乡村柔性治理的发生逻辑、运作机理与应用路径

胡卫卫 佘 超

一、研究缘起与问题提出

在中国的传统文化里，“善”有吉祥的意思，《说文》言：“善，吉也”，后多被引申为友好和赞许。在公共治理场域，善治是良好治理的阐述，所表达的核心思想是通过政社协同促进公共利益最大化。从中国乡村社会的发展轨迹中发现，乡村制度的变迁过程也是追求“善治”的过程。在20世纪50年代，人民民主专政的社会主义新政权建立打破了传统乡村社会“简约治理”的整体格局，随着国家行政权力的下移，乡村社会的自治空间不断萎缩并最终形成人民公社时期“政社合一”的乡村治理范式。改革开放以后，伴随着家庭联产承包责任制的确立，中央在全国范围内推行逐步实施村民自治制度，基层政权的“悬浮”拓展了村民自治的制度空间，在一定程度上促进农村生产力的发展。21世纪初，农业税的终结标志着后农业税时代的到来，其典型特征是国家通过“项目制”和“财政转移支付”的方式继续推动基层民主化治理实践(1)贺雪峰：《改革开放以来国家与农民关系的变迁》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第6期，第11页。。然而，基层政权的“上移”和资源项目的“下沉”虽赋予乡村社会一定的弹性空间和发展活力，但并未从根本上实现村社善治。在现有的制度架构内，压力型体制影响基层政府的行为逻辑，是造成村民自治实践中“行政吸纳自治”现象发生的主要诱因。不难发现：乡村行政威权运作范式的存在有其历史、制度和文化的根源，形塑的乡村刚性治理模式导致当前乡村公共事务治理中“内卷化”的发生(2)李祖佩：《乡村治理领域中的“内卷化”问题省思》，《中国农村观察》2017年第6期，第121页。。为此，党中央在国家治理能力和治理体系现代化的理念指导下，提出构建“共治、共建、共享”的社会治理体系，为乡村治理模式创新提供政策支持。

柔性治理模式是在深入分析中国乡村社会的历史和现实，制度和文化的基础上提出的一种面向未来的，引领公共治理潮流的乡村治理范式。作为“乡村振兴”战略进一步深化的模式选择，乡村柔性治理着眼于行政权威和物质激励不能满足社会变革的治理诉求，强调通过非强制性手段影响现代化进程中社会公众的思维方式、积极培育当权者的服务意识、其核心是建构积极性创造与再创造的动态发展机制。现实的问题是：虽然理论界和政府实践部门深刻认识到乡村柔性治理的重要性，但是，在具体的实践层面却陷入“说着容易做着难”的尴尬局面。那么，乡村柔性治理是在什么样的情景下产生的？在具体的乡村治理实践中是如何运作的？柔性治理在乡村善治进程中是如何有效落地的？这些问题目前在理论界还没有得到很好的回应，成为本文重点探究的问题。

二、文献综述与框架建构

(一)柔性治理研究的回顾与反思

治理理论的兴起拓展了公共管理的多重威权趋势，学界依据治理理论的不同视角建构出多样化的研究范式，如将治理变迁聚焦于某个具体的微观领域，形成结构—功能范式；从政治系统的观点出发提出政治系统论范式(3)薛澜，俞晗之：《迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析》，《中国社会科学》2015年第11期，第78页。；通过摒弃“国家中心论”和“社会中心论”的建构起“政社互动”范式。除此之外，还有较为典型的历史主义范式和比较制度范式，研究范式的多元极大丰富治理理论的内涵。治理范式的多样化也一定程度上促进治理模式的创新，近年来，在基层社会转型背景下，柔性治理进入公众视野。何为柔性？Mascarenha和Buzacoott将其视为一种系统应对外界环境或处理环境不稳定的能力(4)Henk W Volberda，Building the flexible firm：How to remain competitive，Oxford University Press，Cambridge University Press，1998，p．52．。而荷兰著名学者Volberda将柔性解释为组织管理者所具备的加快组织管理控制力的能力(5)Evans·J S，“Strategic flexibility for high technology manoeuvres：A conceptual framework”，Journal of Management Studies，Vol．4，No．1，1991，p.81．。一般认为，柔性治理涵盖“柔性”和“治理”双重要素，学者从多个角度对其内涵进行阐释。比如从权力的角度认为柔性治理是将僵硬且粗暴的强制性权力转变为受道德和法律双重约束的柔性权威(6)刘圣中：《一个公共话题催生政府“柔性治理”》，《决策》2007年第5期，第30页。；从治理对象的角度认为柔性治理更多的是面对处于社会底层或者被边缘化的弱势群体(7)胡卫卫、于水：《策略行动、草根失语与乡村柔性治理》，《甘肃行政学院学报》2019年第1期，第88页。；从治理目标看，柔性治理在于寻求社会对政府公共治理的信任、合作及参与(8)谭英俊：《柔性治理：21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向》，《理论探讨》2014年第3期，第151页。；从治理价值来看，柔性治理更多的体现平等、民主的理念，强调人的价值，重视人的需求(9)周根才：《走向软治理：基层政府治理能力建构》，《学术界》2014年第10期，第37页。。为使得所收集的文献素材更加全面，笔者将与“柔性治理”意义同近的“软治理”作为检索关键词，借助CiteSpace5.5引文可视化工具文献进行检索，其结果如下：

图1 2007—2019 年“柔性治理”和“软治理”研究高频关键词共线知识图谱

结合高频关键词共线知识图谱，笔者基于“宏观+中观+微观”的三维视角对已有的文献进行梳理。首先，基于宏观的国家治理层面。有人认为国家可将柔性治理作为维护政治稳定的重要举措，比如新加坡在民主化改革的实践中，采取的是“以人为中心”的柔性治理策略确保政治系统的平衡(10)许开轶、王洪涛：《新加坡维护政治稳定的经验分析》，《长白学刊》2012年第6期，第43页。。也有一些国家将柔性治理应用到贫民区的治理上，比如里约热内卢政府基于人性的思考，从人本理念出发，提出诸多柔性化的举措来改善贫民区百姓的生活(11)林拓：《里约热内卢：柔性治理与城市包容性发展》，《深圳特区报》2012年7月17日第10版。。另外，也有学者认为亚洲金融危机发生后需要进行制度性变革，建议东南亚在国家之间应该以软治理模式为导向形成合作共赢的局面。其次，基于中观的公共治理层面。在环境治理场域，为迎合软法的兴起，通过吸取软治理的理念可为各个国家当前的环境整治提供借鉴。在城市公共治理中，软治理的发挥需要采取软法辅之于硬法的方式，在党的领导下积极的培育城市治理中的软治理要素(12)陈保中、韩前广：《城市社区柔性治理的人心濡化之道——基于上海市J区“客堂汇”的个案研究》，《岭南学刊》2018年第2期，第108页。。在基层治理领域，有学者将柔性治理的模式和框架纳入到社区治理的分析框架，通过培育公共性追求和生成德治体认，使基层社区治理体制创新成为新的发力点(13)付春：《软治理：国家治理中的文化功能》，《中国行政管理》2009年第3期，第123页。。最后，基于微观的事件治理层面。灾害集体行动领域，建议借助非结构式政策的柔性治理方式进行灾害集体行动的综合治理；在网络舆论治理领域，认为政府部门通过柔性治理模式能够有效地化解网络治理遇到的诸多难题(14)周利敏：《重大灾害中的集体行动及类型化分析》，《北京行政学院学报》2011年第6期，第100页。；在民间金融研究层面，认为由于软法规范和民间金融存在高度的耦合性，可通过柔性治理机制回应金融制度变迁诉求(15)周昌发、张成松：《农村民间金融柔性治理机制分析》，《商业研究》2014年第9期，第43页。；在医闹领域，认为非官方的社会组织实施的柔性治理模式在化解“医闹”矛盾纠纷中更有成效(16)张晶：《正式纠纷解决制度失效、牟利激励与情感触发——多重面相中的“医闹”事件及其治理》，《公共管理学报》2017年第1期，第67页。。

综上所述：研究范式的多样化在拓展治理理论内涵的同时也进一步推进公共治理实践，柔性治理因其内在价值的前瞻性成为新时期基层治理变革的重要走向。当前学界开始将柔性治理(软治理)广泛地运用到国家治理体系的框架建构中，主要聚焦于宏观的国家治理、中观的公共治理和微观的事件治理中。从应用范围看，虽然从政治学、社会学及管理学等多科学进行研究，但是很少将其运用到乡村社会场域；在具体的研究内容上还是侧重于柔性治理本身的概念和价值而进行学理性文本分析。基于此，本研究结合乡村振兴战略，深入探讨乡村柔性治理的发生逻辑、运作机理和应用路径。

(二)“发生—运作—应用”分析框架的建构

20世纪90年代，“政府—社会”的分析范式凭借超强的解释力极大迎合我国社会变迁的轨迹，成为一种主流的理论分析架构。在基层社会研究场域，学者利用“政府—社会”作为分析视角主要概括为三个取向：“国家中心论”的国家政权建设取向、“社会中心论”的市民社会取向和“政社二元耦合”的互动取向。比较发现：政社互动的分析思路是对单向度自上自而下的“国家中心论”和自下而上的“社会中心论”的批判和完善，也是人文社会科学领域研究框架范式转换的一场革命(17)周庆智：《从地方政府创新看国家与社会关系的变化》，《政治学研究》2014年第2期，第84页。。具体来说，“国家中心论”强调政府的一元权威，但导致社会缺乏活力；“社会中心论”强调多元的民主，但容易导致社会无序。因此，二元对立的分析框架并不符合中国治理的乡村实践，取而代之的是国家与社会互动的范式。本文用政社互动视角来研究乡村柔性治理问题，既体现了国家现代化政权建设中超越社会，实现理性化、自主性和嵌入性的功能；同时又强调通过内生性培育的自治和德治机制与国家行政力量相“抗衡”。文章紧紧围绕着乡村柔性治理的来源性问题、运作性问题和应用性问题展开，依据“递进式”的研究思路建构“发生—运作—应用”的分析框架。其中，“发生逻辑”即探究影响乡村柔性治理范式产生的逻辑变量；“运作机理”是指在柔性治理运作中，影响此范式相关要素的结构和功能以及这些要素发挥作用的过程；最后，在探究其发生逻辑和运作机理的基础上深入探究乡村柔性治理有效落地的实践路径。

三、乡村柔性治理发生逻辑：政社互动失衡下的策略性选择

(一)乡村刚性治理：行政威权下的乡村治理范式

“威权主义”的出现与60年代东亚和拉美众多发展中国家对民主的摒弃息息相关，胡安·林茨林茨将“威权主义”(Authoritarianism)解释为“威权政治”，被认为是一种有“民主外衣”的专制主义。在威权主义的政治体制内，国家行政威权形塑社会治理格局，其它的政治主体在政治场域中大多处于边缘或者“沉默”地位(18)Kavanagh Matthew M，“Authoritarianism，outbreaks，and information politics”，The Lancet. Public health，Vol．10，No．3，2020，pp.135-136．。“官僚—威权主义”深刻的体现科层制结构的等级森严性，所彰显的是政府公共权力部门的话语霸权，往往把公众视为单纯的治理对象。“威权主义”体制下政府的合法性来源主要有刚性权力、经济绩效和共同体传统三条路径，在很大程度上政府所代表的并非民意。乡村刚性治理是一种基于“威权主义”的乡村治理范式，与帝制时期的“简约治理”不同，刚性治理是新中国成立后伴随着国家政权的现代化建设而实施的。能力、权力和暴力是刚性治理的三种基本形态，在其具体运作中，乡村社会的弹性空间被挤压，而基层政权几乎控制着乡村社会的全部，其威权超越传统的宗族，士绅等治理力量，形塑了“全能治理”的基本格局。从治理实践看，过分依靠公权力的刚性和超越法治地暴力有效地完成国家的政治任务，但也导致群体性事件的增加和干群关系的紧张。

(二)政社互动失衡：乡村刚性治理失灵的情景透视

乡村治理模式的选择和治理机制的设计受宏观制度环境的制约，村民自治的有效运作需要中央层面进行科学理念的指导和科学的统筹规划。从国家结构划分或形态上看，新中国成立后的很长一段时间内我国实行高度集中的计划经济体制，特别是政社合一的人民公社体制蕴涵“官僚—威权主义”的色彩(19)周庆智：《地方权威主义治理逻辑及其困境》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第5期，第59页。。“官僚—威权主义”的一个显著特征是等级的严密化和权力的集中化，其具体表现为：“下级服从上级，地方服从中央。”由于中央和地方是一种“命令—服从”的排斥竞争关系，乡镇政府作为最基层的一级，其政权本身的运作受上级威权影响并向乡村社会渗透。当前学界提出的“行政吸纳自治”就是为了说明乡村自治受基层政府“威权主义”的影响，行政权力的过度干预弱化了乡村民主自治的弹性空间。民主选举是村民自治制度最核心的内容载体，然而由于基层政权自身的运作逻辑，往往需要乡村社会选举出“听话”的村干部。国家行政权力对乡村社会的过度干预在很大程度上是乡镇政府出于行政理性的价值考量，在近30年的乡村自治实践中，国家各级政府针对村民自治制定一系列的政策法规并形成庞大的制度体系。可见，国家正式制度的嵌入实际上已经超越村民自治的实际需求，造成制度供给失衡。简言之，无论是“行政吸纳自治”抑或“制度供给失衡”都是国家“威权主义”色彩在乡村社会中的体现，为乡村刚性治理失灵的发生提供可能的土壤环境。

(三)环境、话语和技术：乡村柔性治理发生的三重逻辑

1.后生产主义乡村的到来：乡村柔性治理发生的环境逻辑

从生产主义乡村到后生产主义乡村，乡村功能实现了由以粮食生产为核心向生态保育和生活保障的转变，而乡村柔性治理的发生是乡村功能变迁的结果(20)刘祖云、刘传俊：《后生产主义乡村：乡村振兴的一个理论视角》，《中国农村观察》2018年第5期，第5页。。首先，乡村多元治理主体的出现。生产主义乡村更多的是一元政治精英统合的刚性治理范式，后生产主义乡村的到来诱发更多行动主体参与乡村治理，比如除了村两委外，还有农业经济合作组织、新型的农业经营主体、新乡贤等。因此，治理主体的多样化是后生产主义乡村的主要特征，主体多元导致治理权力的扁平化，夯实了乡村柔性治理的主体基础。其次，乡村心灵关怀的迫切性。农村空心化是后生产主义乡村的典型特征，老年群体成为农业生产的主力军，也因此有学者提出“老年农业”的概念。在大批农村青壮年到城镇务工的情况下，留守老人和儿童的心灵关怀问题成为社会关注的焦点，需要通过基层政府或社会更加细致入微的温情式关怀帮助老弱病残群体能更好地享受生活的乐趣，这在本质上体现了柔性治理的内涵。最后，从基层政府的行为逻辑发现，后生产主义乡村功能变迁也倒逼基层政府治理方式由传统的刚性管理向柔性服务转变。当前，乡村社会的城镇化也是农民“市民化”的过程，随着农民群体民主意识和主体意识的不断升华，其不再仅仅是被治理的对象，而且一定程度上能够作为乡村治理的主体活跃在乡村政治舞台上。可见，后生产主义乡村功能的变迁引发社会治理模式的变革，这就为乡村由“刚治”到“柔治”的转变提供成长的环境基础。

2.农户话语权回归：乡村柔性治理发生的话语逻辑

后现代公共行政论者查尔斯·J·福克斯和休·T·米 勒的“话语理论”为研究乡村柔性治理的话语路径提供启发，作为农民话语权表达的重要载体，介于私人领域和公权力领域的“公共话语场”成为农民建议、诉求和谈论的空间场域(21)Emily R Anderson，“The narrative that wasn’t：what passes for discourse in the age of Trump ”， Media，Culture & Society，Vol．27，No．2，2020，p.223．。随着社会转型的持续深入，政府和乡村社会之间的关系发生重大变化，主要体现在农户人格的确立上，即农民私人的自主性不断的完善，国家的公权性愈加凸显。农民话语权是指农民作为一个利益群体，以话语的方式进行利益表达，作为影响他人乃至政府决策的权力和手段。乡村刚性治理失灵为村庄“农户话语权”的建构提供理论辩护，作为弱势一方的农民渴望犹如场中的能量一样，通过与乡镇政府、村干部等农村公共场域中的主要力量进行“对抗性”交流，进而促进公共政策的完善。政府话语权的让步或者说农民社会性底蕴的增强是现代社会发展的主要趋势。在行政威权的弱化和农民话语权的提升使得传统以刚性的思想输入和单向度的政策制定为表征的乡村治理模式显然难以适应新时代的发展需求，而寻求以民主、柔性和科学的话语表达方式才能真正促进乡村治理转型。在乡村柔性治理场域，农户话语权赋予和乡村柔性治理之间的内在逻辑关系在于话语权赋予村民“说话”的权利。政社良性互动是国家权力对基层社会的外向辐射，也是基层社会向国家内向辐射的体现，建构农户话语权才能真正实现政社互动。

3.政府治理技术创新：乡村柔性治理发生的技术逻辑

治理技术作为一种治理工具在很大程度上摆脱了“人格化”的特征，因为它完全是针对特定的事务而言的。一般来说，作为行政活动的治理技术体现“去政治化”的特征，也即社会治理的主体不再仅仅的关注政治行动的本身，而是强调治理的过程是否有效(22)沈费伟：《乡村技术赋能：实现乡村有效治理的策略选择》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第2期，第7页。。对于公共政策的制定者来说，通过治理技术能够超越公共治理环境中具体和琐碎的微观现象，进而通过有规划、有步骤和有目的的技术推进公共政策的落地。首先，在国家治理能力和治理体系现代化背景下，面对日益复杂的乡村公共事务，政府需要改变以往依靠行政刚性的治理，通过“技术化”的操作即借助柔性化的治理策略诸如心灵治理技术、情感治理技术和缘清治理技术的运用实现基层治理。其次，作为一种面向未来的政府治理模式，柔性治理本身就体现出技术的意蕴，这是由于时代的发展所决定的。在现代化的公共治理场景中，“大数据”“互联网+”“电子政务”和“网络化治理”等词汇的出现体现这个时代公共治理的特征，我们暂且称之为“数字化治理”时代。实际上，柔性治理理念和数字化治理模式是高度耦合的，通过网络平台进行社会治理，更需要坚守平等、协商、指导和包容的治理思维，通过柔性化的人本关怀实现社会的和谐稳定。简言之。在微观治理场域，治理能力的提升需要以有效的治理技术为支持，而治理效果的体现也不能规避治理技术在整个治理体系中的重要位置，地方政府治理技术在实践中有着更为微观的情景、条件和功能。

四、乡村柔性治理的运作机理：政社良性互动下的内生性培育

(一)规范建构与内源自生：乡村治理的制度环境

20世纪80年代，新制度主义的兴起引起国内外学者的高度关注，并被作为一种分析思路运用到乡村治理领域。新制度学派认为制度不仅包括国家统治者制定的一系列政策、法律和规章等正式制度，还包括人们在日常生活中自发形成的具有约束力的非正式制度(23)杨嵘均：《论正式制度与非正式制度在乡村治理中的互动关系》，《江海学刊》2014年第1期，第133页。。前者由公共权威部门制定，以强制性权力作为实施基础，而后者一般由民间自发形成，更多依靠伦理道德和习惯规范得以实施。就乡村社会而言，传统乡村公共秩序的维系是建基于一整套内生型的“非正式制度”。也是重要的乡村治理资源。国家理性建构的正式制度和乡村礼治秩序的非正式结构构成完整的乡村治理制度体系。换言之，非正式制度的产生多是乡村社会在长期的交往互动中自然形成的、并加以选择和考量的习惯和风俗；而正式制度往往代表国家或统治阶级的意志，是国家理性建构的结果。在乡村治理场域，两种制度的结合往往产生三种结果：融合、冲突和转化。

首先，制度的融合。当国家理性建构的行政意志和乡村社会礼治秩序中的价值观念、利益偏好和思想认同一致时，两种制度就有了相互支撑的基础，为相互融合提供可能。制度的融合主要体现在两个方面：一是制度伦理的契合性，即两种制度蕴含的伦理和约束具有同构性，使得乡村治理的运行有了双向认同的机制基础；二是个体行为的和意志性，即村庄中的行动个体在乡村治理实践中其行为既符合国家要求又符合乡村规范。其次，制度的冲突。哈耶克的秩序建构理论只是一种理想化状态的假设，国家在进行正式制度的理性建构时很难将两种制度完美融合，即正式制度的规定不能兼容乡村非正式制度中的价值、思想和理念。制度的冲突体现在三个方面：第一，国家制定的正式制度的“单一性”和乡村社会的“复杂性”特点相冲突，导致所理性建构的制度不能够适合中国所有的乡村社会；第二，国家制度建设的历史短暂且带有明显的西方制度“移植性”特点，不一定适合中国乡村的实际情况；第三，制度的选择与利益结构相关，利益是影响公众制度选择的关键变量，两者的冲突是利益博弈的结果。最后，制度的转化。乡村治理制度随着外部环境的变化发生改变，一是国家建构的正式制度向乡土内生的非正式制度的转化；二是正式制度转化为非正式制度。

(二)结构性失衡：正式制度对非正式制度的“挤压效应”

当前我国践行的村民自治制度最终目的是实现村民的自我管理，但是“乡政村治”体制下，国家出于对基层政权稳定和社会管理的需要，仍不断通过权力渗透控制乡村社会。村民自治的发展活力在弱化，可以说正式制度的强制性特点压缩了非正式制度的实施空间，出现所谓的制度“挤压效应”。在乡政村治的治理格局中，乡政作为一种自上而下的管理模式，更多的体现国家正式制度的嵌入，这和充分体现民主性的自治之间存在较为微妙的关系。对农村基层群众自治组织村委会来说，其和乡镇政府的关系是“指导—协助”型，但是在村民自治的实践中，往往存在乡镇对村治的侵蚀，这就是正式制度挤压非正式制度的直接体现。可见，在当前村民自治中，国家的行政权力在乡村公共事务治理中占据相当大的部分，传统的维系乡村公共秩序的内生力量处于边缘化的地位，而正式制度和非正式制度的冲突导致乡村治理的结构性失衡，引发一系列的社会矛盾，也直接导致政社互动的失衡。总之，国家规模化的制度嵌入和项目下乡虽然在一定程度上实现对乡村社会的整合，但是乡村社会“乡土性”“重宗族”“赖土地”和依靠乡绅治理的路径依赖导致国家理性建构并不能完全形塑乡村社会，现代化的制度嵌入与乡村社会未能有效整合的原因是乡村“非正式”制度的影响，而正是这种内生性资源的缺失，导致国家制度建构的“内卷化”。

(三)内源发展式培育：乡村柔性治理有效运作的内在机理

在乡村社会场域，抛开国家理性建构谈乡村内生自治，抑或重视内生秩序而弱化外部嵌入都是不全面的。作为具有微观意义上的乡村柔性治理运行机制的建构也是在这样的制度背景下展开。针对当前乡村社会中过度强调行政威权的正式制度而一味弱化重视社会内在的非正式制度引发的治理失灵问题，亟待需要通过制度环境的重塑促进乡村治理变革。20世纪60年代中后期，区域经济发展水平的差异化和城镇化进程的快速推进导致世界上发展中国家农村陷入极度贫苦的现实困境。在这样的社会背景下，西方经济学家尝试在反思传统经济发展模式或传统工业增长极的基础上提出不同于以往经济发展模式内源式发展理论(24)范会敏、陈旭远：《内源发展：乡村小规模学校困境突围路径选择》，《教育科学》2019年第4期，第92页。。内源式发展理论是在20世纪的末期才被广泛地运用到乡村治理研究场域的，即要充分挖掘本土的资源优势，重视乡村社会内部力量的参与，形成“多元主义”的发展模式。内源式发展理论内在契合乡村柔性治理的本质和要义，为柔性治理的有效运作提供启示。这是因为“以人为本”是乡村柔性治理的核心，人本理念表明乡村社会的发展要注重发挥村民的主观能动性，弱化行政威权的过度干预，减少乡村治理中的“刚性”色彩。因此，在乡村柔性治理运行实践中需要将国家行政要素和乡村内生要素有机结合，在政府和社会良性互动的基础上重视乡村社会内部的治理资源。在此过程中，还要充分地挖掘乡村社会内部的地方性知识，培育村民的主体自觉性，避免政府权力过大造成“与民争利”现象的发生。

五、乡村柔性治理应用落地：治理现代化境遇下的路径创新

(一)系统结构优化：重构基层社会治理共同体

政府和社会是一个紧密联系的利益共同体或情感共同体，乡村柔性治理在形塑政社关系的同时，也对政治体系内部结构优化提供新要求。2020年的中央一号文件指出要在乡村治理实践中必须坚持县、乡和村的三级联动，建立三者之间的耦合共同体(25)陈潭：《治理的秩序：乡土中国的政治生态与实践逻辑》，北京：人民出版社，2012年，第49页。。首先，明晰县和乡的角色和职能。在县、乡和村的三级格局中，县级政府的主要任务是做好乡村发展的统筹规划，主要承担的是领导责任。乡镇政府主要承担是服务责任，强化服务管理是其工作的核心，同时，乡镇另外一个职能是将更多的对建设性力量引入到乡村社会。其次，政治生态系统内部要素的优化整合。通过科学的制度设计，将传统的府际博弈变成府际合作，县和乡的合作型体制代替之前的压力型体制；乡镇政府和农村社会的关系呈现出协作共治的局面。同时，草根阶层有自身的话语权，输入的要求和支持能够转化成科学的决策和规范的行动，最终促进政治系统的良性运行。最后，正确地处理好秩序与活力的关系。从国家的权力结构设置看，乡镇政权位于公权力的末端，是严格意义上的国家权力的代言人。在“上面千条线、下面一根针”的体制框架内，迫切需要基层政府做好多元治理的协调工作。不能只强调活力而忽略秩序，也不能只注重秩序而忽略活力，需要发挥政府的主导作用做好秩序的维护者和活力的推动者，充分体现“共建、共享、共治”的合作精神。

(二)心灵治理实施：加强公众的心理疏导与关怀

从价值理性和工具理性的层面看，乡村社会被“器物”抑或理性所充斥，物质治理模式被广泛的运用或普及，在过度强调工具理性的同时忽略社会治理的价值理性，即缺乏心灵关怀和人心儒化。乡村柔性治理是“物质治理”和“心灵治理”的结合体，在具体的治理实践中需要加强对村民心理的疏导。首先，要加强对村民心态的监测。村民自治组织密切群众联系就要做到准确的筛选心理疏导的群众对象，将不良心理动机的村民纳入到提前制定的预警系统，特别是在处理农村多发的群体性事件中，不能采取“冷处理”方式。同时，农村基层党组织在践行群众路线中应该建立畅通的公众交流渠道，为村民寻求“发泄”的平台，帮助村民达到心理的平衡(26)赵旭东：《社会情绪治理“宜疏不宜堵”》，《人民论坛》2019年第23期，第66页。。其次，建立全方位的心理疏导渗透机制。在后物质治理时代，在加强乡村物质治理的同时更加需要重视对“民心”的治理，通过乡村心理咨询网络基础设施的建设，在有条件的农村地区开设心理辅导班或者是心理咨询室。在信息化时代，新型媒体作为社会的第四种治理力量在应对群众心理问题时，要充分的发挥自身及时高效、权威高覆盖的技术优势正确引导村民行为，及时向社会公布信息隐情。最后，创新“以人为本”的疏导机制。乡镇政府和村委会通过定期的排查走访活动、开展心理健康讲座宣传法律常识，在乡村公共事务治理中，对涉及村民最直接和最关注的现实问题，有效地做好心理疏导工作，最大程度上满足广大群众的政治、经济、文化和生活需求。

(三)行政有效嵌入：需求导向的服务机制建构

探寻乡村柔性治理中的政府服务机制就是把基层政府的运作逻辑聚焦于农村居民的现实需求上，满足需求的服务机制是加深民众和政府情感，促进政社良性互动的制度保障。第一，基层政府部门牢固树立为民服务的理念。政府服务机制构建的前提是要树立“以人为本”的理念，在放管服体制改革的精神指导下，乡镇基层政府要从思想上完成“官本位”向“人本位”的转变。传统的基层政府治理带有明显的“人治”色彩，因此，通过常态化的法治化教育让每个基层公职人员自觉的接受法律的熏陶，在行政执法过程中严格按照“有法必依、违法必究”，从而提升在人民群众心中的公信力。第二，打破“唯经济”的政绩考核体制。经济建设性政府是当前对基层政府行为逻辑一种较为常见的概述，实际上，在城镇化和市场化浪潮的推动下，上级政府对下级政府的考核主要是唯经济指标。基层政府服务机制建构理应建立多重的社会评价指标体系，在指标体系设计中，应该将服务群众和把人民的利益作为乡镇政府工作的出发点和落脚点。第三，加强电子政务建设。农村电子政务服务的对象是农民，关注的是能否借助现代互联网工具获取公共服务信息，因此，电子政务的建设不仅注重设计层面的精简和完善，还要更多地引导居民在政府网络上进行办理事务，通过“一站式”的服务平台主动的适应“三农问题”的发展需求。

(四)公共价值驱动：乡村文化重塑的联动

乡村文化是凝结村社共同体之“魂”，是萦绕在游子心头上的“乡愁”，乡村柔性治理重视内源发展就是认识到乡村文化的公共价值功能。首先，文化重塑主体的联动。地方政府要在不缺位和不错位的前提下加强对村级文化的领导，做好文化重塑的顶层设计工作，以积极、开放、创新的价值理念引领乡村文化的振兴和重塑。同时，积极培育乡村文化的自治组织。乡村文化自治组织在文化创新、文化传播和文化传承中作用甚大，通过以自组织为载体，充分的挖掘并整合乡村公共文化资源，拓展文化空间(27)吕宾：《乡村振兴视域下乡村文化重塑的必要性、困境与路径》，《求实》2019年第2期，第101页。。其次，文化重塑内容的联动。一方面，要健全我国农村地区的职业教育制度，通过学习基地的建设和家庭作坊教育形成完备的教育体系，确保优秀的传统农耕文化得以传承。另一方面，不断健全乡村文化现代化产业体系，针对当前我国乡村文化产业政策不完善问题，需要有关的政府部门制定专项的政策并加强财政资金的投入。最后，文化服务体系的联动。以文化服务设施建设作为乡村文化重塑的物质载体和实施平台，借助乡村振兴中资源下乡的东风不断的夯实文化服务的数字化建设，通过文化服务的标准化建设促进服务体系的跨越式发展。另外，增强公共文化服务供给的丰富性。随着农村居民物质生活水平的提升，对文化的需求呈现多样化的趋势，这就需要在文化供给体系建构中通过主体多元化、内容丰富化和方式多样化来促进供给质量的提升。

六、结论与讨论

治理理论的出现改变了公共行政的运作模式，不仅形塑着行政管理的基本生态，也影响着基层社会的发展格局。21世纪是一个新自由价值为典型特征的时代，政府与其他的社会主体一同介入政策过程是治理的本质要求。可见，由“公众为中心”的管理模式代替“以政府为中心”的管理模式是现代化进程的必然要求。乡村治理转型的实现或乡村治理秩序的建构需要以一种依靠内生性资源而非外部强加的行政权力干预的柔性治理范式才能实现。本文基于政社互动的研究视角，通过建构“发生—运作—应用”的分析框架，围绕着乡村柔性治理的来源性问题、运作性问题和落地性问题展开分析。

研究认为：首先，乡村柔性治理的发生是刚性治理失灵的一种结果。在现有的制度架构内，行政主导的乡村治理体制虽然确保基层政权和乡村公共秩序的稳定，但是行政权威的过度嵌入打破了村民自治的原有基础，其凭借行政权力的刚性治理方式在很大程度上造成乡村治理“内卷化”的发生。乡村柔性治理的应用在一定程度上改变了传统乡村治理的刚性结构，形塑了基层政府的运作方式，实现政府和社会的良性互动。其次，乡村柔性治理的运作机理在于政社互动下的内源型发展。基于新制度主义的分析思路认为当前乡村社会存在国家理性建构的正式制度和社会内生的非正式制度，两种类型的制度的交织形塑乡村治理的制度环境。然而，行政威权主义的存在导致正式制度对非正式制度“挤压效应”的存在进而引发乡村治理失灵，而柔性治理的实施就是通过弱化行政威权，强化乡村内生性治理资源的运用，其运作的机理在于政社良性互动下的内生培育。最后，乡村柔性治理的有效落地需要一定的路径创新，主要从治理结构优化、治理手段创新、文化重塑联动等方面提出策略。

乡村柔性治理内在耦合“中国之治”的价值底蕴，符合中国社会发展的实际，有深厚的理论价值和政策影响力，迎合国家治理变革的主流方向。但是，在具体的乡村柔性治理实践中，仍有一些新的议题值得关注，比如：乡村柔性治理强调协商的重要性，但是协商会增加“时间成本”和“机会成本”，也容易产生村民集体行动的困境，在一些突发性的群体性事件中，弱化刚性权威也会导致社会秩序的失范。同时，乡村柔性治理的相关规范载体是复杂多样的，比如内含的倡议、指导、协商与公告等表现形式，规范载体的多样性也折射出随意性的一面，因缺乏标准意义上具有统一规范的功能，极易造成公众认知和辨别上的困扰。总之，乡村柔性治理的学术研究刚刚起步，中国乡村柔性治理实践的道路依旧漫长，客观上要求中央在顶层设计中更多的融入柔性治理的价值和理念，而地方政府也要为柔性治理模式的有效落地提供制度和政策支持。