面向人工智能时代的公共政策未来：一种“擅治”的新形态

摘要：人工智能的发展与应用不仅带来了经济、社会、政治领域的基础变革，也提出了公共政策框架创新与重构的客观要求。当前人工智能研究的政策话语相对缺失，面向人工智能时代的公共政策走向如何是值得关注的一项研究议题。本研究从公共政策的一种嵌入观念出发，试图寻找人工智能与公共政策之间的契合点。人工智能对公共政策的影响遵循“技术治理+制度治理”的运行逻辑，表现为“人工智能+公共政策”的“擅治”任务以及“善植-善智-善治”的“耦合”逻辑。直面人工智能技术背景下的公共政策，新时代中国应利用人工智能推进国家治理体系和治理能力现代化，以“擅治”描绘一种实现人工智能时代公共政策之善的科学图谱。这一研究既展示了“擅治”逻辑之下公共政策的功能叠加，也凸显了面向人工智能时代公共政策的效能呈现。

关键词：人工智能；公共政策；技术治理；制度治理；擅治

中图分类号：D035；TP18文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0055-09

基金项目：国家社会科学基金重点项目“提高政策效能与地方政府公共政策执行力研究”（11AZZ004）。

作者简介：李雪松，武汉大学国家治理与公共政策研究中心研究人员，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

一、问题的提出

人工智能是第四次工业革命的核心领域，公共政策只有“拥抱”人工智能，更加积极主动地进行政策响应，才能逐渐走出“科技黑箱”，并被赋予多元功能。人工智能是“建立在现代算法基础上，以历史数据为支撑，而形成的具有感知、推理、学习、决策等思维活动并能够按照一定目标完成相应行为的计算系统。”[1]现阶段，人类社会正迈向人工智能时代，由于公共政策的技术化以及符号的可计算假设，作为技术工具和手段的人工智能能够进入公共政策并推动决策优化，在推动政策主客体与人工智能合作的同时，维持着政策过程的互动关系与相对张力。这不仅为公共政策模式的变革与创新带来了新的技术，也有助于形成人工智能时代的政策图景。2020年10月，党的十九届五中全会以中央全会的形式审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出，“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。”[2]在现实政策场景中，人工智能在形成操作性与创造力优势的过程中，按照基础性的功能原则，充分发挥其功能以模拟公共政策过程中不同博弈主体的智慧。总之，人工智能时代的公共政策涵盖了多元主体和多重属性，只有借助“人工”的方法和技术，充分发挥智能系统模仿、延伸和扩张人类某些智能思维，准确感知、预测、预警基础设施和社会安全运行重大态势的优势，才能形成公共政策过程的动态更新和超前设计，最终在政治决策领域形成智能化的“科学建议”，提高国家治理的政策能力和水平。

近年来，政治学与公共管理学领域对人工智能的研究蔚为大观，有研究从国际比较的视角，探讨了人工智能公共政策的历史、特征与启示[3]，也有研究对人工智能的计算本质、目标分类与议题划分进行了辨析[4]，大部分研究主要集中于一些具体人工智能时代的科学元素，如行政价值[5]、伦理风险[6]、政治权力[7]、公共服务[8]等。在技术赋能的时代背景之下，关于人工智能与公共政策之间共鸣与冲突的剖析，对回归公共政策之善的政策初心，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要指导意义。然而，公共政策是人工智能研究中一个未被充分重视的领域，隐藏在政策过程“黑箱”背后的因果机制亟待打开。在找回人工智能时代“公共政策”过程中，一个重要的论题是在人工智能时代的技术赋能场景，公共政策将呈现出何种逻辑、结构与关系？进而言之，公共政策模式到底该如何“变”，抑或“变”为何样？然而，面向人工智能时代的公共政策呈现出何种图景，是尚未得到充分审视的一项政策议题。有鉴于此，本文诠释了一个基于“技术治理+制度治理”逻辑的“擅治”新形态。通过对人工智能影响公共政策的耦合性加以研究，追求向善的人工智能与公共政策之间存在的价值耦合。这在整合人工智能重要贡献的前提下，阐释了影响公共政策未来的一种可能性，为下一步解读人工智能研究的走向提供了政策学基础。

二、人工智能嵌入与公共政策转场：一个“擅治”的技术内核

人工智能嵌入公共政策是一种由体系转化为效能的现代化，为公共政策变革提供了诱人的技术空间。技术进步与公共政策之间的内在关系是公共政策变革的灵魂所在，“擅治”既是人工智能嵌入公共政策转场之后的价值旨归，也是人工智能助推公共政策转场的核心逻辑。

1.何谓“擅治”：一个基本概念的澄清

从构词法来看，“擅治”这一词语由作为动词“擅”和作为名词的“治”组合而成。在《现代汉语字典》中，“擅”解释为“长于，善于，擅长”，契合本文议题。“治”则是指“人工智能”之“治理”，即“人工智能”融入“治理”的一种表现形态。“治理”一词在英语国家作为日常用语出现已有数百年，指的是在特定范围内行使权威[9]。“善治”是由“治理”一词演化而来的热点语词中最具影响力的概念之一。简而言之，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征是國家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理[10]。从本质上讲，任何技术都是一种赋能工具，而赋能的关键在于工具使用者如何使用。“擅治”的意涵在于擅于利用人工智能以实现“善治”目标之形态。这种形态是以人工智能为核心，内外部、软硬件、多主体协同推进的动态过程。更进一步讲，“擅治”不仅是人工智能领域一个不同于“善治”的新概念，也是人工智能的方法论基础。“擅治”是现代技术进步条件下提升公共政策能力的基本要求，只有充分利用人工智能技术手段，通过良善智能的嵌入进一步优化公共政策过程，解决民意隐匿与忽视、政策试验的非充分性以及主体分散的政策难题，确保人工智能技术的有效性和可靠性，从而推动公共政策的高质量发展。

“擅治”是人工智能应用与人类社会发展之间取得平衡的一条最佳边界，是面向人工智能时代公共政策规避“公共政策之恶”、追求“公共政策之善”的一种良性表征。从本质上讲，人工智能嵌入公共政策的系统性、整体性重构之后，无论是政策制定和政策执行，抑或政策评估和政策终结，都朝着“预见性治理”的趋势发展。人工智能有效整合了“碎片化”的政策资源，其兴起与发展会对公共政策科学产生前所未有的影响。一定程度上，人工智能会促使公共政策呈现出极强的“未来性”。公共政策的逻辑起点是公共利益，人工智能背景下的人类社会可以从科层制和文牍主义的束缚中解放出来，以科技的力量满足人的个性化需求。人类社会正在日益逼近以人工智能为核心特征的新一轮变革的临界点，政策科学家所掌握的政策知识为公共决策提供建议。政策执行的问题从幕后推向台前，进行全景式政策规划，国家的治理、政治的管理、公民的社会生活等都基于数据，对数据产生巨大的依赖[11]。在技术变革时代，人工智能独特的技术禀赋能有效激发政策主体活力，在提升公共政策能力方面具有重大潜能。在人工智能的“技术赋能”红利之下，“擅治”旨在利用人工智能的良善技术，推动人工智能与政策价值生成互动，达成政策主体的价值共识，重构公共政策过程的基本形态，最终达到“善治”状态。

2.“擅治”的再定位：“技术治理+制度治理”的二维复合分析框架

人工智能嵌入公共政策的生成过程，开启了超越时空状态的政策对话，使得从“物理空间”到“场景空间”的传导政策思维转变逐步实现。在引导人工智能技术回归公共政策伦理轨道的过程中，“擅治”是公共政策变革与重构的内在机理，这需要在技术治理与制度治理的平衡框架内展开。

一是作为技术治理的“擅治”：技术嵌入。技术发展与治理变革之间是一个相互嵌入和相互影响的过程，技术驱动治理变革，治理变革反过来为技术发展赋能[12]。人工智能是一项知识工程，沿着“数据-信息-知识-智慧”的上升链条，即数据要被信息化之后成为信息，信息要被知识化后成为知识。公共政策系统一般包括政策主体、政策客体、政策目标、政策工具[13]。人工智能的技术归化应以“擅治”作为嵌入的新理念，要求政府提升对人工智能技术嵌入的认知。人工智能将“智慧大脑”嵌入现代政府，利用人工智能采集公共政策过程背后的数字记录或通过数据的可视化使决策更加透明，运用大数据、云计算、区块链等计算理论，深度学习设计政府组织各级服务系统，实现自动化、数字化、精细化、智能化等对公共政策的促进作用。在政策行动者是公共政策唯一价值主体的前提之下，技术作用于公共政策的建构途径。人工智能独特的意义构成性规则，发挥着信息收集、智能筛选、识别应答、自主决策的功能，促使公共政策形态随之转型和创新，主要表现在为政策价值整合提供智能吸纳和为政策资源整合提供智能引导方面。质言之，公共政策核心要素的智能提升，有力彰显了其创造力和塑造力。

二是作为制度治理的“擅治”：制度建设。公共政策充满了利益博弈和价值分析，各政策主体之间博弈均衡的结果是公共政策之善目标下政策方案的出台。建立并完善围绕算法和数据的治理体系与治理机制，推动人工神经网络代替人脑做出最优决策，这是人工智能时代公共政策选择的首要命题。人工智能嵌入公共政策之后，能够创新公共政策中人工智能应用的科学化、精细化和标准化路径，拨开技术化的复杂性和商业化的迷雾。美国组织理论学者史蒂夫·巴利（Stephen Barley）认为，技术往往只是导致组织变化的“诱因”或“触发机制”，真正起作用的是社会制度[14]。人工智能对我国的公共政策有着特殊意涵，引导相关主体在多维互动中形成政策执行合力，并以有限决策理性为认知基础，不断对公共政策进行修正调试。公共政策旨在追求行政效率与社会公平的协调，兼顾政策目标群体的个体利益与整体利益，解决政策阻滞问题，并推动公共政策之善的实现。人工智能嵌入公共政策之后，在公共政策领域呈现出一幅人工智能革命图景。从制度建设视阈来看，政府权威机制、市场交换机制和社会组织机制是现代公共治理理论范式之下国家治理的“三维机制”，人工智能则扮演了“三维机制”作用发挥的技术手段角色，这既有助于推动政策过程中多元主体之间的良性互动，也有助于制度建设的进一步完善。在这一作用发挥的过程中，应将制度要素融入公共政策之中，从而推动制度优势转化为治理效能。

由上观之，制度与技术之间存在着互嵌性，二者是相伴相生的。具体而言，制度与技术之间存在着一种耦合性。这种耦合是在人工智能模拟、表现甚至超越人类智慧动力、优于人类工作精度样态之下生发的。而技术的发展必须有制度约束，在人类智慧创造力优势与人工智能操作性“强强联合”的过程中，制度建设能够消弭危险场合和极端治理环境难题。技术治理将制度治理中宏观抽象内容进行具体化和操作化，推进制度涵盖的内容具体运行。当前，伴随着人工智能在国家治理中的深度应用，其对公共政策的发展趋势及公共政策分析产生着深刻影响，人工智能嵌入公共政策可谓一种史无前例的革新。人工智能时代的公共政策呈现一种“擅治”形态，在弱人工智能、强人工智能和超人工智能的历史轨迹上，这一议题旨在全景式地呈现公共政策议程，推动新一代人工智能技术与公共政策融合发展。在“技术治理+制度治理”的分析框架之下，人工智能的专家支持系统通過精算超算，提供多元、多维、多位科学决策方案，以保证决策质量和执行水平，推动人工智能与公共政策深度融合，最终实现“人、机、环共生（人、机器、环境共荣共生）”的政策图景。也许，人工智能是一个时代的“奇点”，面向人工智能时代的公共政策革新是一个深层次的公共治理问题，推动人工智能与公共政策的融合发展，是破解公共政策过程深层梗阻的必经之路。

三、人工智能时代公共政策的“擅治”任务及“耦合”逻辑

人工智能对公共政策的影响决定着全面深化改革的深度，人工智能时代的公共政策呈现出技术赋能背景下的“擅治”形态。这种“擅治”形态具体表现为“善植-善智-善治”的“耦合”逻辑，其为公共政策变革提供了重要动力，并产生着深刻的全方位影响。

1.“擅治”任务：“人工智能+公共政策”的“擅治”形态

“擅治”任务的“硬核”在于探讨人工智能与公共政策路径之间的因果关系，形成一个针对复杂政策过程的分析框架。从逻辑上看，在互动、博弈的政策网络结构中，人工智能對于公共政策是一种解构与建构的双重面向，政府基于“人工智能+公共政策”的技术路径，获取、分配政策资源的路径，明晰解释政策后果。就解构而言，人工智能通过算法权力引导政府作出决策，从而形成一股不可小觑的力量[15]。根据美国政治学者戴维·伊斯顿（David Easton）的政治系统论，公共政策是政治系统对远在外部环境“要求”或“支持”做出的反应，并作为政治系统的输出物又反作用于外部环境，进而实现自身功能[16]。人工智能时代的政策网络，不存在一个“超级中心”，但国家或政府仍是指导政策制定和执行的最强有力的节点。就建构而言，公共政策资源在政府、企业、社会组织与个体之间的重新分布，以治理流程改造倒逼治理结构变革，并且成为一种矫正“理性无知”的机制，推动政府成为负责任的人工智能专家。人工智能技术构建、调整和激活政策网络，可以最大限度鼓励资源交换，重新解释政策过程。

人工智能时代的人类社会正从由物理空间和社会空间构成的二元空间，向物理空间、社会空间和赛博空间构成的三元空间迈进，这个过程呈现出深度学习、跨界融合、群智开放、自主操控等多样性特征。人工智能时代的技术嵌入助推了政策过程中政策主体角色合法性基础的稳固，填补了政策合理化的漏洞，这种技术嵌入强势扭转国家权力、政治社会生活与技术专家之间的信任关系，技术倒逼公共政策变革。公共政策系统是一个综合系统，需要多元方法和手段的协同使用，通过挖掘人工智能技术的价值来提高政策水平。人工智能中的“大数据”为精细化治理提供更多的参数选择，促使碎片化的社会治理向网格化体制转变，从根本上把模糊治理、预估治理推到全过程透明治理的新模式。“人工智能+公共政策”通过“云、网、端”实现各级政府与社会的相互连接，最大限度地促使政府及有关部门数据及流程与人工智能技术发展高度匹配。总之，人工智能与公共政策结合到一起，将产生强大、影响持久的“聚变效应”，铺设以人工智能技术为支撑的沟通和协同机制，能有效整合政府各部门和各类稀缺资源，推进协同化治理。

2.“耦合”逻辑：“善植-善智-善治”的“擅治”机理

人工智能是一场技术革命、决策革命和治理革命，有助于减少政策信息扭曲与决策过程的交易成本。公共政策领域的变革与创新，必然促使政策效果趋于公共理性。

一是作为“擅治”起点之“善植”。“擅治”之“善植”指的是技术嵌入公共政策路径。“嵌入”作为一个概念在社会学、发展经济学和技术创新等领域已有较多研究，现代技术的发展具有强大的技术威力，人工智能技术作为一种高精尖技术，吸收、采纳和创新各项客观技术，若深度嵌入公共政策中能产生重要影响。技术由此转变为内嵌治理、驱动治理、融合治理与优化治理。善植是推进新的技术权力和旧的治理权力物理整合的过程，形塑了人工智能时代的公共政策体系。在人类社会朝着人工智能方向发展的过程中，通过技术嵌入能够使公共政策成为一项具有技术含量和敏感度的专业化活动。现代公共政策研究打破了传统公共政策研究的“阶段论”之后，整个政策过程形成了从政治到行政再到社会的单向链条，人工智能技术得以在公共政策场域上生长、应用与拓展。一方面，在危机预警、城市治理、公共服务、公共安全治理等领域都可以看到智能化系统等人工智能技术的身影，即人工智能对公共政策的善植，这必然带来强大的运算能力、自主建模能力、数据分析能力，从而提升国家治理的决策水平；另一方面，人工智能对公共政策的善植为提高政策监控系统的智能化水平提供了前提，有助于直接锁定和瞄准政策目标群体，同时避免政策执行阻滞现象的发生，将政策运行状况实时反馈到决策层，确保公共政策的有效执行。人工智能有助于扩大政策过程的民主参与，容纳更多的政策主体，有助于考虑和接纳多元利益和政策价值，推动政策过程民主化，解决当前各种公共问题并建立新的政策网络模式。

二是作为“擅治”中点之“善智”。“擅治”之“善智”指的是技术驱动公共政策路径。人工智能驱动政策变革的“化学反应”是发生在作为“擅治”中点的“善智”环节，其与公共政策之间的关系，具体体现在技术示范和治理吸纳两个维度。从技术示范维度上看，人工智能技术的先进性与创新性特质，使关系与资源自由地融入政策过程，进而促进不同博弈主体之间的高频互动和深度影响，通过技术的示范效应，消解传统治理边界。从治理吸纳维度上看，人工智能能够分析和预测海量数据，解释并预测公共政策研究中的未来数据，通过为公共政策过程提供诸多技术选择和治理技术创新，弥补人类社会的弱点，为公共政策提供新的模式。“善智”中的技术示范和治理吸纳两个路径交互作用，形塑了人工智能对公共政策变革的驱动。在人工智能技术发展日新月异的背景下，重构政策体系、发展政策工具是摆在政策行动者面前的重要难题。美国科学哲学家尼古拉斯·雷舍尔（Nicholas Rescheer）所表明的：“作为受限的物理的和智力力量的存在物，我们生活于一个复杂性确确实实是无限的领域，这种复杂性衍生的枝枝杈杈境况既普遍存在也无可避免。”[17]人工智能时代公共政策选择的首要命题是建立并完善围绕算法和数据的治理体系与治理机制，根据应用场景变化提供政策方案，借助技术迭代与技术创新驱动公共政策体系的全面变革。需要设想一个“政策世界”，每个政策领域有一个或多个“政策当局”，“善智”对于政策当局之间的网络特征予以技术化，寻求改善公共政策的途径，吸纳政策行动者的异质性和多元化。

三是作为“擅治”终点之“善治”。“擅治”之“善治”指的是技术优化公共政策路径。技术优化政策绩效体现了政策科学的逻辑。技术优化公共政策绩效主要通过优化治理技术达到“善治”状态，这正是因为技术优化让公共政策拥有更多的技术选择空间，以“自由、开放、共享”为核心价值理念，形成优化不同博弈主体之间互动关系的新兴驱动力，使其在相互兼容中实现相互促进。推动政府绩效评估嵌入人工智能时代的政策情境，能够帮助政府掌握复杂环境技术和治理规则，摆脱程序和过程的束缚。基于“善治”驱动的政策行为，人工智能的算法权力引导的公共政策力量能够促进政策绩效提升。公共政策是一个平衡政策价值相互冲突的过程，社会发展的多元化使得政策主体在比较、借鉴和协商的基础上进行价值选择[18]。人工智能将信息技术的网格化特征提高到新的水平。一个交互式、一体化的复合式治理网络，形塑了数据化、电子化、智能化和中立化的公共政策议程，要求政府部门不断进行技术创新与治理策略的深度学习，实现政策问题的精准识别和政策分析质量的不断提高。技术在“反哺”政策过程中转化为治理技术，在优化公共政策过程中，促使公共政策采纳新型的技术工具并不断加强制度建设。对于公共政策而言，人工智能驱动所带来的首要变化是公共政策转场，这肇始于技术赋权导致治理主体间性发生变异。人工智能在政策过程中的应用影响着政治参与质量，模糊了决策与非决策以及决策与执行之间的界限，促使政策行动者发挥比较优势，在优化和互动中配置治理资源，调整和适应技术赋能的挑战。

四、直面人工智能技术背景的“擅治”型公共政策

公共政策的技术维度是理解中国公共政策过程的一个理论切入点，面向人工智能时代的公共政策形态正在发生改变。只有在“技术治理+制度治理”交互作用下，不斷适应公共政策环境，调和不同政策行动者之间的博弈关系，才能提升政府公共决策和应对外界压力的能力。

1.技术治理之维的解释

一是进一步创新公共政策的技术工具和手段。在虚拟世界和现实社会融合的人工智能时代，政府、市场和社群的治理机制随之发生质变，推动社会利益结构重大调整，需从国家集权和社会赋权两个面向去理解技术治理的本质。面向颠覆性技术革新的人工智能时代，构建一个适应人工智能发展与应用的公共政策体系，促使政府科层组织、政府与市场、政府与社会关系发生改变，有助于重构公私边界和政策价值。“人工智能+公共政策”的一个重要特征是通过“云、网、端”实现政府与市场、社会之间的相互连接，进一步优化政策企业家特征。公共治理的复杂性转向，使其内生对知识、信息和创新思想的迫切需求，智慧因素将逐渐成为公共治理的中轴，使公共治理向科学之治、理性之治、智慧之治转变，进而最终实现善治[19]。人工智能时代必须抓住核心技术本质，应用小样本学习、无监督学习、生成式对抗网络、脑机技术等技术机理意味着需要从技术源头寻找最新、最关键的技术工具，并为其套上安全的“军规”和“紧箍咒”。一般而言，人工智能技术应用需要针对不同场景逐一细分处理为物理场景、社会场景和数据场景，以帮助我们理解人工智能运行逻辑。人工智能时代将形成对大数据分布于控制体系的穿透，不断厘清政策过程中的复杂现象。

二是进一步创新人工智能的智能体系和机理。在西方观察到的我国公共政策“决策迅速、执行力强”面前，政策目标在一定程度上被违反和稀释是执行的成本损失和不确定的执行结果。人工智能正成为引领世界发展的新兴驱动力，推动我国实现从“躯干国家”向“头脑国家”的跨越式转变。在资源和利益的集中地和竞技场——公共政策领域，人工智能技术是引领新一轮科技革命的关键性技术。为解决人工智能发展的公共治理问题，必须对接技术铺设、智能反馈以及政策执行的前、中、后三个端口过程，在推动人工智能技术深度应用基础上，完善政策协同机制。值得注意的是，迷信于人工智能的效用就会陷入技术决定论的困境，因为人工智能是有限度的，这离不开社会制度对政策行为的制约。从宏观上看，我国正处于图像处理、自然语言处理、大数据分析等技术快速发展的阶段，正朝着强人工智能或者超级人工智能迈进，公共政策呈现智能化、清晰化、个性化、精准化和协同化趋势。人工智能情境下的公共政策具备足够的包容之心和适应能力，人工智能的本质是计算，其研究方法和成果形态都离不开计算，但不能简单化地将社会视为由均等个人组成的共同体，而要通过数据分析和建模制定出一个“完美的计划”。只有发挥技术赋能优势，才能降低政策过程中的信息不对称，强化政策主体自身能力，推动多元治道逻辑的形成。

2.制度治理之维的解释

一是进一步创新政策的主体多元化和结构扁平化。人工智能的发展使政策行动者、公共事务和治理技术之间形成了复杂的互动过程，构建了复合化的政策网络。人工智能技术将信息技术的网络化特征提高到新的水平，网络化形态能够良好适应日趋复杂的互动。美国发明家雷·库兹韦尔（Ray Kurzweil）认为，未来“人类与机器结合有可能成为全新物种”[20]。人工智能时代的公共政策正日益演化为一个开放型、一体化和智慧化的公共治理体系，“擅治”避免了技术与组织的冲突，从权力、组织、规则等层面革新与重构人与制度的关系，形成一个联系紧密的网络体系。这就要发挥制度优势调试工具理性与价值理性之间的冲突，从而形成适应治理生态与技术创新需求的制度体系与治理格局，做好地方探索积累与顶层设计规范并行而进的长期准备。只有采取科学政策互联，在人工智能研究人员和政策制定者之间建立有意义的交流沟通渠道，揭示政策工具的选择与组合，才能深刻剖析政策过程的主体合作网络。精准化治理是现阶段公共政策的“应然属性”和“显著标签”，人工智能时代的到来改变了公共政策供给的制度环境，强烈冲击现有的公共政策供给模式。总之，人工智能推进了信息开放化、过程透明化、操作民主化，重塑科层制的权力结构，使得在开放透明背景下权力运行边界更加清晰、运作空间更加规范、运行过程更加协调。

二是进一步促进人工智能的高位推动和有效监督。为抢占人工智能发展的战略高位，美国政府颁布的《国家人工智能研发战略规划》、英国政府发布的《人工智能：未来决策制定的机遇与影响》、中国国务院印发的《新一代人工智能发展规划》等国家战略都是采取高位政策推动的形式推进人工智能创新。世界各国的国家级政策框架都试图推动并规范人工智能的快速发展，为人工智能发展与扩散提供有效的政策激励。构建“人工智能+公共政策”的现代化政策体系，需沿着人工智能的顶层设计，建立思维创新、技术前沿、法律保障、伦理顺畅的公共政策思路。制度处于社会体系输入与输出的中间环节，其虽然具有连续性和稳定性的路径依赖特征，但制度建设必须在理性设计和价值判断的前提下，消弭人工智能嵌入可能存在的问题，保持一种连续的、动态的发展状态。总之，人工智能技术刻画了政策企业家在公共政策中的角色与作用，有助于理解公共政策的行为逻辑和行动策略，为理解公共政策拓展了新路径。推动现代政府决策与人工智能相互补全而非彼此掣肘，通过处理和分析非结构化信息和海量数据，借助人工智能模型解释并预测未来数据，实现公共政策的智能化转型。只有通过实现人工智能对公共政策的合理内嵌至技术执行框架，建立与之匹配的现代政府监管机制，才能催生智慧政府及智慧决策的新模式。

五、结语：研究之必要与空间

本文之重点在于探讨人工智能嵌入公共政策之后的“擅治”新形态，“未来已来”语境下的人工智能已经成为公共政策领域的一个客观存在，它对公共政策的影响已经在不同层面和领域中显现出来，并且适应越来越智能化的政策环境。利用人工智能打通政策协同之路，既有利于构建开放性的政策共同体，也提供了符合中国情境的理论支持。人工智能在公共政策体系中的逐步推进，有助于重新设计组织结构和公共治理模式，塑造柔性化的公共政策过程，推进层级简化、程序简化和模式简化，进行一场化解黑箱效应的“破冰行动”。由于人类始终无法清晰尽知所有“智慧”细节，推动人工智能嵌入公共政策的健康成长是未来依然面临的一个根本性问题。公共政策必须重视人工智能带来的社会行为、社会规范和社会价值的变革。

如何保证政策知识以及政策落地的质量，并最终取得良好的政策效果，是一个重要的政策目标。实践证明，建立一个高效、协同的“人工智能+公共政策”的“擅治”新形态，既是借助人工智能嵌入公共政策的因应之道，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。本文在进行理论分析的同时，也寄予了对现实的思考和关怀。公共政策的未来是利用人工智能技术全面考量政策要素，筛选、过滤、再界定政策问题，最终成功解决政策问题的样态。面向人工智能时代的公共政策，走向政策问题的并不只有一条因果关系，而可能是多个复杂的关系束，政策资源调取和使用能力、对以往历史经验和现实政策环境的考衡、政策工具的选择等都是人工智能影响公共政策的考虑因素。只有形成一项被期待形成政策问题的解决机制，采纳与创新人工智能技术解决政策问题，避免问题性质发生偏移，才能建构起一种“擅治”形态的科学公共政策体系。

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实习编辑：庞子玥