合村并居中利益相关者的三方互动逻辑研究

陈英英 郑佳俊

摘要：近年来，“合村并居”再次成为热点话题，其中政府、村干部、村民三方的互动关系与行为逻辑直接影响合村并居的成功与否。本文基于浙江省X县行政村规模调整的调查研究，从历史制度主义的视角，构建“制度-观念-利益”的分析框架，分析制度、利益与观念这些多维变量对党政干部和村民政治行为逻辑的影响。该分析框架预设制度是研究合村并居政策制定与执行过程中影响各主体行为的自变量，不同的历史制度塑造了政府不同的治理理念与百姓的思维观念，利益维度则决定了行为主体对于政策的评价。研究结果表明，基于民主意识的制度，公共政策施行的程序回应机制在并村中给村干部造成了压力，干部群体与村民群体的观念差异以及彼此间的利益角逐，导致并村政策推行中张力與拉力并存，一度陷入“上面有要求、干部有杂音、百姓无意愿”的窘境。

关键词：合村并居；行政村规模调整；三方互动；历史制度主义

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0075-07

作者简介：陈英英，宁波大学法学院硕士研究生；郑佳俊，宁波大学阳明学院学生。

一、问题的提出

合村并居政策旨在盘活闲置土地资源、优化乡村资源配置、改善乡村基础设施，进而实现乡村振兴。当前学术界对于合村并居的态度褒贬不一，全国范围内合村并居的进度也有所不同，诸如山东省的“农民上楼”被紧急叫停，而浙江省的行政村规模调整已经圆满完成。虽然合村并居争议不断，但2021年2月21日中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布，明确提出“乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动”“严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼”。这表明合村并居依旧是政府进行乡村建设、实现乡村振兴的重要手段。因此，当前关注的焦点并非合村并居的可行性与必要性，而是政府如何选择合适的并村策略，其中政府、村干部、村民三方的互动则直接影响并村的策略选择。

二、文献综述与分析框架构建

1.文献回顾

“合村并居”是推进农村城镇化进程、整合农村土地资源、激发乡村发展潜力、实现乡村振兴的一项重要举措。其包含两重内容，即合村涉及村庄和村两委组织的合并，并居涉及村庄的搬迁与改造。目前学术界对合村并居的研究和探讨主要集中在动力来源、实际效果、模式分析、后续发展四个方面。第一类是分析“合村并居”的基本动力来源，即土地财政、增减挂钩政策[1]、城镇化的需要以及利益多元[2]；第二类是对“合村并居”运行效果的分析，支持派认为合村并居可以激活农村发展潜力、增加农民财产性收入、完善农村基础设施、改善人居环境和生活质量、统筹城乡协调发展；反对派则认为合村并居缺少合法性依据[3]，违背农民意愿、侵害农民利益[4]，破坏传统文化，削弱村庄治理能力，具有系统性风险[5]；第三类是基于“合村并居”模式的对比分析，介绍了“社区建设”“党建示范区”[6]“第三条道路”[7]“市场与行政”双合居形式[8]等具有借鉴价值的模式；第四类是对合村并居后治理模式的探索和分析，提出了农村治理优化的策略[9]、合理规划分区[10]以及并村政治与治理逻辑并重[11]等思路。

当前对合村并居的动力机制及其影响的研究比较完善，但主要集中于政治和社会学领域，经济学领域涉及较少，同时还存在研究视野狭窄的问题。通过对文献和学者观点的查阅与整理，笔者发现研究视野在地域上主要集中于山东的合村并居，虽然存在时间上纵向对比，但对于其他地方的合村模式探索不够，横向上的对比显得比较单薄，导致存在对“合村并居”的单一认识。此外，对合村并居研究和探讨的焦点都放在了政策上，是一种政策层面的就事论事。

2.理论模型构建

合村并居政策选择与制定的内在逻辑受“制度-观念-利益”的三维影响，政府的制度、民众的观念、行为主体的利益纠葛共同作用于政府合村并居政策的选择，政策的选择直接影响村干部、百姓对于并村的主观行为与意愿，村干部与村民的行为也反作用于政府并村策略的选择，从而决定并村政策实施的成功与否。本文从历史制度主义出发，构建“制度-观念-利益”的合村并居政策分析框架（如图1），通过对浙江省X县的行政村规模调整案例进行实地研究，分析合村并居政策中政府、村干部、村民三方的互动逻辑。

历史制度主义中的制度主要是受路径依赖效应作用所形成和强化的，不同的历史制度塑造了政府不同的治理理念与百姓的思维观念。例如，山东受儒家文化影响，“亲亲”“尊尊”的等级观念深入人心，政府权威塑造得较好，人民对政府持有敬畏心理，故而山东的政府显得更为强势。浙江受浙东文化的浸润，当地居民的思想更具务实性和创新性，加之民营经济的助力，政府呈现出务实型和民本型的特征，特别重视市场与人民的力量。不同行为主体在利益维度的纠葛将直接影响其对政策的评价，无论在何种制度下，人们的民主观念都会受到“经济人”思维的影响，对利益的追逐反作用于百姓的思维观念以及政府的制度选择。不同地域的政治行为嵌入一定的制度、利益和观念之中。在历史制度主义的分析范式下，对政府制度、百姓观念以及行为主体的利益纠葛进行分析可以透视党政干部和村民政治背后的行为逻辑。

三、案例介绍：X县行政村规模调整的实践

位于浙江省沿海地区的X县辖有490个行政村，村庄数量多但人口规模较小，生产生活资源无法实现有效整合，亟须重新进行村庄规划。X县自古民营经济发达，百姓的法治思维与民本意识更为强烈，村民对于行政村规模调整有着较强的参与意识，政府以民为本的思想也有效推动了并村的实行。故本文选择X县的行政村规模调整为案例研究对象，通过实地研究的方式观察政府、村干部、村民在并村中的互动过程。

1.前期准备：以政府主导为主

X县在2020年依据《关于开展行政村（社区）规模优化调整工作的指导意见》开始准备前期摸底排查工作，依据实际情况将户籍700人以下的行政村纳入调整名单，建立工作小组，对村庄人口数量、村干部分流安置、“三资”管理、风俗民情、安全风险等情况进行专项摸查，对于传统村落和特色旅游村，例如民宿业发达的花墙村等给予保护政策，制定一对一的村庄细化调整方案，并对新村名称与办公地址进行拟选。由于这个过程只涉及乡镇干部与村书记等主要村干部的参与，百姓不参与排摸过程，保密性较好，准备过程得以顺利进行。

2.组织实施：政府、村干部与村民三方互动

随着前期准备工作的顺利完成，X县行政村规模调整进入组织实施阶段。政府派遣以联村干部为中介的工作小组驻村进行政策宣传，首先召开村务联席会议、党员大会等會议，对村干部进行谈心谈话，争取村干部的支持与帮助，其次挨家挨户对村民进行政策讲解与游说，最后召开相关组织会议对并村方案进行审议表决，并向上级政府请示批复，帮助新村确立名称与办公地址并挂牌运行。

虽然村干部与村民们在工作小组的游说与宣传下同意并村，但是“村集体资产的处置”“新村村组织的人员构成和选举”“派系斗争”等悬而未决的问题带来的阻力，以及“上面有要求，干部有杂音，百姓无意愿”①的窘境依旧为政府工作的开展带来不小的麻烦。部分村庄“面和心不和”，也为并村后矛盾的爆发埋下隐患。

3.后续发展：政府调和与村干部的妥协

X县行政村规模调整的收尾阶段主要进行并村工作的验收与总结、新村村委会的合并与改选、“三资”的融合发展等后续工作，工作小组协助村委会进行新村建设。在这个过程中新村村委会的重组与改选，引发极大的争议。由S村、D村、Z村、X村四村合并而成的P村，在村委会选举中分化为多个阵营，村村联合竞争激烈，政府及时派人介入，进行调和。“如果没有我们从中引导，这个村合并后还是四分五裂的。”（20201029，委员WYH）当地乡镇政府了解选举情况之后，通过对投票村民与参选村干部进行谈话与说服，加之宗族势力的游说与团结，最终确定入选名单，选举风波得以平息，并村运动于2020年8月底结束。

四、“制度-观念-利益”框架下的三方互动

1.制度——公共政策施行的程序回应机制对村干部施加压力

浙江省高度发育的市场经济与民主的政府服务理念，使其诞生多种反映民意的政策程序回应机制，如象山的“村民说事”、镇海的村务重大决策村民听证制、奉化的农村重大事务公决制[12]、宁海的“36条”等，拓展了公共权威的合法性。因而政府在推行并村政策时充分听取百姓意见、尊重农民意愿，但这一回应机制在某种程度上也增加了基层的工作量。

X县县委办在并村中沿用这一回应机制，每一步都要征求百姓的意见，对方案予以公示，但这一繁琐的程序也为工作的顺利推进增添了不少阻力。负责并村的工作小组和村干部在村民思想的疏通工作上花费大量的时间，并为了达到规定的投票数来回奔波。“这个事情本来是很简单的，让政府搞复杂掉了。”（20200703，村书记DAS）尽管工作繁重，但并村工作开展依旧要依法办事。“还是要按照程序来，要不然有人就盯着你的程序看，还是会有风险。”（20200703，委员WYL）利益诉求渠道的增多、数字化的治理与监督机制的运行使得百姓政治权利得以充分保障，村民参与村级事务的渠道得以拓展，然而这也为基层治理工作增添了不少负担。“越细越乱，越规范越乱就是在这里。老百姓现在就钻牛角尖，村干部还要拼命解释。”（20200703，委员WYL）

上述的程序要求是浙江省高度民主的体现，是公共政策施行的程序回应机制的要求。前期的摸排动员工作旨在促进村民想法的表达与展现，对方案投票事宜的规定旨在确保程序的合法性，公示制度旨在提供村民回应的时间与路径。然而程序上的繁琐增添镇村干部的工作难度，提高了时间和工作成本，结果可能适得其反。

2.观念——干部与村民观念的异化造成政策理解偏差

随着浙江省民营经济的蓬勃发展，人们获得了经济上的民主权利后转向追求政治上的民主权利。浙江省的经济是一种市场主导的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的‘老百姓经济”[20]，政治则是一种政府以为人民服务为中心的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的‘老百姓政治”，即尽可能地做到“老百姓愿意干的不阻挠，老百姓不愿干的不强迫”，通过有限干预的模式，充分发挥社会和市场的自主性，实现政治上的民主。在浙江省推行治理改革的过程中，涌现出不少浙江模式，如“民主恳谈会”“村民说事”等，提升了公共政策对公众诉求的回应性，拓宽了公民参与公共事务的渠道，提高了基层政府的治理水平与能力。这种“政府与民间合作”的模式与协商民主结合起来，理应能够发挥出其既有的治理作用，然而事实并非如此。

浙江治理改革的推进，特别是在基层创新模式的探索上得益于村镇干部的领导，他们的治理观念深受政治民主的浸润。然而与村镇干部观念革新相比，多数村民的观念未得到及时完整的革新，造成了村民与村干部观念的异化。

造成这一方面的主要原因有两点：第一，信息的不对称性。这造成村民对于新治理模式的理解浅显化，未能准确把握“民主决策、民主监督以及协商民主”的内涵，扩大了村民因信息不完整而形成错误认知的可能性，导致政策执行遭到阻碍与破坏。“现在我们讲民主，大的方向是对的，但农村在实际操作过程中，老百姓没有跟上国家的要求，但国家的制度体系设计已经到了。所以说我要讲民主，要老百姓发挥自己的意志，但老百姓发挥自己的意志肯定不是从大局出发，还是有小农思想在里面。”（20200703，委员WYL）甚至存在村民对村规模调整本身涵义及其原因一无所知的现象，其观念还停留在“国家要求做什么就做什么”的认知层面上，“现在为什么又要并呢？这个东西不是我们需要知道的啦……”（20200704，村民SXY）概而论之，村民的思想观念未能与好的制度设计相匹配。第二，基层文化程度不高。目前农村老年人口居多，受制于文化程度，村民对政策的理解与分析还采用务实性的小农思维，不符合自身期待和利益的就不予以支持与配合。笔者发现，在召开代表大会时存在部分群体消极参与投票的现象，跟风、弃权时有发生。由此问题接踵而至，本是为了提高基层治理的参与性、民主性的投票程序，却成为推进并村工作的阻碍，造成了初衷与实践的背离。正是由于村民存在观念上的落伍，导致部分政策“好坏听书记”的现象。“书记肯定做的肯定是好事，我们听他的。”（20200702，村民代表DAB）这一现象的存在彰显出村民的务实性观念，利益联系与情感信任能够带来支持，这也解释了为什么DA村在党员、村民代表大会上的方案投票环节能够全员通过。

不仅是村民具有这种变动式的边缘政治行为，一些村干部也不例外。在调研过程中，笔者获悉X县很多村庄“村干部不在村”现象突出，他们大多都在外地务工或者经营企业。此外，部分村干部对于自身职位和职责的认识不到位，“铁饭碗”的思维还挥之不去。这些现象使得村选举制度成为摆设，助长村干部对村务漠不关心的消极态度，背离了“为村谋发展做实事”的自治初衷。而这种消极态度也蔓延到此次并村当中，演化成“干也是这样、不干也是这样”的态度。

3.利益——不同行为主体的利益角逐导致政策反馈差异

历史制度主义中的利益维度主要涉及不同群体对政策的功利性评价，该种评价基于政策是否能够回应自身的利益和需求。X县推行行政村规模调整涉及的行为主体有乡镇干部、村干部、村民。他们有各自的利益考量，政策的推行需平衡不同行为主体的利益，而并村调整的阻力也有一部分源自此处。

（1）干部群体的异响与私心

村镇干部是村规模调整进程中最先了解政策的群体，相较于村民等体制外群体，具有信息上的优势，能够对政策产生更为完整的认识。但由于他们的双重身份——干部和公民，势必对政策的实际效果或推行的必要性产生不同的认知。X县2004年进行的村庄合并实际成效甚微，政策惠民成果不显著。因而部分村镇干部对此次并村工作的必要性和重要性存疑，“目前村规模调整的现实阻力还很大，还缺乏合适且有力的理由推行撤村并居，理论上研究得还不够深入，干部中对撤村并居存在疑问，立场不统一，比如存在部分村主任、村书记不同意撤村并居等。”（20200702，县委党校XZC）

此外，有部分村干部还出于并村后职位和薪资待遇等方面的考虑，不愿意并村；而部分村干部积极主动地支持是基于并村的契机，可以扩大自己势力的考虑。“并村和换届主要解决的最大的一个問题是村委会主要干部的面子问题和落选问题……村干部内部之间关系比较复杂，还有一个村有三派，一个村有四派，如果并在一起，他们这个派系的力量就分散了，他们当副书记和村主任就少了。另一个有些乡村借用并村这个机会，把自己的势力进一步扩大，现在没有机会，等新村并了之后就有机会。”（20200706，乡长XZ）

村干部作为联系镇干部和村民的纽带，为在并村工作中借用村民名义来反映自身诉求，向镇政府提出要求提供了便利。因此，在并村任务中，对村干部进行思想建设是工作的重点内容之一，因为并村会涉及村干部的落选或退任等面子问题，处理不好会阻碍并村工作的推进。“他们估计自己在新村选举选不上，就以各种理由阻止并村，通过涉及其他历史问题带动老百姓阻止并村。”（20201029，委员WYH）还存在村干部利用村民向乡镇政府提要求的现象，“他们明着没有和你提条件，这个是违反规定的，但他们表现出来是有的。”（20201029，委员WYH）为了减少这一现象的发生，部分村探索了“签订干部承诺书”的方式保证并村的推进。

（2）村民群体的担忧与嫌隙

村民对于并村的担忧主要基于自身的利益问题，诸如并村后新村名称的确立、办公场所的选址、并村后的发展政策会不会存在偏心等问题，但最根本的还是村集体资产的处置问题。“根本的就是利益问题，比如说一个村集体资产有50万元，另外的村负债，那村民就想我老一辈打下的江山凭什么给你们用。”（20200703，委员WYL）此外，还存在村与村的历史积怨以及村派系间的问题，如何解决历史上的积怨和村派系间斗争的问题在很大程度上也制约着村规模调整是否能够有序推进。“我们村是以陈姓为主，而那个村乱姓多，矛盾比较复杂，所以我们不愿意与他们合并。”（20200707，村民SZH）

村民对于村干部的评价主要是一种功利性评价，利益实惠的给予与情感信任的建立，促使村民对村干部持有积极的评价，形成村干部的声望。而村干部又能利用自身声望对并村工作提供支持或帮助。所以在并村中，倘若涉及并村的村干部没有在村民中得到积极性的评价，没有一定的社会威望，村民可能会选择对其更有利的一方，即谁更能满足自身利益与需求。在这种情况下，村民出于自身利益的考量，会存在与本村书记行动不一致的可能性，影响并村的积极性与总体方向。

如图2所示，通过对“制度-利益-观念”的多维变量差异的基本分析，可以发现这三者之间存在内在的关联，即“理念是制度变迁的重要动力，在社会经济发展中发挥着重要的基础作用”[13]，但前提是理念或者观念作用的发挥要依靠既有组织中提供的要素和渠道，进而推动制度的变迁。浙江“民享、民有”的观念传统下所形成的相应制度配套，是符合民主要求和治理模式变革趋势的，但存在的显著问题是作为制度响应的组织和相应的理念未能有效匹配。人们的观念与新制度的理念还存在着现实距离，也就由此导致组织采用的符合制度的理念未能有效整合其他观念，因此在制度推行过程中无法发挥出其对社会集体应有的作用。而行为主体利益诉求的冲突也对此产生影响，进而导致X行政村规模调整陷入“上面有要求，干部有杂音，百姓无意愿”的窘境。

五、总结与展望

合村并居是政府推进村庄规划的重要方式，本文选取浙江省X县的行政村规模调整为研究对象，从历史制度主义的视角切入，构建“制度-观念-利益”分析框架。研究发现，村规模调整中不同行为主体的行为逻辑受制度、利益与观念的三重影响。部分村镇干部或受并村失败历史的影响或出于对自身利益变动的考虑不愿并村，但面对国家政策的硬性制度要求不得不执行。村民受其利益考量以及“小农思想”等观念的影响，在并村中“涉及自身利益的参与、不涉及自身利益的冷漠参与”。此外，浙江省公共政策程序回应机制等制度与村民、村干部的思想观念存在不匹配的现象。

此次研究还存在诸多不足之处。首先，本次调研的资料收集基本处在X县行政村规模调整的推进过程之中，没有及时掌握和分析并村之后的相关情况，对于结论的得出缺失了事件过程的完整性，同时对于并村过程中宗族势力的干预没有进行透彻的分析。其次，运用历史制度主义的主要目的是站在行为结果层面回溯缘由，所构建出的理论模型可能不具有普适性和深刻性。或许还有其他更好的切入点分析X县行政村规模调整的案例，没有哪一理论模型可以全面完整地解释社会事件。对此，笔者也将继续深化研究，弥补不足之处。

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实习编辑：肖丽芬

①2020年7月2日，在對县委党校的XZC进行访谈时，他认为并村运动主要的问题是“上面有要求，干部有杂音，百姓无意愿”。