高水平规则条款被提出、应用，数字贸易规则的完善加速全球数字贸易自由化进程。

一是数字贸易规则不断趋于成熟，规则重心已由“增数”转变为“提质”。最初的数字贸易规则数量少且鲜有实质性内容，对协定方缺乏约束力。经过20年发展，含数字贸易规则的RTA数量不断攀升，规则内容逐渐向深层次、宽领域、高约束力发展。规则的完善与成熟，促进数字贸易更大范围释放数字化红利。二是全球数字贸易规则合作更趋密集，更多经济体参与数字贸易规则谈判。数字贸易对经济发展的巨大带动作用有目共睹，各经济体间不断加强有关数字贸易规则的对话，形成联系紧密的“数字贸易共同体”。众多国际组织活跃在数字贸易规则制定之中，为构建统一的全球数字治理体系发挥了重要作用。三是数字贸易飞速发展离不开自由开放的交易环境，数字贸易自由化是大势所趋。最早在美国—约旦RTA中提出的数字产品免关税，后来为大多数经济体所接受，其本质是破除不必要的数字贸易交易壁垒。而后诸如跨境数据自由流动、源代码保护、计算设施非强制本地化等规则不断将数字贸易开放推向更高水平。

尽管全球数字贸易规则建设现已取得突出进展，但仍存在一些不足。

一是少数发达经济体掌握数字贸易规则主导权，“数字鸿沟”持续扩大，“马太效应”凸显。美国、欧盟、新加坡等发达经济体数字贸易起步较早，在数字贸易规则制定中优势明显，充分把握了数字贸易规则制定的主导权，不断创新性地提出更有利于自身发展的数字贸易规则。“数字鸿沟”和两极分化严重，全球达成统一的数字贸易规则体系任重而道远。

二是未能形成全面、统一、高水平的数字贸易规则。透过主要经济体的数字贸易规则条款，可以发现各经济体在三个阶段的规则侧重点不尽相同。根本原因是数字贸易发展水平具有不均衡性，利益冲突导致各经济体对数字贸易规则的诉求存在诸多分歧。美国是高水平数字贸易规则的提出者、践行者，致力于不断消除可能存在的贸易壁垒，并将数字贸易自由化推向更高水平。欧盟的开放步伐更为谨慎，在RTA中多次将实行最高水平的数据保护措施置于重要地位。不同于美国实行积极的数字服务貿易促进政策，也不同于欧盟的将数字贸易与服务贸易规则深度融合，中国大部分数字贸易规则围绕数字货物贸易便利化。现今的全球数字贸易规则趋向碎片化，向不同方向演进。

三是数字贸易规则的具体范畴未形成一致认识，难以进行全局把握。目前，全球对数字贸易的内涵与外延尚未达成共识，数字贸易规则的具体范畴也未能有清晰的界定。美国所参与RTA中的数字贸易的规则大多以电子商务专章形式，但在其它章节，如技术贸易壁垒、跨境服务贸易、电子通信章节等也存在部分与数字贸易相关的规定。欧盟将数字贸易规则与服务贸易规则置于同一章节，两方面规则相互交融，无法划分出清晰界限。

（二）中国数字贸易规则发展方略

1.借鉴美新欧成功经验，输出全球数字贸易规则的中国方案。中国应加强数字贸易规则顶层设计，输出中国方案。中国需要畅通数据流通渠道，促成数据流通新格局。建议中国实施在制度约束前提下，推进数字贸易自由化的发展策略。在保护企业商业秘密和个人隐私的同时，加速构建开放、包容、安全、共享的数字贸易交易环境，削减“数字壁垒”。注意借鉴美新欧等发达经济体成功经验，将其吸收转变为符合最广大国家利益的“中国方案”。美国一直是高水平数字贸易规则输出国，开放、安全及数字服务贸易是贯穿其数字贸易规则的三大关键词。新加坡深受“美式规则”影响，大多数字贸易规则与美国有异曲同工之处。欧盟推进数字贸易自由化的步伐更为审慎，重视隐私保护、数据安全及文化例外。

2. 补齐数字服务贸易发展短板，夯实数字贸易规则基础。制度经济学原理告诉人们，制度演变与经济行为、经济发展互为影响。诺斯认为，市场规模扩大、生产技术进步等因素会促成制度创新，技术创新、信息传播、有利于创新的社会科学知识进步等创新成本的降低导致制度创新。数字贸易规则的形成与创新，是基于数字贸易规模扩大和数字技术进步而实现的。为此，中国需要补齐数字服务贸易发展短板，以夯实数字贸易规则形成与创新的业务基础。

一是鼓励数字核心技术创新，促进传统服务型行业与数字技术深度融合，拓宽数字技术应用场景，充分释放数字经济及数字贸易的赋能效应。二是统筹推进数字贸易基础设施建设，加大数字新基建的政策、资金、人才投入，立足地区实际情况打造数字贸易产业链、供应链，为培育具有国际竞争力的数字贸易产业集群夯实基础。三是鼓励企业，尤其是服务型企业数字化转型，提升中国企业在国际市场的竞争力和影响力。四是探索建立数字贸易开放试验区，试点推行高标准的开放政策，积累国内与国际数字贸易实践经验。五是善于“化危为机”，抓住新冠疫情催生数字贸易与数字经济加速发展际遇，建立健全以数字技术为基础、国内国际互为补充的双供应链体系，加快补齐中国数字服务贸易发展短板。

3.补齐现有数字贸易规则短板，构建符合最广大国家利益的数字贸易规则。中国需要解决数字贸易规则与需求不匹配、规则调整滞后等短板问题，构建符合包括中国在内的最广大国家利益的数字贸易规则体系。

一是及时调整国内数字贸易治理的法律法规及政策，适应发展需求。形成“中央+自贸区（港）”的数字贸易规则制定体系，由中央统筹把握数字贸易规则发展大方向和决策权，适当将规则制定试点权下放到自贸区、自贸港，积累国内国际创新经验。构建政、企、行业协会三方合作的数字贸易监管体系，强化个人数据的保护与管理，营造透明、公正、安全、有效的数字交易环境。二是依托国际组织和多边机构，对标国际标准，构建符合最广大国家利益的数字贸易规则。利用联合国贸发会议提供的专业服务平台，与发达国家和发展中国家就普惠电子贸易、电子贸易准备程度评估等数字贸易和数字经济发展问题展开对话，从中汲取经验。参与WTO关于跨境电商国际规则包容性和开放性的研讨，研究数字经济在危机时发挥中心作用、弥补国家内部和国家之间的数字鸿沟以及电子商务促进货物和服务的跨境流动等政策动向。参与世界海关组织（WCO）和万国邮联等牵头的关于《世界海关组织跨境电子商务标准框架》、电子商务监管事项的讨论，探索完善税收征收方式、电子商务利益相关者的角色和职责，让贸易便利化更加容易、快速、高效和透明。落实RCEP在无纸化贸易、电子认证和电子签名、消费者线上保护、线上个人信息保护、国内监管框架、海关关税、透明度、争端等方面做出的相关规定，推动区域内的电子商务与数字贸易规则更为统一和规范。

4.深度参与数字贸易规则谈判，提升中国在数字贸易规则制定中的话语权。如今多边贸易谈判进展缓慢，区域、双边小范围谈判不断涌现，美国、欧盟等发达经济体试图争夺数字贸易话语权，主导全球数字贸易发展。中国应把握数字贸易及其规则的发展机遇，不断提高在全球数字贸易规则制定中的话语权。

一是加强与其他经济体对话，不断拓宽数字贸易规则“朋友圈”。如今中国成为多国最重要的贸易伙伴，在国际经贸合作中也占据更为重要的地位。应充分发挥这一优势，与其他经济体建立更为紧密的数字贸易规则联系。加强与脱欧后英国有关数字贸易规则的沟通与交流，扩大“朋友圈”。二是加强对数字贸易规则的研究和创新，输出数字贸易规则“中式模板”。构建有利于自身发展的数字贸易规则体系，代表最广大发展中国家数字贸易利益，更有效地弥合不发达国家与发达经济体的“数字鸿沟”。维护多边贸易体制，支持新任WTO总干事奥孔乔完善多边贸易体系的正确主张，推动WTO数字贸易规则现代化。中国应推动WTO多边谈判，共建国际网络和数字贸易治理体系，为促成全球统一、有效、公正、透明、安全的数字贸易规则体系贡献中国力量。

注释：

①由于数字贸易与电子商务一脉相承，数字贸易规则早期以电子商务规则的形式呈现，因此，本文在探讨数字贸易规则时不区分“数字贸易”与“电子商务”。

参考文献：

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[作者简介]徐德顺（1966—），男，商务部国际贸易经济合作研究院研究员，本刊编委;研究方向：国际经贸与国际金融、复杂经济系统。马凡慧（1998—），女，商务部国际贸易经济合作研究院硕士研究生;研究方向：国际经贸。