广元以工代赈新举措的成效、问题与建议

王明姬

2020年，受新冠肺炎疫情和部分省份严重洪涝等自然灾害影响，农村群众就业和增收面临较大困难，目前，多部门聚焦以工代赈，接连出台政策扩大以工代赈范围和规模，加大支持力度。

广元市是集连片贫困地区、革命老区、边远山区和地震重灾区“四区合一”的特殊困难地区，是四川省仅有的6个整体纳入扶贫开发范畴的市州之一。面对巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的新任务，广元创建“1234567”以工代赈工作体系，组织贫困群众就近就地参加工程建设，既直接获取劳务报酬，又增强发展后劲，促进农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足。

一、主要做法与成效

（一）高站位发挥“一石多鸟”多重效应

当前，“三农”工作重心已发生历史性转移。以工代赈政策充分体现党和政府的为民情怀，彰显以人民为中心的发展思想，同时也能激发群众的内生动力和基层的责任担当。习近平总书记多次强调，要多采用以工代赈等机制，组织动员贫困群众参与帮扶项目实施。四川省广元市找准政策切入点和着力点，丰富拓展以工代赈政策内涵，通过创新工作机制和扩大赈济规模，因地制宜实施一批既与巩固拓展脱贫攻坚成果相联，又与乡村振兴有效衔接密切相关的农业农村基础设施项目，重点解决了贫困地区特别是深度贫苦地区的农村基础设施严重滞后的突出问题，有效疏通与贫困群众密切相关的生产生活设施“最后一公里”障碍。同时，有力推动项目区农村群众就近务工、收入增加、技能提升、入股分红、稳岗就业，帮助村级集体经济发展壮大、基础设施建设短板补齐、特色产业发展提档升级、基层组织凝聚能力不断提升，促进当地更多农村劳动力参与乡村建设、共享发展成果。

（二）高质量谋划“1234567”工作体系

广元市积极探索“1234567”以工代赈工作新体系，走出了一条改善农村生产生活条件、补齐“三农”短板、推进产业振兴的致富之路。

围绕1个主题。按照中央重大决策部署，广元市围绕“巩固脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴”这一主题深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略重要講话精神。

紧抓2条主线。紧紧抓住“农业产业基础设施”“农村公益基础设施”这两条主线，谋划未来一段时期项目储备。

实施3项变革。大力推动以工代赈项目资产收益扶贫试点，促进“资源变资产、资金变股金、农民变股民”。

强化4项结合。在推进以工代赈工作中，注重“易地扶贫搬迁+以工代赈+产业发展+企业引领”四者有机结合、互为补充。

创新5个代赈。以酬代赈，严格落实劳务报酬不低于政府投入资金15%的要求;以岗代赈，依托财政涉农项目、易地扶贫搬迁和以工代赈重大项目，开发公益性岗位，优先吸纳易地扶贫搬迁群众和农村低收入家庭劳动力;以资代赈，深度推广资产收益扶贫新模式，真正让项目区群众通过股权收益实现增收;以训代赈，强化项目区群众就业技能培训，提升群众增收致富能力;以购代赈，充分借力消费扶贫行动，探索在以工代赈项目区建立农产品产、供、销对接营销体系，实现扶贫产品变商品、农民收成变收入。

优化6项机制。一是主导产业培育机制。立足县区实际，利用以工代赈项目支持各地高效产业基础设施配套建设。二是劳务报酬发放机制，将劳务报酬不低于政府投入资金的15%纳入以工代赈项目申报必要条件，将劳务报酬发放作为项目竣工验收必查事项;三是入股分红确立机制。在资产收益扶贫试点项目中必须明确项目形成的可经营性资产折股金额、分红机制等内容。四是培训扶志扶智机制，依托项目收益公司开展就业技能培训，依托项目区基层党组织开展感恩教育，进一步激发群众内生动力。五是项目过程管控机制，严格落实项目审核报备制、备案制、“四个到场”等项目监管机制，确保项目推进标准规范。六是资金风险监管机制，强化审计、监察、财政等部门的监督检查，及时跟踪资金使用情况，最大限度发挥资金效益。

争取7大成效。建设一项农村基础设施，务工报酬赈济一批贫困群众，发展一个农业农村产业，入股分红富裕一方百姓，岗位培训扶智一批贫困群众，公益岗位就业一批贫困群众，乡村建设美化一幅乡村面貌。

（三）高水平建设以工代赈资产收益试点

广元市着力深化农村资源要素改革，唤醒农村土地、林地等“沉睡的资源”，为贫困地区提供源源不断的红利和动力。一是资源变资本。大力实施“易地搬迁+土地增减挂钩”，推动土地资源向资本转化。近年来，全市累计拆旧复垦、复绿1100万平方米，实施土地增减挂钩指标交易8135亩，合同金额23.03亿元，已到账17.52亿元。二是资金变股金。整合由财政支农及扶贫资金、以工代赈资金、易地扶贫搬迁项目结余资金、集体资产等四类资金投入形成的可经营性资产，全部量化折股为股金，股权量化到搬迁户、安置区群众和村集体经济组织，参股到实施资产收益扶贫的企业、家庭农场等经济实体，确保搬迁群众有较为稳定的资产性收益。目前，全市两个试点项目已成功实施。通过打造“飞地产业”，实施“飞地扶贫”，培育“飞地股民”，覆盖群众2300余名，人均年可分红1300元。三是农民变股东。建立“搬迁户+新型经营主体+集体经济组织”利益联结机制，鼓励易地扶贫搬迁群众将搬迁后有流转价值的承包地、山林地，自愿流转或参股专业合作社，实行“保底分红+按股分红”，分享村集体、企业或专合社发展红利。全市累计流转承包地、山林地3万余亩，易地扶贫搬迁群众实现直接收入1000余万元。

（四）高标准推动以工代赈项目实施

2020年，广元落实以工代赈项目合计12个4439万元。其中，以工代赈示范工程四个2074万元;以工代赈巩固脱贫攻坚衔接乡村振兴综合试点项目一个846万元;以工代赈省级财政专项扶贫资金项目六个1219万元;以工代赈省预算内项目一个300万元。为助力以工代赈项目建设快速推进，探索形成了“4321”项目管理工作法，即项目规划、开工、建设、竣工“四到场”，项目开工前、实施期、建成后“三公示”，督促劳务报酬、技能培训“两到位”，项目建设进度每月“一调度”，不断完善工作流程。截至2021年1月底，该市2020年省级财政扶贫资金以工代赈六个项目已经建成投用，2020年以工代赈示范工程、以工代赈巩固脱贫攻坚成果衔接乡村振兴综合试点项目、以工代赈省预算内项目全面开工，并按照工期有序推进。此外，广元市积极探索在统筹整合使用财政涉农资金试点工作中推广以工代赈方式，督促各县区、乡镇在工程建设中组织贫困群众参与务工，2020年市财政涉农整合项目中有1139个项目和3.46亿元资金推行以工代赈方式建设，已发放群众劳务报酬6057万元，占总投资的17.5%，其中贫困群众劳务报酬2134万元，占已发劳务报酬的35%，群众增收效果明显。

二、存在问题与不足

目前，各地进行的以工代赈项目实施成效显著，农田水利等设施得到较好解决，农村生活质量明显提高，生产条件显著改观，生态环境有效保护。以工代赈项目在实施中仍然存在一些问题，需引起重视并加以解决。

（一）短期效应明显，政策衔接不强

以工代赈政策与易地扶贫搬迁、后续防止返贫监测、乡村特色产业发展、集体经济壮大等政策的衔接性有待提升。主要表现有三项。一是以工代赈巩固脱贫攻坚成果的作用尚未完全发挥。虽然通过以工代赈项目部分农民实现了脱贫，但由于农村经济结构单一，非农产业不发达，很大一部分脱贫人口收入极不稳定，靠单纯务农的群众一旦遇到自然灾害、家人重病等意外事故极易返贫。二是以工代赈对农村产业发展、集体经济壮大的辐射带动效应不明显。基础设施建设与产业发展不相配套，生产效益不高，区域优势和自然优势没有很好地综合开发利用。三是以工代赈工作的透明度还有待提升。后期管护责任不到位，短期效应明显。

（二）项目内容较窄，覆盖面不广

从脱贫地区实施效果看，国家规定以工代赈的建设内容对于改善基础设施、农业生产条件、生态环境发挥了至关重要的作用。目前看，建设内容类别较窄，不能满足脱贫地区在城乡基础设施衔接、社会公共事业建设、农村产业发展的需要，对促进脱贫地区农民生活改善、增收致富仍有较大局限。此外，以工代赈项目只扶持了扶贫开发工作的重点县区，较少覆盖非贫困地区的低收入人群，对促进农村低收入人群生活改善、增收致富仍有较大局限。

（三）资金规模不足，建设标准较低

目前，以工代赈经费短缺已成为不少地方政府实施以工代赈面临的最大问题。农村扶贫地区大多地处偏远，基础设施底子薄、条件差，大额项目资金靠政府划拨，资金来源复杂、投放链条长、监管难度大，乡镇政府的经费很难支持大规模项目，各方面的配套资金也较难落实。再加上近几年原材料价格和人员工资大幅上涨，单位工程造价实际上高于国家以工代赈补助标准，致使项目建设难度加大，工程效果尚不理想，工程效益受到影响。因此，急需安排较大投资集中建设和开发。

（四）脱贫动力不足，致富能力欠缺

以工代赈是以政府为主导的自上而下式扶贫，对低收入群体内生动力激发不足。在低收入人群中普遍存在四种不良状态。一是消极。坐等政府来做工作，参与以工代赈项目的积极性不够。二是懒惰。“等、靠、要”心态明显，对以工代赈提供的工作机会拈轻怕重、敷衍推诿。三是悲观。有的农村低收入者受教育程度不高，从事的均为体力劳动，担心自己没技术没能力，无法完成政府安排的工作。四是自卑。因贫导致的弱势心理让个别低收入者不愿与人交往，害怕被人看不起，人际沟通严重受损，也影响其工作表现。

三、对策建议

建立健全以工代赈巩固脱贫攻坚成果衔接乡村振兴长效机制，充分尊重农民群众主体地位，进一步拓展建设领域、拓宽赈济方式、拓展政策内涵、创新工作机制，在更大范围、更广领域推广以工代赈方式，高质量发挥政策功能，实现以工代赈从专项扶贫政策向综合性政策转变，为推动乡村全面振兴开好局、起好步奠定坚实基础。

（一）建立与防止返贫监测帮扶的衔接机制

紧密结合防止返贫监测机制，突出项目精准对接、靶向找“人”，加强数据共享、业务互促，密切关注以工代赈项目区脱贫不稳定户、边缘易致贫户、因病因灾因意外导致基本生活困难户的情况，衔接易返贫人口快速发现和响应机制。以工代赈项目围绕脱贫人口和农村低收入人口就近务工、稳定就业，以工代赈对象拓展至各类农村低收入群体。以工代赈岗位设置考虑不同群众的年龄结构和能力差异，以吸纳更多当地群众特别是有一定劳动能力的老弱病残等特殊困难群众参加务工，惠及更多群众，充分发挥“赈”的作用。

（二）建立与易地扶贫搬迁后续扶持的衔接机制

坚持与易地扶贫搬迁、乡村振兴、全面小康有机衔接，聚焦原深度贫困地区、大型安置区，注重“易地扶贫搬迁后续扶持+以工代赈项目+农业农村产业发展+企业合作”四者结合，从就业需要、产业发展和后续配套设施建设等方面谋划以工代赈项目，紧盯搬迁人口稳定脱贫、安置区持续发展，建设一批能有效改善安置区农业农村基础设施、产业发展基础设施条件的工程。优先保障搬迁群众和脱贫人口就近就地务工，有针对性开展以工代训和技能培训帮助搬迁群众掌握实际操作技能、拓宽致富渠道，辐射带动低收入群众持续增收，高质量做好易地扶贫搬迁“后半篇”文章。

（三）建立与农村基础设施规划相衔接机制

继续加大对已脱贫地区以工代赈项目建设的支持力度，实施一批农村产业发展配套基础设施项目和农村中小型公益性基础设施项目。重点针对基本农田建设、农田水利建设、乡村道路建设、小流域治理、片区综合开发、村容村貌整治等基础设施建设，在以工代赈资金分配上适度倾斜。因地制宜推进较大人口规模自然村（组）通硬化路，加强农村产业路、旅游路建设力度，助力脱贫地区农村防洪、灌溉等小型水利工程建设。

（四）建立与乡村特色产业发展的衔接机制

在谋划以工代赈项目时，强化统筹农村土地资源、农村产业资源、农村劳动力资源、政府投资、企业公司平台资源的有效整合，着力推动农村种养特色产业、农产品加工产业、农村观光休闲产业发展。重点加大产业农田整理、产业水渠建设、产业道路建设、旅游基础设施完善等方面的支持力度，充分发挥以工代赈资金赈济效应、杠杆效应和拼图效应，助推脱贫地区农业特色产业发展能力、吸引能力、产出能力的有效提升。

（五）注重与村集体经济组织发展相衔接

鼓励和支持具备条件的村集体经济组织采取组建劳务合作社、工程队等方式，组织当地农村劳动力参与工程建设。支持将以工代赈项目产权和管护责任划归村集体经济组织，引导受益农民通过认领等方式参与管护，地方对管护费用给予适当补助，确保项目长期有效运行。推广“龙头企业+集体经济组织+农户”的利益联结机制，将以工代赈形成的资产折股量化到农村集體经济组织，参与特色产业发展、乡村旅游开发等项目，建立合理利益分配机制，实现“以工代赈资产变股权、农村集体经济组织变股东、农户参与收益分配”的资产收益方式，进一步壮大集体经济组织。

（作者单位：国家发展改革委社会所）