“四转一标”推进投资审计转型发展

随着经济社会的高速发展，公共工程投资审计逐渐成为各级审计机关的重要审计业务，特别是市县两级审计机关，投资审计成为地方党委政府控制建设项目成本的有力抓手。但随着全面依法治国和全面深化改革的深入推进，基层审计机关投资审计有些业务已经不符合现行要求。为了有效规范投资审计工作，审计署和湖北省审计厅相继出台文件，明确要求各级审计机关必须加快投资审计转型，切实从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变，真正回归到审计监督的主责主业上来。

一、充分认识投资审计转型的必要性和紧迫性

（一）加快投资审计转型是全面依法治国的需要

十堰市审计局在十堰车城高中竣工决算审计中积极探索投资审计转型发展

依法审计是依法治国对审计行为的最基本要求。审计机关作为政治机关、监督机关，要牢牢把握依法审计这一生命线，坚持法治思维，准确把握政府投资审计正确发展方向，带头增强法治意识，做遵纪守法的表率。全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设竣工结算依据有关规定的研究意见》明确指出，《中华人民共和国审计法》规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，而一些地方性法规直接规定“以审计结果作为合同双方竣工结算的依据”，扩大了审计决定的法律效力范围，超越了地方立法权限，限制了民事权力。随着中国特色社会主义法律体系的形成，尤其在当前全面依法治国战略背景下，加快推进投资审计转型势在必行。

（二）加快投资审计转型是全面深化改革的需要

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，政府投资的比重、方式、方向等都相应发生了较大的变化，审计工作要把促进改革贯穿始终，充分发挥改革的“催化剂”作用。审计中要密切关注改革措施的经济效益、社会效益和环境效益，努力从宏观和全局的角度提出审计建议，使得各项改革措施相互促进、整体推进、形成合力。通过依法独立行使审计监督权，揭示社会改革中的各种风险隐患，剖析问题原因，促进体制机制制度不断完善，推动制度创新，化解矛盾、防范风险。

（三）加快投资审计转型是推进审计事业发展的需要

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，强制或变相强制“以审代结”，使审计机关超越法定的审计范围和权限，影响了审计公信力和审计质量，审计的独立性难以发挥。在结算审计过程中，基层审计机关审计力量有限，介入不应当介入的工作，影响了审计资源的有效运用，还会成为施工单位乃至社会中介机构等利益相关方“公关”“围猎”的对象，客观上加大了投资审计廉政风险。因此，2020年9月以来，审计署、省审计厅分别召开投资审计专题培训班，要求各级审计机关要站在维护改革发展大局、全面依法治国和贯彻落实党中央对审计工作重大决策部署的高度，解放思想，切实增强投资审计转型发展的自觉性和坚定性。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，进一步厘清项目管理职责和审计监督职责的边界，坚决纠正“以审代结”问题，不断深化投资审计转型发展。

二、当前投资审计转型面临的主要困难和问题

（一）投资审计角色错位

基层审计机关在投资项目审计中，虽然审计对象是政府投资项目，但是审计内容超出了法定职责。各地投资审计没有统一的组织模式，开展投资审计的管理范围、方式方法不尽统一，有的在跟踪审计过程中取代建设单位、监理单位的管理职能，有的介入工程建设咨询，有的参与项目预算评审，等等，扮演了项目业主的管理角色，既当“运动员”又当“裁判员”，违背了审计的独立性。

（二）投资审计内容单一

近几年，政府投资项目保持较快增长，审计机关承担的政府投资建设项目审计任务日益繁重，因审计力量不足、专业技术力量薄弱，基层审计机关往往侧重工程造价审计，对重大政策贯彻落实、投资立项决策、招标投标、工程质量管理、投资绩效等关注少，审计不到位，没有做到全过程审计监督。

（三）投资审计成果不高

基层审计机关对政府投资项目往往停留在对项目的真实性、合法性进行审计，盲目追求审减金额、核减率，忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题，透过问题看本质不够，对政策落实、经济效益、社会效益、生态效益关注不够，从体制机制和制度方面提出的建议措施不够，为政府宏观决策和管理服务的职能发挥不够。

（四）“以审代结”问题突出

一直以来，市县两级党委政府高度重视投资审计工作，认为原来的投资审计模式节约了大量财政资金，防范了建设领域廉政风险，但对转型发展认识不足，认为转型后关注建设成本控制情况少了，关注建设管理及程序情况多了，导致投资审计职能弱化。个别地方政府对投资审计转型发展存在“不想转”的保守思想，支持力度不够。个别县（市、区）审计局的投资审计项目占比甚至在70%以上，“以审代结”项目存量依然较大。

（五）转型路径面临挑战

转型发展探索过程中，基层审计机关在制度层面不规范，审计项目缺乏计划性，简易程序问题依然存在，投资审计工作所需的复合型专业力量严重不足。《中华人民共和国审计法》修订后扩大了投资审计对象的范围。住建部试点取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。审计署等五部委令废止了《建设项目审计处理暂行规定》。这一系列问题和变化都对投资审计工作带来了新矛盾和新挑战，都要求投资审计必须探索转型发展的新路径。

三、“四转一标”加快推进投资审计转型发展

（一）转角色，从结算审核转向监督审计

投资审计要进一步转变角色，主动从“工程造价审核员”的错位角色上退下来，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动，不得参加政府投资项目的管理和协调事项，改变当前既是“运动员”又是“裁判员”的局面，由以往的结算审核转向监督审计，切实回归到监督的本位，保证依法独立行使审计监督权，切实履行好审计监督的正确职责。

（二）转范围，从单一造价转向全过程审计

要按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，在项目安排上统筹谋划，围绕党委政府的中心工作，关注本地实施的“十四五”规划重大建设项目、疫后重振强功能补短板“十大工程”项目和中央专项资金直接投资的建设项目，依法统筹制订年度投资审计项目计划。要抓住项目建设全过程关键环节，由过去侧重工程造价审计，向招标投标、合同签订、建设管理、设备采购、工程造价、基建财务、征地拆迁、环境保护、重大政策执行和投资绩效等十个方面全环节审计监督转变，达到以点带面、全面监督的效果。

（三）转目标，从节约资金转向制度建设

要从过去单一的造价审计中解脱出来，集中精神做好监督员的工作，重点查找工程建设领域性、体制性的风险和问题，如违规招投标、高估冒算骗取建设资金、决策失误或管理不善的损失浪费和利益输送等，着力在提高监督实效和质量上下功夫，推动投资审计成果的转化和运用，注重揭示和完善工程建设领域的管理漏洞和制度建设。加强审计综合分析提炼，从体制机制制度方面分析原因，进行深层次剖析，促进被审计单位制定内控制度，促进政府出台规范性文件，堵住管理漏洞，破解发展瓶颈，更好地发挥公共投资审计在服务国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

（四）转程序，从“一审”转向“复审”

审计机关的职责是对政府投资建设项目的概预算执行情况和结（决）算进行审计监督，对项目进行结算审核是建设单位的管理职责，中介机构的职责是受建设单位的委托，履行结算审核义务。投资审计要从结算审核中抽出身来，在建设单位委托中介机构完成结算审核的基础上进行审计监督。基层市县审计机关应会同发改委和财政局等相关部门对政府投资项目管理办法进行修订完善，应删除涉及“以审代结”的条款，明确划分建设单位、财政和审计部门各自主体责任，督促建设单位切实履行项目管理的责任。

（五）建标准，制订价格信息参考标准

面对住建部取消最高投标限价，不再按定额计价，政府投资建设项目主材签证价高于市场价等问题和挑战，审计机关应本着“治已病、防未病”的原则，充分发挥专业优势，树立高度的责任意识和公正意识，全面准确地调查、收集和分析市场建材价格资料，推动建立科学的投资审计价格信息参考标准，为降低政府投资建设成本奠定扎实的基础。

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（胡春霖 摄影报道）