农村基层治理困局与优化路径：治理资源运转视角

王文彬

（西安建筑科技大学公共管理学院/西北乡村振兴研究中心，陕西 西安710055）

一、问题提出与文献述评

在2020年中央农村工作会议上，习近平总书记强调要加强和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平。在脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴战略的进程中，不断优化乡村治理既能为乡村振兴创造良好的环境生态，还能加强对乡村振兴工作的科学承接和有力引导。因而，在新形势下全面优化农村基层治理工作迫在眉睫。然而当前阶段，城市化和打工经济浪潮的强烈影响导致许多农村已经遭遇或正在面临人口空心化和人才短缺化的现实难题，不少乡村自治组织已然深陷青黄不接、治理能力不足的窘境[1]。我国部分农村基层治理工作所面临的弱化、虚化和异化问题愈发严峻，已经成为阻碍乡村持续发展的“拦路虎”。特别是在国家实施乡村振兴战略的大背景下，脆弱的乡村治理也无法应对国家资源大量投入带来的利益格局的变化[2]。面对客观形势，既要科学研究农村基层治理体系和治理能力现代化所面临的现实挑战，也要全面反思优化农村基层治理的可行方案[3]。此外，在全面推进国家治理能力和治理体系现代化的进程中，也需补齐农村基层治理水平较低这一显著短板，如此方能全面稳固我国国家治理工作的“木桶”。

透过繁杂的农村基层治理工作，可以清晰地发现，资源要素正是影响农村基层治理的“元问题”。治理资源不仅是开展各项治理工作的基本前提，而且始终贯穿和服务于农村基层治理工作的全过程。从这个角度看，科学整合基层治理资源，不断提升基层治理的能力建设，不仅是今后推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，更是我国社会主义民主政治建设和基层社会治理的一项长期性、基础性工程[4]。同时，在全面推进乡村振兴的进程中，执政党也明确提出需要突出抓基层、强基础、固基本的工作导向，推动各类资源向基层下沉，为基层干事创业创造更好条件。为此，结合实践状况和学理研究，从治理资源角度审视和思考农村基层治理工作成为一项重要的研究命题。

为了科学回应农村基层治理诉求，思考如何优化村民自治和乡村治理以助力提高农村基层治理水平，一直是农村政治学、公共管理学和农村社会学等学科共同关注的焦点。相应地，近年来聚焦农村基层治理场域的交叉学科研究成果日益丰富，为政府科学制定和推行政策、完善乡村治理体系提供了诸多实质性帮助。总体而言，当前学者们对农村基层治理问题的研究主要可以分为3类：一是立足国家政权建设视角思考农村基层治理的战略价值[5]；二是基于促进农村建设发展视角思考农村基层治理的难题与路径[6]；三是着眼于农民主体性思考农村基层治理能力建设[7]。尤其明显的是，近年来乡村研究的田野调查活动不断增多，不仅丰富了研究农村基层治理的素材资料，还不断拓展着农村基层治理研究的范畴与对象。但总的说来，多数学者缺乏对农村基层治理资源问题的关注，也鲜有从资源角度反思农村基层治理的专题研究。实际上，农村基层治理资源问题往往只在一些学者的宏观论述中被简单提及[8]，而明显缺少从“内部解构”治理资源的努力及相应的有效反思。

着眼于农村基层治理现状和学界既有研究积累，本文尝试选择“治理资源运转”作为梳理和研究农村基层治理工作的核心视角。换言之，本研究试图将农村基层治理放置在资源运作的进程中加以考察，通过分析治理资源运作的微观逻辑来解析农村基层治理所遭遇的各项难题与挑战。事实上，历经多年的城市化和工业化进程，并伴随着农村人口的持续外流，不仅许多农村的经济建设和发展面临资源流失与短缺难题，而且乡村治理资源也呈现出短缺和流动迟滞的现实困境。为此，文章聚焦于资源层面的农村基层治理问题，通过归纳现实难题和展开病因分析，尝试从如何补充治理资源和提升治理资源流转效率入手，为优化农村基层治理工作提供有益的政策建议。

二、资源视域中的农村基层治理：一个分析框架

整体看来，我国基层治理资源不断增加但边际效应递减，出现了“内卷化”趋势，其原因在于治理资源处于悬浮状态，未能真正地作用于基层社会[9]。为此，亟待厘清基层治理资源的运行现状及其对治理工作所造成的实际影响。本文所指的治理资源涵盖能够服务于农村基层治理工作的所有要素，不仅包括必备的物质条件、发展资金和办公场所等“硬件资源”，而且还包括农村人才、乡土文化等“软件资源”。透过农村基层治理现实状况，直面农村治理资源运转全流程，可以清楚地提炼农村基层治理的运作逻辑。其一，治理资源的前期筹集是开展农村基层治理的前提条件，实现治理资源的优化配置则正是农村基层治理的实质内容。其二，资源在治理系统中的有序流动促成了农村基层治理的操作过程，而治理资源的代际更替则能够保障农村基层治理的有效革新。此外，农村治理资源外溢和城市治理资源向农村注入也构成了农村基层治理的宏观环境。资源运转视角下农村基层治理的具体框架见图1。

（一）资源筹集构筑基层治理基石

快速摸清、高效集聚农村治理资源，是开展农村基层治理的先决条件，直接考验着农村基层治理组织的治理能力。从这个角度看，治理资源筹集工作构筑了农村基层治理的基石，能否保证治理资源的及时集聚和密切协作在很大程度上决定着治理工作的成败。实践中，农村基层治理是一项系统性工程，涉及范围广、持续时间长、工作任务重，必然会对治理资源筹集形成巨大压力。农村基层治理不仅要关注村民自治的调适和优化，而且也要愈发关注对农村经济社会建设的科学引导，不断提升农民的“幸福感”和“满足感”。在村民自治工作中，既要为农村培育、选举出合适的“当家人”，也要积极推动普通村民的大力参与。而在优化村民自治的同时，能否为农民提供更多更好的公共服务与产品也已经成为评判基层治理效能的重要标准，而这也是考验多数农村基层治理工作的重头戏。与此同时，开展农村经济社会建设也必然要求充足的前期物质投入。一方面，农村基层治理组织要善用农村集体资产，并鼓励农民积极注资参与，不断完善农村公共基础设施，改善农村发展条件；另一方面，农村基层组织也要积极争取基层政府乃至社会组织的援助，不断拓宽农村治理资源的筹集来源。然而事与愿违的是，时下的农村资源外溢现象愈发明显，既阻碍了正常的治理资源筹集工作，也破坏了农村基层治理的环境生态。

图1 资源运转视角下的农村基层治理框架图

（二）资源配置点睛基层治理实质

在治理进程中，多元治理主体凭借什么样的治理资源参与乡村治理，以及主体如何协调合作共享资源，都高度影响着乡村治理的合法性和有效性[10]；而治理资源如何精准嵌入农村基层治理，则直接关系到基层治理的具体效能。换言之，治理资源配置是村庄治理的核心内容[11]。实现治理资源的优化配置，不仅是农村基层治理的目标导向，也是治理工作的实质内容。所谓农村基层治理现代化，不仅要求改变农村治理的整体风貌，而且更为重要的就是要充分激发治理资源的活力，进而服务于农村基层治理能力的提高和现代化治理体系的培育。为此，在筹集、集聚治理资源后，关键就在于为这些资源选择正确的投放路径，确保物尽其用、人尽其才，这样才能从根本上保障农村基层治理的高效运转。首先，在内部集聚和外部援助的基础上，应当不断充实农村物质资源，并按照农村经济社会建设需求实现资源定点投入，有效改善农村经济社会建设局面，为农民提供更多的公共服务与产品。在此过程中，农村基层组织和基层政府需要共同防止公共资源的不当流失，并需着力破除“精英俘获”等不良现象[12]。其次，各项治理工作也高度依赖人才资源的准确配置，必须为相应的治理工作匹配合适的治理人才。许多农村基层治理乏力的关键原因正是在于治理人才的短缺，正是因为没有实现治理人才资源的科学配置，才严重阻碍了各项治理工作的顺利开展和如期完成。

（三）资源流动形塑基层治理过程

开展农村基层治理就是要促进治理资源的合理流动，资源流动直接形塑了基层治理过程。从宏观上看，农村基层治理工作就是要实现治理资源在各项事务中的合理分配，这必然涉及治理资源的重新分割和高效流动。目前多数农村都面临着治理资源不足的难题，为此农村基层组织要想方设法地激活、补充治理资源，不仅要高度依赖农村集体力量，还需要向外界请求资源支持，不断吸引治理资源流入农村。与此同时，农村基层组织也要有意识地清除阻挡资源流动的藩篱与障碍，并为各种资源的合理流动提供必要帮助。如为农村配备大学生村官就是吸纳外部人才入村、推动治理资源流动的典型例子。借助这一群体的参与，能够在一定程度上提升农村“两委”组织的治理能力，服务于农村各项事业的改革发展。但大学生群体往往存在社会经验浅、实践经验不足等问题，极易引起农村“两委”委员的质疑，甚至存在恶意阻碍大学生村官开展工作的现象，这些都会严重打击大学生村官的活力和积极性，反映出“人才资源”流动及作用发挥受阻。农村治理组织要充分认识大学生村官所具有的科学知识优势，善于借助其长处开展工作，同时也要帮助其不断提高服务能力。此外，在城乡一体化进程中，各种农村资源的外流日益增多，这同样容易加剧农村治理资源短缺，亟待引起各级政府和农村治理组织的高度重视。

（四）资源更替促成基层治理革新

除了治理资源的筹集、配置和流动外，治理资源的良性更替也决定着基层治理的有效革新。推进治理手段变革、治理理念升级和治理人才换代，正是优化农村基层治理的重要工作，同时也是治理资源更替的重要表现。其一，为了实现农村基层治理的信息化和科学化，各级政府为农村配置了电子计算机以及网络设备，这不仅丰富了农村基层治理手段，而且有助于降低基层治理成本和提高治理效率。其二，随着我国农民参与意识的日渐增强，各种新型农村治理组织开始浮现，原先单一依赖农村“两委”组织的治理理念已经被多元化治理思路所替代，农民也比较热衷于参加各种治理组织，这样既可直接发出自己的声音，更好地维护自身权益，同时也能有效参与农村治理。时至今日，许多农村出现的“理事会”“监事会”等新型治理组织大大强化了农村基层治理力量。其三，治理人才的换代是最为明显的治理资源更替。在农村经济社会发展日益复杂的局面下，年龄较大、知识体系老化的农村“两委”组织成员已经愈发不能满足农村治理需求，亟待实现成员更新和能力提升，农村换届选举逐渐成为社会各界关注的焦点事件。借助换届选举，既能进一步凝聚农民，增强农民对农村发展的期待值，又能实现对农村“两委”组织成员的高效补充，为各项治理工作奠定坚实基础。近年来农村换届选举中出现了不少问题，如贿选、家族势力干扰、选举程序不规范等，严重阻碍了治理资源的有效更替和治理工作的正常开展，这些不良现象都必须得到及时制止和有效治理。

三、农村基层治理困局及病因：治理资源短缺

20世纪90年代中后期以来，物质性资源的日益匮乏、权威性资源的逐步萎缩、权力运作合法性释义空间的日渐丧失，使党领导下的村民委员会可以调度使用的各种资源逐渐缺失，村级组织的治权严重不足，越来越难以满足村庄治理的现实需要[13]。总的看来，当前农村基层治理遭遇了多重困局，而核心病因正在于治理资源的严重短缺与流失。一方面，农村治理资源过度外流直接侵蚀了农村基层治理基石，无法为各项治理工作提供充足的资源支持。同时，农村治理组织与主体的弱化也明显阻碍了农村基层治理工作的有效落地。另一方面，相对于农村资源的外流来看，治理资源的在村流动较为缓慢，大大降低了农村基层治理活力。此外，农村治理资源断层现象凸显，也不利推动农村基层治理的革新发展。

（一）资源外流侵蚀基层治理基石

当前，多数农村出现了伴随劳动力外流而产生的资源依附性现象，给农村各项工作造成了巨大困扰[14]。其中，治理资源外流直接阻碍了资源筹集过程，难以为农村基层治理工作提供资源支持。首先，许多农村青壮年劳动力外流不断加剧，极易引发农村治理人才短缺，进而导致农村治理组织弱化，难以主持治理资源筹集工作。而青黄不接的农村“两委”组织，既难以承接各级政府的治理任务，也无力优化农村基层治理工作，这必然会导致农民对乡村治理工作的信心下降。国家统计局发布的最新农民工监测报告显示，2019年农民工总量达到29077万人，比上年增加241万人，增长0.8%[15]。农民工仍以青壮年为主，且新生代农民工占比近5成，这意味着农村青壮年人口外流现象十分空出。其次，伴随农民外出务工，农村发展资源也出现了大量外流问题。不同于老一代农民工将打工收入沉浸在农村、用于修建新房，越来越多的新生代农民工选择定居城市，将收入用于购买城市房屋、改善生活条件，这会导致原先积攒的务农收益也逐渐离村。且农民之间的民间借贷较为普遍，多数借贷资金则流向了城市服务业等领域，这同样会导致农村资源的剧烈减少。进一步地，劳动力和发展资金短缺必然会导致农村集体经济衰落，致使农村公共性资产积累缓慢，进而难以筹集充足的资源服务基层治理工作。

（二）主体弱化阻断基层治理落地

在农村人口空心化和政治空虚化的背景下，农村治理主体弱化现象愈发凸显，已经成为推进基层治理工作的重大难题，即治理主体弱化将会明显阻断基层治理工作落地。农村治理资源的筹集、配置、流动和更替，都高度依赖于农村治理主体的全力支持和积极参与，治理主体是农村基层治理的关键。治理主体弱化不仅不利于治理资源的完整运作，也不利于各项治理工作的及时开展。一方面，在青壮年农民大量外出情形下，多数农村难以快速实现“两委”组织的换届选举。农村“两委”组织成员的老龄化问题愈发严重，这一群体的知识素质和管理能力已经明显不适应当前阶段的基层治理需求，也缺乏促成农民集体行动的能力，这些都不利于优化基层治理工作。另一方面，农村治理主体弱化也会引发治理工作异化问题。实地调研发现，在农村治理主体弱化的情况下，不仅难以获取各级政府的政策援助和优惠扶持，同时也难以对政策执行和工作开展过程进行密切监管，这使得“政策走形”“政策变样”问题在农村基层较为常见，很难实现科学高效的农村基层治理。

（三）资源流动缓慢降低基层治理活力

治理资源在农村内部流动缓慢，既无法形塑完整的农村基层治理过程，同时也会明显降低基层治理活力。实践中，农村基层治理结构中的资源流动快慢往往决定着各项治理工作的效率水平，但是当前农村治理资源流动遭遇了较多阻碍。第一，当前农村治理事务愈发复杂，一方面对治理资源的需求不断增加，另一方面资源不断流失，农村治理资源处于相对短缺的状态。在整体资源不足的情况下，分配到各项具体事务中的治理资源必然会明显减少，也很难保证资源流动速度和质量，这些问题都会导致农村基层治理缺乏活力。如部分农村拥有的集体积累数量有限，但面对农民日益增长的公共需求，有待于资源投入的治理领域却不断增多，这既会增加治理资源投入压力，也很难实现治理资源的高效流动。第二，农村治理资源的外流现象加剧，这也会影响资源在村庄内部流动的实际效能。资源具有较强的经济秉性，往往会选择更加适宜的发展环境，而城市拥有的平台与机遇均明显优于农村，可以吸纳集聚大量资源。农村治理资源会离村入城，直接造成农村治理资源的锐减，同时也会严重降低农村治理资源的流动效率，最终损害农村基层治理效能。

（四）资源断层阻碍基层治理革新

正常的治理资源更替能够帮助基层组织拥有更加优质的治理能力，同时也可以积极应对经济社会发展的各种挑战，并紧抓多种发展机遇促进基层治理工作。然而，基于农村实际情况可以判断，当前农村治理资源更替缓慢以及断层现象严峻，而这必然会阻碍农村基层治理的有效革新。目前，比较显著的农村治理资源断层主要包括人才断层和文化断层。其一，农村各种人才断层现象既意味着农村发展缺乏持久动力，同时也使得农村“两委”组织难以实现更新换代。老一辈农村“两委”成员不仅缺乏进行农村基层治理创新的热情与勇气，同时进行治理革新的能力也相对较弱。以老人、儿童和妇女为主的留守群体往往面临着较重的生产生活压力，难以成为农村基层治理的重要依靠。其二，农村文化断层现象意味着基层治理丧失了必要的环境氛围，这必然不利于推进基层治理创新。目前传统文化在农村继承发展的状况不容乐观，对农民的吸引力不断下降，难以号召其积极参加农村基层治理工作。同时，农村治理组织对传统文化也存在明显的忽视倾向，缺乏从中汲取创新智慧的积极性，这导致传统文化资源的价值未能有效发挥。此外，其他方面的治理资源也存在显著的断层现象，这些也都会都阻碍农村基层治理革新的开展。

四、农村基层治理优化路径：充实及合理流转治理资源

治理资源的外流与短缺是造成农村基层治理弱化的重要病因，破除病灶、对症下药，则应以充实农村治理资源为核心思路，不断优化各项治理工作。学者徐勇以广东省云浮和清远两市的治理探索为例，认为通过开发传统的自治资源，激活村民自治机制，能够加速实现基层自治[16]。各级政府和农村治理组织既要清晰认识农村治理资源的重要性，尽快树立整体布局农村基层治理资源的意识，也要紧扣“农村治理主体”这个牛鼻子，助力提升基层治理组织的治理能力。同时，为了增强农村基层治理的活力与韧性，需要精准促进治理资源在农村的快速流动。此外，加速集聚与革新农村治理资源也是完善农村基层治理工作的重要内容。

（一）整体布局农村基层治理资源

在农村治理资源加速外流的情形下，整体性布局农村治理资源工作显得尤为重要。审视基层社会具体治理实践，可以发现治理资源的多寡和质量状况在很大程度上决定着治理目标能否如期实现。因此，基于农村基层治理需求，应该全面统筹农村治理资源。一是尝试构建农村治理资源清单制度。根据村庄内部的治理资源状况，各个农村都要建立资源清单，并准确注明治理资源的具体状态，必要时可以划定“红线”，重点关注那些数量过少的治理资源。对于部分难以直接量化的治理资源，可根据治理组织集体判断的结论予以登记。同时，对治理资源清单应该进行动态管理，在资源有进有出的过程中，不断调适农村基层治理工作。二是增强从外界获取治理资源的意识和能力，推进农村治理资源的“开源”工作。城乡发展不均衡、农村发展不充分状态将在很长一段时间内存在，单纯依赖农村内部的治理资源再生产，难以完全满足农村基层治理需求。因此，农村治理组织要善于向各级政府和社会组织争取治理资源援助。三是坚决防止农村治理资源的过度流失。城乡治理资源的合理交换有助于优化农村基层治理，但一旦超过必要限度，必然会阻滞治理工作的开展，这需要得到农村治理组织的重点关注。既要积极预防治理资源过度外流，同时也要通过多项措施鼓励引导农村治理资源在村提质增效。

（二）加速培育农村基层治理主体

基层治理过程离不开政府与各社会组织或群体之间的相互依赖与互动，只有建立基层政府、市场、社区、社团组织和城乡居民之间合作共赢的良好秩序，才能实现城乡基层的有效治理[17]。治理主体是最为重要的治理资源，也是推进资源从筹集到更替高效运转的核心力量，加速培育农村基层治理主体应当始终被置于重要位置。其一，要挖掘、培育农村内生性人才，并积极推动这一群体参与农村基层治理工作。农村内生性人才长时间在村工作生活，既能清晰把握农村治理情况，精准破解治理难题，科学规划农村建设发展道路，也更容易建立起较扎实的群众基础，更好地赢得农民对基层治理工作的理解和支持。第二，尝试建立农村“继承者”制度。从农村孩童或青壮年农民中选择一批愿意长期致力于农村发展的培育对象，在教育、生产扶持等方面给予充分帮助，同时也要从中选举出适宜的治理主体。“农业继承者”制度是韩国推进新村运动的重要措施，对于促进韩国农村复兴发展起到了关键作用，我国广大农村地区也可积极借鉴韩国的一些有益做法。其三，继续实施大学生村官和驻村干部制度。由于内生性人才的培育需要较长周期，难以在短期内直接服务于农村基层治理，因此必须注重吸引外来人才进村扶持。坚定不移地推进大学生村官入村和干部驻村，仍是充实农村治理主体的重要方案。此外，充分发挥涉农类社会组织和农业高等院校在教育、培训人才等方面的作用，也有助于加速培育农村治理主体。

（三）精准促进农村治理资源流动

打破治理资源流动迟滞现状，精准促进农村治理资源流动，能够使得农村基层治理工作重新焕发活力。借助资源快速流动，不仅有助于扩大治理工作覆盖范围，还可大大提升农村基层治理效率。一方面，要及时推动农村治理资源的合理流动，防止资源的不当沉没。当使用稀少的治理资源应对繁重的治理工作时，极易出现捉襟见肘现象。只有加速资源流动，才能尽可能满足多数治理工作的需求。同时，也要精准刻画治理资源的流动轨迹，确保最大化地发挥资源作用，避免治理资源过度下沉与流动迟滞。如对于有限的农村治理主体来说，既要负责统筹农村民主政治工作，同时也要积极引导农村经济社会建设，这必然要求其在多种工作之间实现快速切换，完成更多的治理任务。另一方面，需明确设置治理工作的完成期限，借此倒逼治理资源流动。当前，许多农村基层治理工作缺乏必要的时间要求，极易引发治理主体的惰性和不配合，造成治理效率严重下降。以农村道路设施修建为例，倘若不规定具体的完成时间，不仅建设资金筹集进程缓慢，实际建设形势也不容乐观。只有对治理工作进行精准规制，才能进一步约束治理资源，进而在可控范围内加速资源流动。

（四）持续更新农村基层治理资源

加速集聚、持续更新农村治理资源，既是优化农村基层治理的基本前提，同时也是推进农村基层治理革新的重要路径。只有保证充沛的治理资源，才能促进各项治理工作的有序推进。同时，不断更新农村治理资源，也能为创新基层治理提供坚实支撑。其一，不断推进农村治理资源的结构更新。结合实际治理需求，理应不断丰富农村治理资源种类，使之最大程度地匹配治理工作需求。当前，多数农村的治理资源整体短缺和结构失衡问题凸显，只有实现了治理资源的结构均衡，才能稳定有序地推进各项工作的开展。其二，持续推进农村治理资源的功能更新。加速推动治理资源的提档升级，能够为创新农村基层治理工作提供诸多帮助。以农村“两委”组织换届为例，“两委”成员的更新换代，既能提高农村“两委”组织的管理能力，同时也能激发农村基层治理的活力，营造基层治理新局面。此外，农村治理理念、治理文化等内容也需要得到不断更新，这样才能更好地消除基层治理的阻碍，为推进农村基层治理提供良好的环境氛围。总之，在农村治理资源的集聚过程中，不仅要关注整体数量和结构平衡，同时也要从根本上提升治理资源的质量，进而更好地服务于农村基层治理工作。

结语

本文聚焦资源层面的农村基层治理问题，构筑了一个资源运转视角下的农村基层治理分析框架，主要以资源筹集、配置、流动和更替为重要节点，全面解读农村基层治理全流程，并具体分析实践中的各种难题与挑战。基于理论分析和实地调查可知，治理资源的相对短缺正是造成当前农村基层治理困局的核心病因。一方面，资源都具有追求价值最大化的取向和天然逐利本性，自然倾向于流动到更为适宜的发展环境中去，而城市所具有的的发展政策、广阔市场等都能够为资源价值最大化提供较多利好，强烈吸引着农村治理资源外流。另一方面，除了农村治理人才资源流失，其他治理资源也呈现出依附性流失特征。从源头上看，农村基层治理人才的显著短缺和日渐流失不仅会直接阻断正常的基层治理进程，而且还会造成对其他治理资源的错误示范和严重干扰，进而导致全局性的农村基层治理资源短缺。为此，在乡村振兴战略持续深入推进的当下及未来，理应围绕充实和合理流转资源来优化新时代的农村基层治理工作，既要调动多元主体力量来筹集农村基层治理资源，也应通过使用科学有效的治理手段与技术加速资源高效运转，更好地响应不同阶段的治理资源诉求，真正助推农村基层治理和乡村振兴工作的有序开展。