城市基层领导小组协调功能失效的成因分析

2021-05-26刘远雯刘伟

领导科学论坛 2021年2期

刘远雯刘伟

摘要：领导小组的广泛存在是当代中国政治的独特景象之一。领导小组的组织结构特征使其更有利于突破科层制的部门壁垒实现协调功能。然而，通过对城市基层领导小组的调研发现，领导小组存在协调功能失效的现象。文章结合A街道创建国家卫生城市工作过程进行分析，研究发现城市基层领导小组协调功能失效的原因是权威消解，具体包括以下三个方面：其一，城市基层领导小组泛化导致的权威碎片化；其二，弱排名激励对领导小组强激励的消解作用；其三，领导注意力转移导致治理资源不足。

关键词：城市基层；领导小组；协调功能失效；权威消解

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0025-11

作者简介：刘远雯，武汉大学地方政治研究中心研究人员；刘伟，武汉大学政治与公共管理学院教授，地方政治研究中心执行主任，博士生导师。

一、问题的提出

党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，开启了新一轮机构改革。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求完善国家行政体制，优化政府组织结构。新一轮机构改革和国家制度化建设，为政府机构设置提供了改革方向和改革要求。正式序列和非正式序列的组织机构是我国并行的两条机构设置轨道，二者对当代中国政治的运行过程都产生了举足轻重的作用。李侃如（Kenneth Lieber- thal）认为“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织[1]”，非正式序列中的领导小组便是其中之一。领导小组被运用于当代中国政治生活的方方面面，领导小组的广泛存在成为当代中国政治的独特景象之一。

“遇大事，用小组”，领导小组是党政部门处理重大事项或突发事件首选的权力组织形式。面对非常规治理任务，党政部门成立领导小组等临时组织提升治理能力，可以聚焦目标、集中资源完成治理任务。随着国家理性成长，领导小组日趋制度化，并逐步与有效性实现平衡[2]。从工具理性的视角来看，领导小组被普遍认为是消解传统官僚制带来的部门壁垒并进行部门整合的治理工具，其关键功能是协调。领导小组无论是吸引领导注意力[3]、进行高位推动[4]，还是将弱激励转化为强激励[5]，都能够推动实现领导小组的协调功能。领导小组的协调功能促进有效治理，因此有学者称领导小组弥补科层制[6]。

在城市基层，治理主体无论是源于组织模仿抑或治理风险最小化的考量，领导小组被广泛地运用于基层治理过程，使得领导小组扎堆成为城市基层治理中普遍存在的现象。然而，城市基层领导小组并非多多益善。在政治实践中，领导小组并不一定是优化了部门间的沟通协调并达到预期的效果，反而在某种意义上阻碍了部门之间的沟通协调，甚至加快了利益部门化和权力碎片化[7]。城市基层领导小组是如何运行的？为什么在城市基层治理中旨在促进协调的领导小组却出现协调功能失效的现象？文章将围绕以上问题进行分析。

二、文献综述与解释框架

1.文献综述：领导小组实现协调功能的条件

国内学界关于领导小组的研究沿着两大范式展开，一是历史制度主义的范式，认为领导小组是一种政治制度，以领导小组制度的历史延续、演变发展与运行机制为窗口，探究現代国家的成长轨迹[8]；二是结构—功能主义的范式，领导小组被认为是治理机制，领导小组的特殊结构使其具有独特的功能，因而为治理主体所用[9]。周望高度概括领导小组的结构特征：通过对常规序列机构中相关因素进行“定向选取”和“重新组合”，党政主要领导人担任领导小组的正副组长，职责相关联的若干常设部门根据业务相近程度重新排列组合成为领导小组的成员单位[10]。领导小组的功能是学者们研究的重点，总体而言，领导小组的功能定位为以下两个方面：其一，归口领导体制的支持性机制；其二，常设组织体系之外的备用性机制[11]。具体而言，领导小组的功能可以概括为：决策评估、决策咨询、协调监督[12]。无论是从整体性治理理论出发，还是基于工具理性视角，大多研究都认为领导小组能够发挥协调功能，消解由官僚制部门专业分工异化导致的部门壁垒等困局。

既有研究主要从结构、激励和资源三个视角分析领导小组实现协调功能的条件。首先，从结构视角出发的研究认为领导小组可以突破“碎片化”的结构桎梏从而实现协调。这主要体现在两个方面：其一，领导小组能够整合部门之间由于条块分割所导致的组织结构“碎片化”。领导小组内嵌于科层制并对各部门进行“定向选取”和“重新组合”[13]，这样的结构既不增加科层制常设机构的存量，又能建立起跨部门信息沟通渠道[14]。其二，领导小组可以解决政策全国统一性和地方多样性之间的矛盾，破解政策执行中的“碎片化”问题。其中的关键在于，党委领导小组进行高位推动，结合纵向的层级性治理和横向的多属性治理，突破政策执行过程中的“碎片化”问题[15]。这也是当前学界对领导小组的基本判断，即认为领导小组是解决“碎片化”问题的基本药方。此外，权力的高度集合是领导小组典型的结构特点[16]。整合碎片化的权威和权力高度集中都是领导小组实现协调的重要条件。

其次，激励视角的研究认为领导小组能够将弱激励转化为强激励从而实现协调。领导小组将弱激励转变为强激励有三个途径：一是依托项目制；二是上级发包方由“条条”转变为“块块”，用“实质权威”取代“正式权威”；三是党政领导人嵌入领导小组[17]。强激励能够促使代理方与委托方的目标一致。领导小组将弱激励转化为强激励之后，通过制度化的压力传导机制，职能部门可以吸纳其他部门进入领导小组，借助其他部门的力量完成治理任务，凭借责任捆绑和责任再分配实现协调。

最后，资源视角认为领导小组是领导管理注意力的方式，能够协调资源，发挥“集中力量办大事”的优越性[18]。资源视角的关键在于吸引领导注意力获取治理资源，从而实现协调。谢秋山、陈世香研究发现领导个人权威在组织管理中有至关重要的影响，特别是在领导小组中，“一把手”是推动实现有效治理的关键要素[19]。领导权威嵌入领导小组，通过“批示”的形式借助个体政治压力进行加压，进而调配资源，推动协调功能的实现。

结构视角在于整合“碎片化”权威，激励视角的核心在于通过强激励获取高权威，资源视角的关键则在于吸引领导注意力获取领导的权威。可见，无论是结构、激励还是资源视角都指向关键因素——权威。原超研究S区创建省级食品安全示范区领导小组发现，领导小组高度依赖政治精英的权威进行协调[20]。无独有偶，谢延会、陈瑞莲也认为权威在领导小组的运作中发挥至关重要的作用，领导小组借助上级领导权威通过“任务发包”和“责任捆绑”整合职能部门力量，快速推进非常规任务[21]。可见，领导小组之所以能够实现协调功能，是因为它可以调整结构、强化激励、获取资源从而集中权威。因此，本文的研究假设是：领导小组协调功能失效是因为权威消解。

其实，领导小组协调功能失效的现象也得到了一定的关注。比如，有研究认为领导小组“常规化”运作给各部门之间实现协调带来风险[22]。再如，有学者表示小组成员泛化导致领导注意力分散[23]。但是当前的研究是零星的，而且缺乏学理性解释。本文将致力于为领导小组协调功能失效现象提供系統且具有学理性的解释。

2.解释框架：领导小组的权威配置

领导小组的结构设计可以集中权威从而推动实现协调功能，其运行过程受到纵向上各层级政府权威配置和横向上自身组织内权威配置的共同影响。领导小组的结构设计是在静态上重新分配权威，其运行过程则是在动态中不断调整权威配置。因此，文章从权威配置的视角探讨城市基层领导小组协调功能失效的成因。

通过借鉴经济学不完全契约和新产权理论的视角，周雪光和练宏提出“控制权”理论描述中国政府内部权威关系的理论模型[24]。他们在委托-代理模型的基础上加入“管理方”，形成委托-管理-代理的科层组织模型，控制权的三个维度——目标设定权、检查验收权和激励分配权，在各层级政府部门之间的不同配置引起差异化的政府治理模式。“控制权”理论“关注控制权在组织各方的分配，提供了一个新的分析视角来考察治理结构的特征及其所蕴含的行为意义”[25]。权威在不同层级的配置形式导致治理模式的差异，影响主体的行为模式。

不同层级政府的权威配置形式是分析的起点。城市基层往往会根据上级政府间不同的权威配置形式，作出相应的行为模式变化。从中央到街道行政链条漫长，本文以街道的视角划分出双重委托-（管理）-代理科层组织结构。第一，中央-自治区-市级为完整的科层组织结构。此时，市、区、街道成为“命运共同体”接受中央或自治区的检查。这种情况下的目标制定权、检查验收权、激励分配权均由委托方（中央、自治区）拥有。街道以运动式治理模式开展工作并迎接检查。第二，市-区-街道为完整的科层组织结构。此时，委托方（市级）掌握目标设定权和检查验收权，管理方（区级）掌握激励分配权，街道一般需要接受市级和区级的检查。街道根据市区的检查反馈进行常规的整改工作。双重委托-（管理）-代理科层组织结构中，市级层面在代理方和委托方身份之间的转化，是影响街道领导小组行为的关键。

城市基层领导小组的权威配置是分析的核心，主要包括以下三个方面：

其一，领导小组内嵌于科层制，是科层权威的再组合。周望提出的“借力”逻辑形象地描述了领导小组的权威来源[26]。原超将领导小组分为领导系统和执行系统[27]，两个系统的权威都向科层制“借力”。领导小组依赖领导个人权威，领导系统的权威由领导的职务决定。领导权威介入，将上级的压力向领导小组各部门传导，有助于领导小组自上而下地调动各个部门的资源，推动协调功能的实现。同时，“一肩挑”“一岗双责”等制度的推行，使得“一把手”在各个方面的责任不断加重，这让基层领导更加积极地借助制度化或个人的权威推动完成各项事务。领导小组的执行系统依托各成员部门的权威聚合以落实相关工作。内嵌于科层制的领导小组依赖原有科层制的权威，“借力”程度的大小影响到领导小组协调功能发挥的程度。在街道权威一定的情况下，领导小组的数量对领导小组权威的“借力”程度产生影响。因此，领导小组数量越多，领导小组的权威更容易被消解，进而导致领导小组协调功能失效。

其二，领导小组的激励机制是权威得以有效发挥的保障。领导小组的激励转化机制包括两个层面：一是常规工作转化为中心工作。中心工作往往伴随强激励，层层签署责任状和“一票否决”都是中心工作实现强激励的代表性举措。领导小组是中心工作的运行组织，从常规工作转化为中心工作也意味着权威从“条条”转移到“块块”，激励同样得到增强。二是党政领导的“实质权威”激励替代部门职务的“职务权威”激励[28]。党政领导的“实质权威”可以增加工作任务的重要程度，如最常见的将行政任务上升到政治任务的高度，这便是借助领导的“实质权威”增强激励。激励的效用除了其本身的强度外，还应考虑更多因素。例如，“一票否决”的激励强度大，但是在政治实践中考核主体不会轻易启用“一票否决”，不被启用的“一票否决”在很大程度上难以发挥其激励效用。更加值得注意的是，练宏研究发现完成任务逻辑下的连带责任机制、合作机制和激励强度机制互相强化，共同形成“逆一票否决”效应[29]。弱排名激励的存在对强激励的效用存在削弱作用，这在一定程度上对权威产生消解影响，而导致协调功能失效。

其三，城市基层普遍面临治理资源供给不足的现实困境，基层倾向借助领导小组将治理资源在不同部门之间进行协调。领导小组协调资源的路径为：首先，领导小组的权威自上而下地推动，即由领导系统推动执行系统实现协调功能；其次，源于领导小组由多部门共同组成的结构特征，得以实现横向各部门之间的资源协调。借助领导系统高度统一的动员和调配能力，领导小组可以将有限的治理资源在各部门之间进行协调。不可否认，当领导系统有意识地集中权威推动资源协调时，领导小组确实能将各部门动员起来。但是，领导小组对领导个人权威的依赖程度高，能否有效吸引领导注意力，成为领导小组是否能够有效协调资源的关键因素。因此，如果领导小组吸引到的领导注意力越小，领导小组的权威更容易被消解，进而使得领导小组的协调功能失效。

本文的核心观点是，城市基层处于行政体系末梢，上级政府间权威配置的变化引起城市基层领导小组行为模式的变化。城市基层领导小组权威配置形式旨在集中权威促进协调，但在实际的运作中出现领导小组泛化导致权威碎片化、弱排名激励消解领导小组的强激励、领导注意力转移导致治理资源不足等现象，以上三个方面共同导致领导小组权威消解，进而使得领导小组协调功能失效。

三、案例选择、资料搜集与处理

1.案例的选择

A街道位于广西壮族自治区南部，行政区域总面积7.1平方公里，辖6个社区居委会，有101个村（居民）小组，总人口9.5万人。A街道辖区属于Q市的老城区，被认定为社会治理重难点地区。以创建国家卫生城市为代表的系列“创卫”评比工作被普遍认为是政府进行社会治理的驱动力。全国范围内绝大多数城市都进行“创卫”工作，各城市围绕“创卫”工作也会设置相应的领导小组，如创建国家卫生城市领导小组等。与全国的大多数街道一样，A街道“创卫”工作的相关领导小组同样按照国家爱卫办制定的评比规则展开工作，需要接受區、市、省（自治区）、国家爱卫办的检查。因此本文围绕A街道创建国家卫生城市工作所涉及的领导小组展开研究，具有普遍性和代表性。

2.资料搜集与处理

笔者于2018年开始关注Q市的“创卫”工作，并于2019年开始在Q市进行实证调研，时间主要集中在2019年1月、7—8月和2020年1月初、6—8月。其中2019年的调研在Q市的各个街道展开，2020年的调研集中在A街道及A街道下辖的E社区，特别是6—7月在A街道及E社区进行集中的实习和调研，亲身参与A街道“创卫”领导小组的工作，旁听A街道的各项会议，整理和撰写A街道的相关材料，且此后一直与街道保持联系，并逐步展开访谈与资料收集等工作。

本文的实证材料包括以下两个方面：其一，深度访谈的材料。访谈主要面向A街道“创卫”领导小组组成部门和人员，主要包括两个层面的工作人员：街道层面的工作人员主要有党委书记GJC、街道办主任HSM、分管“创卫”工作的党委副书记HYX、市容办工作人员4人、党政办工作人员5人、“创卫”领导小组其余成员及相关部门的工作人员；社区层面包括A街道下辖的E社区工作人员8人。其二，Q市、N区、A街道和E社区相关的文件、会议记录、台账、发布的通知、上级检查反馈的意见等。

笔者对这些材料进行了处理。首先，将上级政府下发到街道的各种相关文件进行梳理，明确A街道领导小组的工作任务、考核指标、整改内容等；其次，将街道和社区的相关会议记录和台账进行汇总，描述A街道领导小组的工作流程、部门分工与具体执行等；最后，将访谈内容进行整理，主要按照领导小组的组长、副组长、主导部门负责人、主导部门工作人员、其他部门工作人员以及社区工作人员进行分类，以此描述A街道“创卫”领导小组工作方式、工作过程等。

四、案例描述：“创卫”工作中的领导小组协调功能失效

Q市于2012年获得“自治区卫生城市”，2018年5月编制《Q市创建国家卫生城市工作规划（2018—2020年）》。其工作目标是：力争到2020年，各项指标全面达到《国家卫生城市标准（2014版）》要求……荣获全国爱国卫生运动委员会授予的“国家卫生城市”荣誉称号。然而，自治区爱卫办在2020年5月的暗访中得出的结论是：“Q市创建国家卫生城市工作氛围不足，虽然做了很多工作，但仍存在较多问题，整体卫生水平未能达到《国家卫生城市标准》要求，暗访评分732.7分（满分1000分）。”Q市于2020年启动书记1号工程——城市品质提升行动，设置Q市城市品质提升行动指挥部并直接对市委书记负责。市级层面城市品质提升行动指挥部和创建国家卫生城市工作指挥部多次联合下发诸如《关于城市品质提升暨创建国家卫生城市工作暗访督查情况的通报》《关于城市品质提升行动暨创建国家卫生城市工作重点任务清单落实情况通报》等文件，Q市“创卫”工作全面升级。

A街道位于Q市南端，辖区以老城区为主。Q市委书记多次在公开场合强调，“一个城市的‘根与‘魂就在老城区”。A街道辖区内有多处Q市的“城市名片”，比如ZA巷、GZ会馆和LYF故居周边都是Q市正在打造的老城改造示范点。因此，市级和区级高度重视此处环境，而且Q市迎接自治区和国家检查的时候也会将检查组带至此处进行检查。但是，A街道辖区内的城市基础设施落后、环境卫生条件较差，各主体权责不清，整治难度大。比如不少老旧单位经过多次撤并，小区管理权责不清。部分房地产小区物业撤离，至今未成立业主委员会，保洁卫生无人管理，街道社区需要兜底保洁。市级层面和区级层面都将A街道认定为需要主抓的社会治理地区，尤其重视A街道在“创卫”工作中的各项指标。

A街道领导高度重视“创卫”工作，围绕“创卫”工作共设置了三个领导小组，具体包括：归属街道党工委的城市品质提升领导小组、归属街道办事处的创建国家卫生城市领导小组和归属职能部门的病媒生物防控领导小组。这些领导小组的归属虽然各不相同，但是它们的结构高度相似（见图1）。这些领导小组的办公室都设在街道的市容办，由分管市容工作的街道副主任HYX同志兼任办公室主任，街道主任助理ZYZ同志兼任副主任，LHY、LLP、XXF同志任办公室干部，其中XXF为专职工作人员。市容办成为A街道“创卫”领导小组的主导部门，街道其他部门则是协调部门。

为全力推进“创卫”工作，A街道在社区网格化管理的基础上，将各社区网格细分为155条街（巷），由2名街居干部担任街（巷）长，此外还有数名区直挂点单位人员下沉至各街（巷）共同负责。社区的各项“创卫”工作由街道在社区的挂点领导进行统筹安排，社区挂点领导均是街道的领导班子成员。按照网格化管理的思路将街居的领导干部都编入到街（巷），明确每个人的属地责任。各层级的“一把手”自上而下层层签署责任状，实施目标管理责任制，“创卫”工作与绩效考核挂钩。责任状主要包括《创建国家卫生城市责任状》《社会治理目标责任状》等，也有一些专项工作责任状，如《病媒生物预防控制责任状》等。

A街道领导小组具有实现协调功能的基础：其一，上级（市区级）高度重视，上级领导权威通过公开发言、批示、通知等形式向街道释放信号，这在很大程度上引导街道领导的注意力向“创卫”工作倾斜；其二，街道领导小组的领导职务级别高，包括书记、主任等街道班子成员，更有利于集中权威调配现有资源；其三，领导小组组成部门众多，社区层级同样被纳入领导小组当中，加之网格化治理方式进一步细化主体责任；其四，自上而下签署责任状，在制度层面增强激励，以保证权威更好地发挥作用。

但是在A街道的“创卫”工作中，领导小组出现了协调失效的现象，主要表现为：主导部门“单方作战”和街居“全员出击”的行为模式交替出现在A街道“创卫”工作的全过程。

A街道2019—2020年与“创卫”有关的工作会议如表1所示。参会人员一般是领导小组组长、分管副主任、主导部门（市容办）和社区相关工作人员，协调部门往往不参与工作会议。会议是重要的信息集散地，透过相关会议记录，A街道领导小组协调部门的“不参与”行为可见一斑。同时，对于责任归属不清的工作事项，也由主导部门兜底完成并对其负责。

在A街道的“创卫”工作中，一旦自治区或者全国的“创卫”检查组进行暗访或者调研，A街道便启动运动式治理，如2020年8月5日，街道书记发布紧急通知：

街道、社区全体领导干部：

“创卫”检查组已经到Q市，根据市区主要领导的指示，今天、明天所有人员全员上岗、全力以赴做好迎检的各项工作（清除小广告、清运垃圾，清理杂物，清理垃圾桶、规范停车等），暂停公休，办事处、各社区除窗口留2个人外，其余人员全部上街开展工作。

A街道的运动式治理在书记的领导下如火如荼地展开，街道社区领导干部直接按照网格化管理的安排，到各自负责的街（巷）进行“创卫”工作。

除此之外，网格化治理对领导小组的协调功能出现了替代性作用。一般而言，协调功能实现有赖于责任分工明晰，但是在A街道的“创卫”工作中，即使领导小组各组成部门之间有责任分工，领导小组的协调机制也并未發生作用。具体而言，A街道在网格化治理的基础上，细化出155条街（巷），通过街（巷）长负责制替代领导小组中的各协调部门责任制。领导小组协调功能实现的前提是通过各部门进行责任捆绑与责任分配机制实现目标管理责任制，而在A街道的“创卫”工作中，责任下沉至各街（巷），部门责任转化为属地责任，领导小组的责任分工被悬置，各项工作通过网格化治理由街（巷）完成。

五、理论分析：领导小组的权威何以被消解？

在A街道“创卫”工作过程中，领导小组即使拥有诸多促进协调功能实现的基础，但是依然在实际过程中出现了协调功能失效的现象。

1.领导小组泛化引起“新碎片化”

詹姆斯·汤森等研究认为，中国生活的常规化是以动员的形式展开的[30]。这种制度化的运动悖论在基层治理中表现为运动式治理的广泛运用。有学者认为运动式治理产生的原因主要是国家治理资源匮乏下的理性选择[31]，有学者则认为运动式治理是稳定的组织基础上演变出的治理机制[32]。换言之，运动式治理的产生是官僚制为适应环境和制度而作出的调适。冯仕政认为中国官僚制是“政治官僚制”而非“理性官僚制”，因此，中国的国家治理遵循效率与合法性双重逻辑，甚至更加强调合法性逻辑[33]。在政治官僚制的背景下，运动式治理被科层制消解而呈现常规化，领导小组正是运动式治理走向常规化的抓手[34]。

非正式序列的领导小组是运动式治理的权力组织形式，随着运动式治理在城市基层治理中的广泛运用，出现基层领导小组扎堆的现象。在A街道，工作人员对领导小组扎堆现象已经见怪不怪：“我们现在有多少个领导小组也数不清了，反正有个什么运动就建个领导小组。可能我们书记、主任都不止三四十个职务，组长就是他们俩。如果区里组长是书记，那我们这里组长也是书记；如果（区领导小组的组长）是区长，那（街道领导小组组长）就是主任。（访谈编号：20200828CHY）正如A街道，围绕“创卫”工作，党委、政府和职能部门都设置了领导小组。其中，归属党委的领导小组具有最高权威，书记一声令下，便全员出击共同“创卫”。常规治理状态下，“创卫”工作由主导部门——市容办完成。

同时，城市基层不同领导小组的成员同质化程度高。在Q市的其他街道，工作人员说：“每个领导小组的成员基本上80%是相同的，只有20%存在差异。这20%的差异要看是哪个部门来牵头做这个事。基本上各个科室也都是领导小组里的。”（访谈编号：20190706LPR）在A街道同样存在这种情况，甚至创建国家卫生城市领导小组和病媒生物防控领导小组的成员完全一致。高度同质的领导小组成员使得领导小组之间的权威组成相近，加之运动式治理转向常规化，城市基层领导小组泛化难以避免。因此，领导小组扎堆的客观现实并没有解决“碎片化”问题，反而引发“新碎片化”。

2.弱排名激励消解强激励

练宏认为弱排名激励长期存在的原因是，弱排名激励作为“一种有效适应外在科层环境和保证内部灵活权威支配的重要方式，兼具适应性和自主性”，完成任务的逻辑是弱排名的重要逻辑之一[35]。在城市基层的各项工作中，上级布置的任务往往是行动的方向。街道的工作遵循完成任务的逻辑，上级对领导小组施加压力，领导关注的是该事项完成与否，而非成员之间协调与否。这样一方面可以完成压力型体制自上而下带来的任务，另一方面可以在领导小组内保证领导权威的支配权。弱排名激励可以“保证内部灵活的权威支配，满足外在科层压力的过程，是标准不断降低、不断妥协和让步的过程，其后果是组织内部的权威受到削弱”[2]。领导小组的结构设置旨在增强激励强度，提高权威的集中程度，提升领导小组的动员能力，促进各部门之间的通力合作从而有效完成治理任务。但在街道运行中，由于弱排名激励的存在，领导小组的强激励在各协调部门之间难以提高其效用，反而使得街道领导在受到强激励之后，将压力和责任集中传导至主导部门。

具体而言，弱排名激励对领导小组强激励的消解作用主要体现在两个方面：其一，各部门之间的弱排名激励，各部门的绩效考评追求一定的均衡性，这样的激励机制难以激发协调部门的积极性。“‘创卫是市容办负责的，我们平时也有自己要做的事情，不可能说我们搞计生的还天天和市容办一起搞‘创卫”。像你说的协调部门，你看我们哪个办公室不是协调部门？大家都是。没必要把这个事情做得多好，差不多就得了，不要太突出也不要最后一名，反正也不会说你做最好就给你升职或者做最差就把你开除了。你看看他们市容办那几个天天逛街不也还是在这里，你也知道的。”（访谈编号：20200826SN）其二，对普通行政人员的弱排名激励。晋升锦标赛是对领导的强激励，领导们遵循完成任务的逻辑更多地关注任务完成情况，而不是具体由谁来完成。当领导小组主导部门难以应对自治区或国家检查组的检查时，街道书记便启动运动式治理。运动式治理在一定程度上应对了上级的检查，A街道有三位领导也因此分别晋升为：四级调研员、正科级领导和一级主任科员。但是，对于普通行政人员而言，成员间的弱排名激励，使得即使是主导部门内部，同样存在协调不畅的情况。以“创卫”工作为例，领导小组的办公室设在市容办，HYX任办公室主任，ZYZ任办公室副主任，LHY、LLP、XXF任办公室干部，其中XXF为专职工作人员，市容办的工作往往由专职工作人员XXF完成，而且绩效考评的结果往往难以体现实际工作的差异度。按照领导小组的结构设计，将弱激励转化为强激励，借助责任捆绑机制将责任分配至主导部门和协调部门，并由各部门将责任分配至个人。这样的设计因其内部的弱排名激励使得强激励被消解，导致协调受阻。

3.领导注意力转移导致治理资源不足

注意力是有限的，压力型体制下，上级的任务或检查成为下级的主要事项或问题，上级的权威引导下级注意力的分配。陈思丞等提出类乐透球模型来描述注意力的分配机制，议题严重性、问题严重程度和领导人偏好这三个因素在问题机制和偏好机制的作用下对注意力的分配产生影响[37]。练宏提炼出专业承诺、计划机制、显著机制、激励机制、标准和期望机制和解释机制六种注意力分層机制，这些机制区分出各事项的轻重缓急[38]。透过领导在不同事项中的资源配置可以观测其注意力的分配。由不同部门组成的领导小组原则上能够调配各部门的治理资源，但是治理资源的稀缺性是基层需要面对的现实问题。因此，这在很大程度上使得领导小组在调配各部门的治理资源时，有赖于领导权威的嵌入，也就是需要获取领导的注意力从而获取权威嵌入。在城市基层，领导注意力的分配往往影响治理资源的配置。因此，城市基层治理中的领导小组需要吸引领导的注意力，从而增加其可支配治理资源。

城市基层长期面临权小责大、治理资源不足的现实困境，治理资源伴随领导注意力而变化，领导注意力则更多地随着上级检查而迁移。简言之，治理资源随着上级检查的事项发生转移。在基层，领导的注意力为上级检查所左右。“我们基层就是这样了。有什么就做什么，像自治区的来检查，那肯定就先把那个做了，其他缓一缓，等这个检查过了再做别的。自治区的（检查）、市里的（检查）、区里的（检查），那肯定是自治区的要先弄好，你说是不是？工作是做不完的，事情是处理不完的，我们肯定是会尽力做，做到精益求精，但要有轻重缓急。”（访谈编号：20200730GJC）领导小组协调功能实现的前提是能够获取可支配的治理资源，但是在街道领导小组获取治理资源的方式是非可持续的，当领导注意力发生转移时，治理资源不足，实现协调自然存在困难。换言之，非可持续性的资源配置形式使得领导小组的协调能力具有较高的不确定性，由不确定性带来的风险引起其协调功能的有效性发挥。总而言之，在城市基层当中，治理资源不足导致其配置方式受领导注意力影响程度大，倘若领导小组未能有效吸引领导注意力或注意力发生转移，都将影响领导小组治理资源可支配范围，进而影响领导小组协调功能的有效实现。

六、讨论与建议

领导小组是我国治理体系的有机组成部分，基层治理则是国家治理的基石。从政治实践来看，非正式序列的领导小组已然成为城市基层主流的组织形式。这主要源于城市基层领导小组的协调功能在推动实现有效治理方面具有举足轻重的作用。从领导小组结构设计可以发现其整合部门分工、强化组织激励、获取治理资源从而集中权威推动实现协调功能。但是，领导小组在实际运行过程中却又因权威碎片化、弱排名激励、领导注意力转移使得权威消解而出现协调功能失效的现象。一方面，城市基层治理主体沿着合法性的逻辑，按照职责同构的原则被动设置领导小组，可见城市基层的组织设置在较大程度上受到结构化因素的影响。另一方面，城市基层的环境也形塑着领导小组的运行过程。在治理资源与治理任务失衡的情况下，领导小组是否能够有效运行并发挥其协调功能，愈发受到领导个人权威的影响。随着我国政治生活制度化建设的不断推进，城市基层领导小组的运行也日趋规范化。领导小组源于科层制，同时也内嵌于科层制，科层制本身对领导小组的有效性产生重要的影响。进一步提高科层制的理性化程度，更有利于我国正式序列和非正式序列的行政机构发挥其作用，使得中国政治中并行的两条机构设置轨道相辅相成、相得益彰，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

探究城市基层领导小组协调功能失效的成因，旨在寻找其突破路径。领导小组实现协调功能的关键之处在于增强法理型权威。首先，规范领导小组的设置，防止因领导小组扎堆导致的“新碎片”问题。领导小组扎堆直接导致权威碎片化，因此，一方面需要走出“遇事就设领导小组”的治理路径，另一方面需要及时清理非必要领导小组。其次，规范考核制度，保障激励机制的效用。领导小组将责任捆绑并进行再分配，需要考核机制推动各部门（个人）落实责任。激励机制得以有效发挥作用同样得益于考核制度的实行，需要增强目标管理责任制，细化考核的各项指标，避免因弱排名激励导致组织内部权威消解。最后，推进治理重心下沉，逐步走出城市基层权责失衡的困境。向基层赋能成为提升基层治理效能的重要举措，其中的关键之处在于调和治理资源和治理任务之间的矛盾，削弱领导个人对治理资源调配的影响，进一步增强制度化调配治理资源的程度。

本研究的不足之处主要在以下两个方面：其一，对领导小组的各部门互动挖掘还不够深入。一方面是囿于文章篇幅，另一方面是受制于各部门之间工作的复杂性，很难将所有过程都进行描述。其二，在于研究的代表性问题。由于各地情况不同、各领导小组的工作性质也存在差异，即使本文分析合理，亦只能代表一个街道的情况，对于其他地区的领导小组的解释力有待进一步检验。

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