基于功能视角的上海中央活动区发展评价及提升思路

2021-05-27阎力婷周文娜YANLitingZHOUWennaCHENXing

上海城市规划 2021年2期

阎力婷周文娜陈星 YAN Liting, ZHOU Wenna, CHEN Xing

0 引言

在当今世界背景下，城市中心区已经成为承载全球城市核心竞争力的地带。全球城市具有强控制力、强影响力和枢纽性的特点，其核心功能的内涵不断丰富，逐渐从金融、经济、政治、交通扩展到科技创新、文化创意等方面。同时，国际上对全球城市中心区的核心功能承载区域达成共识，认为此区域应该更加注重功能多样复合，营造良好的人居体验，吸引多元人群集聚，激发全时段活力，从而为全球城市带来源源不断的发展动力。

上海的中央活动区（Central Activities Zone，简称CAZ）概念是在传统中央商务区（Central Business District，简称CBD）的概念基础上演变而来。《上海市城市总体规划（1999—2020）》）提出建设现代化的中央商务区[1]，用地规模约为3 km²，由陆家嘴中心区和外滩商务区组成，以金融、贸易、信息和商务办公等作为主要职能（见图1）。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）则在法定规划层面提出打造高品质的中央活动区[2]73，在原外滩—陆家嘴CBD的基础上，拓展至老城厢、原法租界、虹桥开发区、徐家汇和上海火车站等发展成熟地区，以及黄浦江滨江两岸的开发建设地区，面积约为75 km²（见图2）。规划指出，上海中央活动区将作为全球城市核心功能的重要承载区，重点发展金融服务、总部经济、商务办公、文化娱乐、创新创意、旅游观光等功能，形成城市最具标志性的区域。

为了促进“上海2035”规划实施，有效指导中央活动区的更新优化和核心竞争力提升，笔者认为中央活动区的功能特征以及相应承载空间的差异化分布研究十分必要。本文基于上海中央活动区的实证研究，探索将核心功能落到内部空间进行分析和评价，同时结合国际经验，提出综合提升的思路。

1 中央活动区的内涵与功能

1.1 中央活动区概念内涵

中央活动区是一个城市的核心，集金融、商务、商业、文化、居住等功能于一体，它不仅拥有多样化的配套设施，还拥有便捷的城市交通和物流系统，把握城市乃至更广泛地区的经济脉搏[3]。中央活动区具有多元化与复杂性的特征，包括多类型空间复合、多功能用地渗透、多方面活动区域、多类别消费人群等[4]。它强调城市用地功能的复合使用和兼容性，日常呈现“7天•24小时”活动模式[5]65。同时，强调空间的人本性，嵌入文化休闲场所，具有完备的公共服务设施配置，可以服务更广泛的人群。

图1 上海中心城分区结构规划图及专业中心规划图Fig.1 Shanghai central city structure map and professional centres layout map

1.2 中央活动区核心功能梳理

从规划要求看，“上海2035”提出要在中央活动区重点发展金融服务、总部经济、商务办公、文化娱乐、创新创意、旅游观光等功能。从国际经验看，伦敦、纽约、东京、新加坡等国际城市的中心区通常以行政、金融、商务、商业、文化等功能为主。从文献研究看，国内外学者对中央活动区核心功能的研究较为关注金融、商务、商业、文化、旅游、酒店、创意产业等方面。

综合考虑规划要求、国际经验和文献研究，针对上海中央活动区，本文提出金融、商务、科技创新、文化休闲、商业和支撑功能6类核心功能（见表1）。其中，前5类为战略功能，每类包含若干项子功能；支撑功能的提出是由于上海中央活动区内包括大量居住街区，因此生活服务、医疗和轨道交通的支撑必不可少。

1.3 国际城市中心区基本特征比较

笔者将上海中央活动区与伦敦、纽约的中心区进行横向比较（见表2），发现上海中央活动区面积较大（75 km²），约为其他城市中心区的3倍。伦敦中央活动区由伦敦金融城整体和威斯敏斯特等自治区的部分组成，面积约22 km²[6]III、1。纽约CBD位于曼哈顿岛61街以南，主要在下城和中城地区，面积约23 km²[7]16。

从人口来看，上海中央活动区的人口总量达到百万级，远高于伦敦中央活动区和纽约曼哈顿CBD；人口密度约为2.3万人/km²，与曼哈顿CBD相当。从岗位来看，上海中央活动区的岗位总数比曼哈顿CBD多57万个，岗位密度（约3.6万个/km²）却远低于纽约、伦敦的水平，可见核心功能集聚尚有所不足。从功能特征来看，国际城市的中心区划分更聚焦在经济价值和土地价值最高的区域，通常以商务、商业、文化休闲等功能为主，居住功能较少；而上海划定的中央活动区是包含居住功能并具有较完整城市功能的空间单元。

2 核心功能的空间特征研究

2.1 不同功能要素的空间分布特征

综合考虑行政边界和功能分布，在中央活动区内划分15个亚区①15个亚区分别是：静安寺—南京西路亚区、人民广场—外滩亚区、陆家嘴亚区、老城厢亚区、打浦桥—瑞金亚区、衡复亚区、徐家汇亚区、虹开发亚区、中山公园—江苏路亚区、江宁路—石门二路亚区、上海站—四川北路亚区、虹口—杨浦滨江亚区、黄浦滨江亚区、徐汇滨江亚区、世博—前滩亚区。。从核心功能的维度出发，通过第三次全国经济普查（以下简称“三经普”）就业岗位数据和POI点位数据，分析不同功能要素的空间分布特征（见表3-表4，图3）。

采用“三经普”岗位数据对金融、商务、科技创新功能进行研究，以普查小区（街坊）为单元统计就业岗位数。单元就业岗位数越大，反映功能越集聚。其中，金融对应“三经普”的金融服务，商务对应商务服务，科技创新对应科技研发和信息通讯。

采用2016年百度地图POI数据和2018年高德地图POI数据，对文化休闲、商业和支撑功能进行研究。运用ArcGIS中的核密度分析，通过不同要素的核密度分布图，反映POI设施点在空间的集聚情况。其中，文化休闲功能细分为文化会展、高等教育、体育、休闲4项子功能，商业功能细分为综合商业、餐饮服务、住宿服务3项，支撑功能细分为生活服务、医疗、轨道交通3项。

2.2 基于功能量化评分的亚区分类

在大数据空间分析的基础上，采用排名的方法对数据进行量化赋值，更好地对比不同亚区在功能上的差异。首先，根据岗位数量、POI设施数量或轨交站点600 m覆盖率，对亚区各功能维度进行排名。其次，将排名转化为分数（第1名得15分，最后1名得1分），反映亚区在中央活动区内各维度的相对发展情况。

基于量化得分结果对15个亚区进行类型划分（见表5，图4-图5）。判断得分57分以上的7个亚区为成熟亚区。其中，人民广场—外滩、徐家汇、打浦桥—瑞金、静安寺—南京西路亚区各功能维度表现都较好，公共活动中心特征鲜明，属于综合成熟亚区。陆家嘴亚区金融和商务功能突出、上海站—四川北路亚区交通和商务功能突出、衡复亚区科技创新和文化休闲功能特色突出，属于专业成熟亚区。得分在30—57分的4个亚区为一般亚区，包括江宁路—石门二路、老城厢、中山公园—江苏路、虹开发亚区，亟待找到新的发展动力。得分在30分以下的4个亚区为较弱的亚区，主要是尚处于开发建设阶段的4个滨江亚区，战略功能有待发展，支撑功能有待补足。

表1 中央活动区核心功能小结Tab.1 Summary of CAZ core functions

表2 上海与伦敦、纽约中心区的基本特征比较Tab.2 Comparison of Shanghai CAZ with London CAZ and Manhattan CBD

图3 功能要素的空间分布示意图（以科技研发功能(左)、文化会展功能为例(右)）Fig.3 Spatial distribution diagrams of functional features (taking technical research function and culture function as examples)

3 国际经验借鉴

通过观察伦敦、纽约两座中心区发展最成熟的顶级全球城市，以及东京、新加坡两座与上海发展背景相近的亚洲城市，发现伦敦、纽约等欧美城市正关注中心区的复兴，通过开发加密、交通改善等举措满足新的增长需求，通过空间活化、完善配套来激发城市活力；而对于东京、新加坡等亚洲城市，持续提升中心区的空间品质和魅力成为近来的规划重点（见表6）。

表3 各类功能要素的数据来源和空间分布特征Tab.3 Data sources and spatial characteristics of various functional features

3.1 挖潜商务办公空间

国际城市提升商务功能的措施主要包括挖潜商务办公空间、提供小型办公场所和公私合作机制创新。例如，纽约曼哈顿通过再区划挖潜商务空间，2017年出台《中区东城再区划》，允许开发商对部分老旧的办公大楼设施进行扩建加建，提高30%容积率；调整“空中开发权”政策，开发商可以通过购买地标建筑上的领空权或是捐献一笔资金用于公共交通系统改造等方式，在中央车站旁建更高的写字楼，预计可增加约45万m²的商务空间[12]。伦敦在《中央活动区补充规划导则》中提出，要在公共交通条件好的非黄金地段，提供面积小于500 m²、租金可负担的小型办公空间（主要由通信、媒体和科技企业承租），并且明确指标，即小型办公场所占CAZ办公总量至少达到14%—17%，且租金不超过市中心首要租金的50%[6]22。在机制创新上，伦敦在成熟的商务街区和泰晤士河南岸的滨水地区划定一批“商务提升地区”（Business Improvement Districts）（见图6），鼓励企业与政府部门共同设立BID公司，通过投票确定企业额外缴纳的税种，将这笔资金用于改善空间品质、设施配套和公共服务，达成多方共赢。

图4 亚区总分折线图Fig.4 Line chart of CAZ sub-regions' total scores

图5 亚区评价类型的空间分布示意图Fig.5 Spatial distribution diagram of CAZ subregion evaluation types

3.2 培育创新网络链接

在培育创新功能上，国际城市推动了大学与专业集群密切合作、嵌入式集聚发展轻资产高科技企业、鼓励高新技术中小企业创业，以及创新中心与社区融合。其中，伦敦2014年在国王十字一带设立“知识区”，聚集步行12 min可达、1英里范围内的上百家创新机构，呈现“学术+生物医学+文化创意”的特征，促进了包括伦敦大学学院、谷歌英国总部、艾伦•图灵数据科学研究院、大英博物馆等在内的跨行业、跨领域的机构合作[13]。纽约硅巷发展出都市型创新模式，通过提供全域无线网络设施，减征房地产税、免除商业房租税、减少电费，打造鼓励参与的公共场所，集聚了大量互联网、新媒体、网络科技、信息技术等高科技企业。新加坡在总体规划中提出创建充满活力的创新中心，鼓励创新与商业商务功能混合设置，例如多佛知识区将实现商务园、学校和研究机构之间的协同，碧山区域次中心将转型为优质的就近工作节点，并融入商业开发[9]。

表4 亚区现状功能一览表Tab.4 Functions of CAZ sub-regions

表5 亚区各功能维度分数Tab.5 Functional dimension scores of CAZ sub-regions

表6 国际城市核心功能提升的规划策略和行动计划一览表Tab.6 International cities' planning strategies and action plans for the improvement of core functions

3.3 整合多元文化资源

在文化功能方面，东京塑造文化资源区和伦敦划定创意企业区的举措值得借鉴。东京在2015年制定《东京文化资源区构想》，识别东京都中心北部区域、半径约2 km的徒步圈内的文化资源要素，包括谷根千生活文化资源、上野艺术文化资源、本乡学术文化资源、神保町出版文化资源、秋叶原大众文化资源、神田市民文化资源和汤岛精神文化资源等[14]2。该区域被高速公路和高架铁路割裂，亟需让众多具有魅力的点之间建立联系；通过推行“文化事业计划”“环境整备计划”“地域计划”3大行动计划，不断进行中小规模的翻修，重新规划低速的地域间交通，最大限度地利用各地域的文化多样性，形成一个整体的文化资源区（见图7），发展为东京文化生活品牌的价值核心。伦敦在2018年底划定了第一批创意企业区，为青年艺术家和文化公司提供租金低于市场水平的永久可负担的工作场所，组织企业经营培训，并将创意产品和创意服务植入当地社区生活。

3.4 打造规模与特色商业

国际城市活化商业功能的措施包括划定零售特别政策区、保护特色零售业态、提升商业街区活力等。伦敦中央活动区规划了“西区零售特别政策区”，由3条主要的购物街（牛津街、摄政街和新邦德街）及2个独具魅力的购物区（苏荷、考文特花园）组成[15]。规划要求“主要零售界面”，即邻街建筑的1楼、2楼和地下室，须保证为“A1零售用途”；为缓解主街的人流压力，提出“微型绿洲”的概念，在支路上营造休闲空间，鼓励“A3餐饮用途”。此外，对于在市场压力下可能失去的、对伦敦身份识别具有特殊意义的一些零售功能，明确为专业零售目的地，给予特殊政策保护，例如圣詹姆斯的古董、丹麦街的乐器零售、萨维尔的定制裁剪等。东京提出建设富有地域个性的街区，提升商业活力，放宽对街区活动的限制，例如丰洲地区要开办饮食市场，展现饮食文化魅力。新加坡中心区提出“商业改善区试点计划”，聚焦8个商圈，由业主与商家提出4年商业发展计划，政府提供1:1的资金支持，每年为每项计划拨款50万新币，通过有针对性的营销、招待和活动来增强商业改善区的吸引力[9]。

4 核心功能提升的思路

从国际城市中心区的发展经验可以看到，核心功能提升的思路主要是在空间上挖潜，对资源进行整合与链接，营造品牌与特色。对上海而言，随着经济的发展和生活方式的转变，开发建设较早的市中心近年涌现用途调整的诉求，城市物质空间和功能业态的更新势在必行。面向2035年，上海要将目前发展不平衡的市中心打造为国际一流的中央活动区，需全面增强核心功能的集聚度。在中央活动区全域层面，优化功能布局、设施配置和环境品质，强化延安路和黄浦江这两条发展轴的带动作用，进一步集聚战略功能。通过城市更新增加战略功能的承载空间，有针对性地提升相关亚区的商务、科技创新、文化休闲和商业功能（见图8）。同时，关注战略功能及支撑功能的平衡，完善多样化公共服务、住宅、公共交通等配套，吸引就业者、旅游者、消费者、居住者等多元人群。

4.1 品牌和空间共塑，提升商务区能级

对于商务功能，可从提升老牌商务区能级和塑造新兴商务区品牌两个方面着手。针对老牌商务区，例如人民广场—外滩、徐家汇、上海站—四川北路、虹开发、中山公园—江苏路亚区等，重点更新商务楼宇，通过加密和整修增加办公面积，提高楼宇环境品质，改善设施配套。具体而言，可通过提供公共开放空间或配建公共服务设施等方式，增加办公建筑面积。在更新商务楼宇时，鼓励在公共交通条件好的街区增加小型办公空间的供应，以指标的形式明确小型办公空间占比下限，推行税收优惠、房租和电费减免等政策。

针对虹口—杨浦滨江、徐汇滨江、世博—前滩亚区等滨江新兴商务区，应对标国际最高设计标准，建设高品质办公街区，吸引优质跨国公司、企业总部、研发部门入驻。注重商务楼宇的室内设计和楼宇间开放空间的营造，布局租赁性住房和国际性公共服务设施，提供酒店、会议室、餐饮等配套设施，吸引高端人才。在机制方面，建议设立非营利的商务区企业平台，由地区政府部门、各类企业和社会机构共同参与，塑造商务区品牌。

4.2 完善软硬件支撑服务，合作催生创新集群

在科技创新方面，从强化既有创新集群优势和孵化创新增长地两方面考虑。对于汇聚科研院所的既有创新高地，例如衡复、打浦桥—瑞金亚区，建议基于街区肌理特点，嵌入式发展轻资产高科技集群。结合历史建筑改造，鼓励植入微型科技试验场，配置咨询和天使投资，为创业公司提供租金合适、时尚、现代的工作场所。同时，应创建知识经济平台，鼓励高等院校和科研院所的知识溢出，联动产业园区，加强企业与科研院所的联系，并吸引外部合作伙伴。

对于具有科技创新潜力的地区，包括中山公园—江苏路、江宁路—石门二路、徐汇滨江亚区（根据三经普数据，这些亚区的科创功能岗位数占亚区总就业岗位数的比值较高（≥10%）），应发挥主导产业潜力，布局孵化及研发场所，向创新集群转化。完善创新所需的办公环境等“硬件”和共享网络等“软件”基础，吸纳整合企业、研究机构、实验室和初创公司等，提供促进正式和非正式交流的公共场所，催生灵感与创新；并建设智慧基础设施，实现高速数据传送和共享。

4.3 挖掘文化内涵，规划文化资源区

提升文化休闲功能，建议从塑造文化资源区和培育文化潜力区入手。在衡复、打浦桥—瑞金、老城厢亚区等文化资源丰富的地区，结合原法租界和老城厢丰富的历史内涵，活用音乐、戏剧、园林等特色文化资源，发展为创造性地区。具体而言，要识别历史人文要素和风貌要素，划定步行可达的文化资源区，根据问题和特点制定行动计划。行动计划包括活化利用风貌建筑、培育创意文化集群、布局社区艺术中心、提升慢行联系、提供多样化游客住宿选择等方面。例如塑造特色创意街区，吸引艺术家工作室、画廊、书店、诗社、DIY体验、艺术教学等业态入驻，形成创意孵化基地。又如打造一批常态化的夜间特色体验活动，引进沉浸式话剧、音乐剧、歌舞剧等夜间文化艺术项目，支持博物馆夜游等活动。

图6 伦敦中央活动区及周边的商务提升地区Fig.6 Business Improvement Districts in and around London CAZ

图7 东京文化资源区示意图Fig.7 Tokyo Cultural Resources District

图8 中央活动区亚区发展指引示意图Fig.8 Development guidance for sub-regions of CAZ

在陆家嘴、静安寺—南京西路、虹开发、虹口—杨浦滨江亚区等文化发展潜力地区，需要注入文化因子，进一步提升文化内涵。可分别以现代建筑、庙宇、海派文化、会展、外事、工业遗产等为基础，通过业态更新，增加文化场所和文化活动，积极营造社区文化艺术氛围。一方面，加强文化与会展、旅游、体育休闲的融合，推进高等级、高品质文化设施建设，举办优质文化节庆和主题活动。另一方面，以社区为单位搭建文化平台，邀请在地文创企业、文保工作者等指导，提供创意活动体验，培养文化类人才。

4.4 彰显品质、特色与活力，营造魅力商业空间

在商业方面，建议培育特色零售集群，提升主要商圈能级，加快建设滨江商业区。针对具有特色零售资源的亚区，例如衡复和老城厢亚区，通过甄别利于地域身份识别的特色零售业态，例如旗袍定制和乐器零售，引导特色业态集聚发展，进一步吸引文化研究者、艺术设计师、运营企业等加入，搭建发展平台。同时，应提升特色零售集群的休闲功能，引入全球顶级餐饮品牌、有机厨房、pop-up时尚快餐、主题餐厅和咖啡厅等多元餐饮业态，鼓励零售店铺和餐厅延长营业时间。

针对主要商圈，涉及徐家汇、中山公园—江苏路和上海站—四川北路亚区，通过城市更新，分步改造部分老旧的百货商厦，调整布局和业态，从而提升能级。在保证一定比例的零售建筑面积的基础上，增强商业多样性，预留文化商业和体验性商业所需的公共活动空间。在机制方面，建议以商圈为单位搭建商业促进平台，由业主、商家、政府、社区共同参与，提出多元化的商业活化路径，例如改善商街的夜间景观与灯光设计、优化空中连廊等。

针对滨江新兴地区，即虹口—杨浦滨江、黄浦滨江、徐汇滨江和世博—前滩亚区，宜充分发挥后发优势，建设成规模的高端商业集聚区。建议引进国际大都市前沿业态，设计高品质的商业环境，通过趣味性游憩和交往空间吸引人群驻足。同时，完善社区商业配套，提升社区商业服务的便利性、精准度和满意度。