理解中国扶贫的信贷路径：小额信贷政策变迁的测度、方向与动力机制

朱亚鹏 张婷婷

(中山大学 中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院，广州 510275)

一、引言

贫困问题是一个世界性难题。以推动资产建设和资产积累为核心理念的发展型社会政策范式在20世纪90年代兴起，提供了破解贫困问题的新路径①。贫困状态不仅受限于收入的不足，还受限于资产的缺乏。因此，推动家庭储蓄、投资和资产建设，增强低收入人群和贫困人口生计维持和经济参与的能力，有助于消除贫困，推动社会发展②。谢若登将穷人的资产分为有形和无形两大类，并将信贷放在无形资产的首要位置，认为通过信贷开展投资性经济活动是资产建设的重要途径。但是，穷人往往难以享有信贷，因为信贷的获得一般需要抵押，在很大程度上与占有其他形式的资产有关③。由于缺乏有形资产作为抵押物，穷人很难从传统的金融系统中获得金融服务。这限制了贫困人口的发展机会，阻碍其收入及生活水平的提高。

作为反贫困的重要路径和手段，小额信贷在推动全球减贫和社会公平方面发挥了重要作用。小额信贷扶贫始于尤努斯博士在孟加拉国创立的乡村银行——“格莱珉银行”(Grameen Bank)项目。与传统金融服务不同，格莱珉银行在放贷方式和运作机制上进行了创新④。其核心特征包括：(1)向中低收入阶层提供持续的信贷、储蓄等金融服务，特点是小额短期、整贷零还、无须抵押、小组互保、中心会议、吸收储蓄、高于商业银行的贷款利率、以妇女为主体；(2)提供技术培训、教育、医疗等社会服务；(3)小额信贷机构自身能够实现可持续发展。格莱珉银行模式在提升穷人经济福利和社会福利上取得显著成效，不仅有助于增加家庭收入、提升穷人消费水平、降低贫困发生率⑤，还有助于改善妇女家庭地位与儿童健康状况，降低家庭暴力⑥。作为小额信贷扶贫的成功典范，格莱珉银行模式引起广泛关注和效仿，被复制到全球一百多个国家和地区⑦。在这一社会创新的扩散过程中，非政府组织或非营利机构往往以项目的形式来运作，强调社会参与、社会资本以及非政府组织领导⑧，大多数项目实现了服务低收入人口的承诺⑨。

20世纪90年代，小额信贷的理念和经验被介绍到中国，模仿格莱珉银行的小额信贷项目在我国迅速发展⑩。后来小额信贷成为国家扶贫政策的重要组成部分，在全国得到广泛推行。已有研究集中在对不同类型小额信贷机构与项目运作情况的考察与分析上，对政策本身以及政策环境的发展变化关注不足。实际上，在小额信贷减贫这一具体的政策领域，项目服务对象的范围和贫困程度的确定、信贷机构的可持续发展、信贷服务申请者的受益状况均受到信贷政策的内容与环境的激励和影响。因此，本文在梳理我国小额信贷政策发展历程的基础上，重点从政策要素变化的角度考察我国小额信贷政策变化的范围、内容和方向。论文的第二部分将简要评述学界对小额信贷的相关研究，在此基础上提出论文的分析框架。第三部分考察中国小额信贷政策的演变过程。第四部分运用政策要素模型，重点分析我国小额信贷政策的要素变化、总体发展模式以及动力机制。文章最后讨论政策要素模型对分析政策变迁的启发意义与进一步研究方向。

二、文献综述与分析框架

国内关于小额信贷的扶贫的研究始于20世纪90年代。早期研究关注对西部贫困农村地区试点格莱珉银行模式的项目考察。相关研究表明小额信贷项目具有贷款到户率高、贷款回收率高、增加贫困户收入等效果，确认了格莱珉模式在中国的适用性。同时，研究者也指出中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动相比，在时间、规模、设计思想、动作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。格莱珉模式在中国的应用需要更高的灵活性，以适应中国特定的体制和社会经济环境。如中国政府对小额信贷活动采取严格的金融管制，贫困人口居住分散且收入来源以农业为主等。也有研究者强调增加格莱珉模式的“乡土性”，通过嵌入地方社区的观念系统和社会结构，减少文化排异反应。

关于小额信贷的研究主要来自发展经济学、农村金融学等学科，强调小额信贷如何改善对穷人的金融包容。主要关注中国小额信贷项目运作与管理实践的绩效及其影响因素，包括项目进展、供给规模、信贷需求、信贷配给、扶贫模式、影响评估等。相关研究指出，中国小额信贷减贫效果受不同信贷运作主体的影响较大。由非政府组织实施的小额信贷项目在操作和财务可持续性以及扶贫方面业绩更好，但由于缺乏放贷合法性、依赖捐赠等问题而难以扩大规模，在机构可持续性的压力下出现目标上移现象，不再专门瞄准贫困人群。由政府操作的小额信贷项目具有资金和信任方面的优势，发展迅速，扶持贫困户等特殊群体的发展，但存在运行成本高、贷款易被优势群体占用、难以可持续发展等问题。由正规金融机构经营的商业性小额信贷项目规模最大，是小额信贷的主要力量。其主要服务对象往往不是有生产能力的贫困户，而是受传统金融排斥群体中经济状况较好的那部分，如农村种养大户、个体私营户和小微企业。且多数项目只提供单一的信贷服务，对客户贫困程度、非金融服务关注不够。因此，多元化运作主体在信贷市场中的竞争能够较好满足中国不同地区不同类型借款人日益多样化的需求。

整体上，已有相关研究主要集中在从经济学、金融学等学科视角研究小额贷款项目和机构，讨论不同类型小额信贷运行主体在减贫方面的优缺点及适用性，缺乏从公共管理和社会政策视角去分析小额信贷政策的变迁及其影响。事实上，小额信贷政策经历不断的发展与调整，不同时间政策内容本身发生较大变化，而政策变化会直接影响小额信贷项目的实施与效果。因此，从政策变迁角度研究小额信贷政策是分析信贷途径在扶贫中作用的重要视角，可以弥补当前研究忽视政策制定过程对政策效果影响的不足。

本文拟从政策变迁角度分析中国小额信贷减贫政策的发展变化过程，探讨信贷扶贫政策的要素变化、变迁的总体模式及动力机制。公共政策的本质是政府为了实现某种目的而努力改变自身或社会行为的结果，涉及关于政策目标和手段的安排与设计。决策者需要了解政策是如何变化的，以及促进或限制这些变化的条件，以有效地管理政策动态。政策变化分析是公共政策文献中的一个核心领域。霍尔(Hall)从三个维度来分析公共政策的变迁，即指导特定领域之政策的总体性目标(overarching goals)，实现政策目标所采用的手段即政策工具(instruments)，以及对政策工具的精确设置(precise settings)。他认为这些要素或组成部分可能以不同的顺序发生变化，并对整个政策动态变化产生不同的影响。一阶变化是政策工具校准发生变化，二阶变化涉及政策工具类型的改变，三阶变化涉及总体性目标的转变。更重要的是，霍尔将政策要素与政策变化的具体驱动因素以及政策变化历史模式联系起来。一阶和二阶变化通常是政策子系统内生活动的结果，属于“增量”变化。而三阶变化与外部冲击相关，特别是基于社会的政策学习，它改变了现有制度安排和子系统目标，是更迅速、更显著的“范式”变化。

Cashore和Howlett进一步发展了霍尔的框架，从“抽象性”、“程序性”和“操作性”三种不同层次来区分政策目的和政策手段，发展出考察政策发展的六元素框架来揭示政策发展的动态图景(见表1)。具体而言，从政策目的维度可分解为三个组成部分：(1)总体政策目标，即支配政策发展的观念和思想；(2)正式政策目标，即政策旨在实现的正式目标；(3)工具设置，即为实现具体的政策目标而制定的明确的操作要求。政策手段可以分解为三个层次的组成部分：(1)政策工具的选择逻辑，即指导政策工具选择的一般规范；(2)工具应用机制，是指为实现政策目标而使用何种类型的政策工具；(3)工具校准，指每种政策工具的具体设置。他们将框架运用于对美国林业政策动态的分析，证实了根据所审查政策领域的特点和围绕它的政策子系统的性质，政策变化的历史模式可能会有所不同。通过进一步分解政策构成要素，可以使研究者更细致地考察政策不同要素如何在很长一段时间保持稳定或发生变化，从而揭示政策内容变化的范围、趋向，评估政策发展的总体方向和格局，揭示隐藏的或更复杂的政策发展模式以及引发重大政策变化的可能机制。同时该框架也确立了政策设计的基本要素和顺序，便于研究者审查不同层次政策设计要素间关系及其对政策结果的影响，从而评估政策设计质量与改进方向。

政策要素框架已经被运用到对不同政策领域政策设计和政策变化的实证分析，如应急管理政策、交通政策、气候变化政策、清洁空气监管政策等。本文主要运用政策要素模型考察中国小额信贷减贫政策的动态发展，特别关注政策变化的范围、内容和方向。此外，本文提供了来自不同制度背景和不同政策领域的政策变化经验案例，有助于拓展模型的运用范围。

表1 政策要素模型

资料来源：Michael Howlett and Benjamin Cashore，“The Dependent Variable Problem in the Study of Policy Change: Understanding Policy Change as a Methodological Problem，”JournalofComparativePolicyAnalysis，vol.11，no.1，2009，p.39．

三、中国小额信贷减贫政策的发展历程：1996-2020年

改革开放以来，我国扶贫政策经历了由单纯救济式扶贫向开发式扶贫的转变，国家扶贫工作方向和重点转向提高贫困地区和贫困户的自我积累和自我发展能力。20世纪90年代末，小额信贷成为中国扶贫工作的重要方式之一。随着脱贫攻坚形势的变化以及扶贫政策的调整，小额信贷减贫政策也处于变化发展中，在不同时期呈现出不同的阶段特征。

(一)第一阶段(1996-2001年)

20世纪90年代我国绝对贫困的人口已经显著减少，开发扶贫以区域瞄准为主。国务院于1994年印发《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》，确定了592个国家重点扶持的贫困县，计划用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。国家对贫困县进行重点支持，投放扶贫开发贴息贷款是主要措施之一。1996年以来政府直接参与小额信贷扶贫试点的规模迅速增大。这一阶段，小额信贷作为扶贫资金到达贫困户的有效方式在全国大规模推广。

1.贷款从扶持经济实体转向扶持贫困户。之前扶贫开发贴息贷款绝大多数发放给了乡镇企业和县办企业，贫困户从中直接受益很少，受到广泛的批评。在1996年9月召开的中央扶贫开发工作会议上，政府决定将贷款直接发放给贫困户。1998 年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》肯定了小额信贷在扶贫中的重要性，提出“要总结推广小额信贷扶贫资金到户的有效做法”。1999年《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》出台，明确指出小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，资金到户率高，还款率高，项目成功率高，各地要把小额信贷作为保证信贷资金扶贫到户的重要措施。

2.贷款以使用国内扶贫资金为主，由政府指定银行操作。1999年4月，《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》出台，向列入政府扶贫开发规划并建档立卡的、有具体生产项目和生产经营能力的农村贫困户提供小额扶贫贷款。基本运作模式是“小额短期，贷户联保，整贷零还”，一户控制在2000元以内，期限一般为一年，执行扶贫贷款利率，利率不上浮。要求在贫困村成立农户联保小组和扶贫中心组织贫困户申请借款，配合农业银行乡(镇)营业所加强对“小额信贷”的管理。1999年9月，《中国农业银行关于进一步做好信贷扶贫工作的通知》进一步要求根据贫困户的分布特点和经营项目的生产周期灵活掌握贷款的期限和还款方式。2001年，中国人民银行、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行制定了《扶贫贴息贷款管理实施办法》，要求对扶贫贴息贷款实行指导性计划管理，每年扶贫贴息贷款的总量及期限结构报国务院扶贫开发领导小组审定。扶贫贴息贷款的期限最长不超过三年，统一执行年利率为3%的优惠利率，扶贫贴息贷款优惠利率与中国人民银行公布的同期同档次贷款利率之间的利差，由中央财政贴息。

(二)第二阶段(2002-2007年)

解决温饱问题阶段性任务完成之后，为进一步巩固扶贫成果，扶贫开发重点从贫困县转向贫困村。国家推出《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，按照集中连片的原则，分期分批实施整村推进。除继续投放扶贫贷款之外，增加了有利于贫困地区和贫困人口自身能力提高的项目，如增加教育投资和劳动力的培训等。以2007年全国农村建立最低生活保障制度为标志，农村基本形成了比较完备的反贫困政策体系。同期，随着国有企业改制力度加大，下岗失业人员再就业问题开始显现。这一阶段，小额信贷作为城市反贫困政策的创新举措得到逐步完善。

1.贷款对象为城市下岗失业人员。为鼓励下岗失业人员自谋职业、自主创业，国家决定设置小额担保贷款以解决符合一定条件的待就业人员从事个体经营自筹资金不足的问题。2002年底《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》出台，为四类城镇下岗失业人员提供2万元左右、贷款期限不超过2年的小额担保贷款。2006年，中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部联合发布《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》，扩大贷款对象范围到复员转业退役军人、高校毕业生，推行创业培训与开业指导、项目开发、小额担保贷款、税费减免、跟踪扶持等“一条龙”服务的工作模式，加快信用社区建设，促进“小额担保贷款+信用社区建设+创业培训”的有机联动。2007年《就业促进法》颁布，标志着对就业困难人员给予小额信贷扶持以法律的形式确定下来。十七大提出“以创业促就业”的指导方针，要求加快落实有利于劳动者创业的小额担保贷款政策，扶持更多的劳动者成为创业者。

2.贷款采取政府出资设立担保基金，委托担保机构提供贷款担保，由经办商业银行发放的形式。各省、自治区、直辖市以及地级以上市建立下岗失业人员贷款担保基金，所需资金主要由同级财政筹集，担保机构由当地政府确定。各类商业银行和有条件的城市信用社都要开办此项贷款业务，按照个人自愿申请、社区推荐、劳动保障服务机构审查、担保机构承诺担保、商业银行核贷的程序进行。2002年，中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部制定了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，规定小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动，并列出了19个享受中央财政贴息的微利项目范围。

(三)第三阶段(2008-2013年)

经过十多年的政策支持和开发式扶贫探索，缩小城乡差距成为实现全面小康的关键所在。农村金融服务不足的问题已经成为限制“三农”发展的主要障碍之一，表现为农村吸储机构众多，但提供贷款等服务的机构只有农村合作金融机构和农业银行。2008年，十七届三中全会提出建设社会主义新农村的战略目标，措施之一便是建设现代农村金融制度。之后多个中央“一号文件”均提到加大对农村尤其是贫困地区的信贷支持，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，大力发展小额信贷。

1.贷款向农户和小微企业倾斜。2008年《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》出台，要求大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励农村合作金融机构、中国邮政储蓄银行和新型农村金融机构等利用多种方式建立和完善农户信用评价体系，采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法，积极发放不需要抵押担保的小额信用贷款和农户联保贷款，扩大农户贷款覆盖面，提高贷款满足率。财政部自2009年开始实施新型农村金融机构定向费用补贴政策和县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，正向激励小额信贷服务“三农”的规模。2013年，国务院《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》出台，强调持续加强对重点领域和薄弱环节的金融支持，力争全年“三农”贷款、小微企业贷款增速不低于当年各项贷款平均增速，贷款增量不低于上年同期水平，增加“三农”、小微企业等薄弱环节的信贷资金来源。

2.政府通过设立新型小额信贷机构增加县乡地区的信贷服务供给，贷款形式不限。2008年，银监会和人民银行先后联合发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》和《关于小额贷款公司试点的指导意见》，探索在县及县以下地区设立几类新型农村金融机构，鼓励面向农户和微型企业提供信贷服务。2009年，银监会发布《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》，计划用三年时间在全国新增设立约1300家新型农村金融机构。这些机构主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域，以及国家、省级扶贫开发工作重点县和中小企业活跃县域，以实现农村金融服务全覆盖的目标。

(四)第四阶段(2014-2020年)

党的十八大以来，新阶段的扶贫开发以精准扶贫、精准脱贫为基本方略。扶贫工作的总体目标是“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。虽然贫困人口数量不断减少，但剩余贫困人口的减贫难度不断增大。对精准扶贫的强调要求这一阶段小额信贷减贫政策进一步瞄准贫困人口。

1.贷款对象锁定建档立卡贫困户。2014年，国家重新制定了统一的贫困人口识别办法，按照收入低于国家扶贫标准，综合考虑“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”(“两不愁、三保障”)情况进行建档立卡，共识别12.8万个贫困村、2948万贫困户、8962万贫困人口，建立起了全国统一的扶贫信息管理系统。2016年，中国人民银行、发展改革委、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办联合出台《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，强调全力推动贫困地区金融服务到村到户到人，为实现到2020年打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会目标提供有力有效的金融支撑。要求各金融机构积极对接扶贫部门确定的建档立卡贫困户，深入了解贫困户的基本生产、生活信息和金融服务需求信息，建立包括贫困户家庭基本情况、劳动技能、资产构成、生产生活、就业就学状况、金融需求等内容的精准扶贫金融服务档案，实行“一户一档”。

2.贷款为贫困户量身定制，采取财政贴息和风险补偿的形式。2014年国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会和保监会联合制定《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，要求各省(区、市)扶贫开发领导小组要把创新发展扶贫小额信贷工作作为实现精准扶贫的关键举措，丰富扶贫小额信贷的产品和形式，提高建档立卡贫困户贷款可获得性；对建档立卡贫困户进行评级授信，协调金融机构为建档立卡贫困户量身定制贷款产品；面向有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，提供5万元以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率放贷、地方财政贴息、县级建立风险补偿金的扶贫小额信贷，用于发展扶贫特色优势产业，增加收入；采取“以社带户、以企带村”的方式，组织贫困农户参与扶贫特色优势产业建设，拓宽建档立卡贫困户获得贷款的途径；精准对接贫困人口生产经营、就业就学等金融服务需求，增强贫困户自我发展能力。

四、理解中国小额信贷减贫政策发展：范围、方向与动力机制

从20世纪90年代开始，小额信贷作为扶贫政策的重要路径得到政府的认可、扶植和采纳。随着我国经济社会的不断发展，贫富差距不断扩大，社会不稳定因素增加，小额信贷减贫政策在不同时间段也被赋予不同的目标，政策内容、范围、对象、实施方式等都发生了较大的变化。本部分运用前述政策变迁的六要素模型，分析中国小额信贷减贫政策的变迁过程与趋势(见表2)，在此基础上探讨小额信贷政策变化的范围、方向与动力机制。

(一)政策变化的范围和内容

1.抽象层次：总目标与工具逻辑

改革开放以来面临经济和社会双重转型的巨大压力，中国实行以强政府为核心的治理模式。在这一治理模式下，政府实施积极的社会经济政策协调市场经济条件下利益分化问题，为经济的持续增长提供稳定的社会基础。大规模的信贷扶贫与开发是中国治理模式的策略选择，用于化解转型过程中积累的各种矛盾和危机，如失业、收入下降、贫困人口增加等问题。因此，中国小额信贷减贫政策的社会发展取向得以保持相当长期的稳定。从20世纪90年代末小额信贷政策引入开始一直到现在，中国小额信贷减贫政策在抽象层面的总目标和工具逻辑保持稳定，总体思路是向中低收入人群提供贷款，支持其发展生产，自力更生，从而达到减缓贫困、促进社会发展的目标。中国小额信贷减贫政策的政策总目标和工具逻辑一直延续，没有发生变化。

表2 中国小额信贷减贫政策变化

2.程序性层次：正式目标与工具机制

随着经济社会转型过程中逐渐暴露的风险增多，新的贫困人口、弱势群体不断出现，政府识别目标群体的范围与支持其发展的工具组合发生变化。小额信贷减贫政策在不同的发展阶段有不同的正式目标与工具机制。从正式目标来看，最初小额信贷是作为一项扶贫政策被政府采纳，作为扶贫开发的一项主要措施，专项用于支持全国重点贫困县开发经济，发展生产，确保2000年末基本解决农村贫困人口的温饱问题。之后伴随国有企业改制和城镇下岗失业问题的加剧，小额信贷成为创业扶持政策的核心内容，以缓解下岗失业人员再就业压力、鼓励小微创业为政策目标。在第三阶段，加快农村金融改革，改善农村金融薄弱状态的重要性凸显，强调增加县乡层面的小额信贷供给。进入2014年，围绕“十三五”打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会这一政治任务，精准帮扶建档立卡贫困户在2020年脱贫成为新的政策目标。

从工具机制来看，在不同发展阶段政府采取了不同的工具组合，形成了多层次、梯次性、差异化的小额信贷减贫政策组合。分别是：支持贫困农户的扶贫贴息小额到户贷款、支持下岗失业人员的创业小额担保贷款、支持农户及小微企业的小额贷款以及支持建档立卡户的精准扶贫小额贷款。

3.操作层次：目标设置与工具校准

小额信贷减贫政策目标的具体设置是对不同阶段正式目标的进一步操作化。第一阶段强调提升家庭人均年收入至国定贫困线以上，第二阶段强调提高扶持创业和带动就业人数，第三阶段强调增加“三农”和小微企业贷款可得性，第四阶段强调实现建档立卡贫困户“两不愁、三保障”。

对政策工具组合的校准以满足特定政策目标的需要，表现为不同阶段对各类目标群体政策干预重点和方式的不同。第一阶段的扶贫贴息小额到户贷款一般采用信用贷款贷户联保的方式，将扶贫到户与扶持贫困地区区域经济开发有机地结合起来，形成相互促进的扶贫系统工程。第二阶段的创业小额担保贷款一般采取政府担保的个人贷款形式，推行创业培训与开业指导、项目开发、小额担保贷款、税费减免、跟踪服务等“一条龙”服务的工作模式。第三阶段的农户及小微企业的小额贷款一般由金融机构针对目标客户的需求自行设计，国家号召金融机构加强对小微企业和农户的贷款服务，要求单列信贷计划，设定增速、户数等监管考核目标等。第四阶段的精准扶贫小额贷款是为建档立卡贫困户量身定制个性化的金融服务，贫困户贷款获得以及贷款使用情况纳入了对地方政府的考核范畴。

(二)政策变化的总体模式：变化方向+变化速度

对政策变化模式的讨论长期受增量变化和范式变化二分法影响。20世纪90年代，鲍姆加特纳和琼斯提出了“间断均衡”模型，他们认为在一个典型的政策发展模式中，相对较长的增量政策稳定期会受到突发事件的影响，不时出现短暂的范式变化。这种对政策动态的分类法强调政策变化发生的规模(大小)和速度(快慢)，但是忽视了反映政策变化的另一个重要维度，即变化的方向性。Cashore和Howlett强调对政策发展模式的评估必须考虑政策变化的方向，即政策波动是适应性的还是累积性的，前者与原有均衡保持一致并适应新的外部压力，而后者是向新的均衡过渡从而导致根本性的转变，进而修正了对政策变化模式的传统二分法，用变化的方向性取代变化规模这一维度，即政策变化的总体模式是变化方向和变化速度这两个因素共同作用的结果，得出四种政策变化模式的基本分类(见表3)。在新的分类法中，他们强调要特别注意两类容易与传统二分法混淆的新模式：一是经历短暂剧烈变化后又重新回到原有均衡的“虚假范式(faux paradigmatic)”模式；二是朝着同一方向的缓慢变化逐渐累积成巨大变化的“发展渐进(progressive incremental)”模式。

表3 政策变化模式的基本分类

资料来源：Benjamin Cashore and Michael Howlett，“Punctuating Which Equilibrium？ Understanding Thermostatic Policy Dynamics in Pacific Northwest Forestry，”AmericanJournalofPoliticalScience，vol.51，no.3，2007，pp.532-551．

在过去的二十余年里，由于抽象层次的政策要素保持相当长期的稳定，大多数变化都是相对较小和增量的。但随着时间的推移，其累积效应已经显著地改变了小额信贷减贫政策的方向。

在小额信贷减贫政策抽象的社会发展取向之下，存在福利主义与商业主义两种政策均衡。福利主义强调政策目标群体的贫困瞄准，以及福利式政策手段如利率优惠、贴息、补贴和提供技术培训、教育、医疗等社会福利；而商业主义则强调扩大政策目标群体覆盖面，让更多受金融排斥的中低收入群体获得贷款服务，其政策手段也更偏市场化，如新增小额信贷机构数量和类型，政府出资设立担保基金、风险补偿金，提供定向费用补贴和增量奖励等。

中国的小额信贷减贫政策经历了四个不同的政策发展周期，政策均衡从福利主义逐渐偏向商业主义。第一阶段带有明显的福利主义倾向。20世纪90年代末以来，扶贫贴息到户贷款政策服务于“八七”扶贫攻坚计划，扶持农村贫困人口解决基本温饱问题。政府大规模地组织和动员资源，提高贷款的到户率。第二阶段福利主义混合商业主义。创业担保贷款政策自2002年创设实施以来，政策目标群体从下岗失业人员扩展到返乡农民工、高校毕业生等，不再局限于传统意义上的穷人，但是政策手段特别强调创业帮扶。创业帮扶一般由人社部门、妇联或共青团等部门牵头，重点开展信用意识、法律知识、创业技能、市场营销等创业培训，帮助创业者做好创业准备。同时还协助创业者选准具有市场前景、操作性强、风险可控的优质发展项目，提供低成本的经营场所和税费减免等。基层社区通过定期回访了解创业贷款人的经营情况以及贷款使用过程中遇到的问题并及时上报解决。第三阶段则明显偏向商业主义。政策内容一般不涉及培训、教育、医疗等问题，不强调提供社会福利，而是通过将小额信贷纳入正规金融体系，推动农村金融体系的制度创新和体制调整，进而增加“三农”和小微企业的获贷机会。第四阶段福利主义回归并进一步强化。十八大以来，不仅面向建档立卡贫困户提供更贴合农业生产需求的小额信贷产品，还强化了针对贫困原因的配套帮扶。全国累计选派驻村干部277.8万人，负责监督贫困户将贷款用于申请发展的项目；向贫困户提供项目选择、生产技术、市场营销等方面的培训和指导，以提高项目成功率和贷款使用效率等。

总体上，中国小额信贷减贫政策的变化过程符合“改革增量”的模式特征。在“发展渐进”的历史发展模式中，决策者在避免政策剧烈波动或中断的基础上对小额信贷减贫政策内容进行扩展完善，逐渐改变了原有的福利主义政策均衡，以更好地实现贫困减缓和社会发展的总目标。值得注意的是，虽然在第四阶段精准扶贫带来福利主义范式的回归，但这种政策变化不是持久性的，而是属于“虚假范式”变化。随着2020年打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会目标的达成，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，福利主义的政策手段不具有长期可持续性。政策均衡将再次回到商业主义均衡，向惠及更广泛受金融排斥群体的方向发展。特别是国务院颁布的《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》，确立了普惠发展的国家战略，要求立足机会平等和商业可持续原则，以小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体为重点服务对象。

(三)政策变化的动力机制

在分解政策要素及其演进模式的基础上，借鉴现有的政策变化文献，本文识别出三类促进小额信贷减贫政策变化的动力机制。分别是：(1)政策学习。决策者将国内外小额信贷经验和实践中获得的新想法和信息纳入政策设计。(2)政治环境变化。宏观环境影响政策子系统运行条件发生变化。(3)利用焦点事件开启政策窗口的政策企业家。

1.政策学习

面对同样的问题，对其他地方采取的成功做法进行模仿、移植的过程被称为“教训-汲取”的政策学习或政策转移。政策学习是理解中国小额信贷减贫政策变迁的重要机制。首先，非政府组织探索小额信贷扶贫项目的成功经验，为政府大规模利用小额信贷扶贫提供了示范。1993年，中国社会科学院农村发展研究所最早将孟加拉乡村银行模式引入我国扶贫领域，在河北易县、河南虞城县等地建立小额信贷扶贫社。类似的小额信贷项目或社团机构曾经有300多个。在联合国发展计划署(UNDP)为代表的国际组织的推动下，中央和地方扶贫部门对这些项目和机构的成功经验进行观察、研究和学习，最终带来国家层面的政策变化。20世纪90年代以来，小额信贷扶贫从社会创新项目逐渐发展为减贫干预的政策工具。

其次，地方政府的政策试点是重要的学习来源，中央政府通过自下而上的学习机制降低政策创新的成本和风险。最常见的试点有两种：一是通过地方试点探索小额信贷政策在新的目标群体中的减贫可行性与效果，如针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验。二是通过试点探索培育新型小额信贷机构服务目标群体的经验。自2005年以来，在部分地区开展先行试点的小额信贷机构包括“只贷不存”的民营小额信贷公司、村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等。地方试点，有助于挖掘小额信贷促进扶贫和金融改革的潜力，并将可能的金融风险控制在较小范围内。在这个过程中，政策扩展了对贫困群体的覆盖面，推动了传统金融领域的制度创新和体制调整。此外，试点也推动了地方政府间学习。如2008年在浙江等省份进行的商业性小额信贷公司试点，形成了比较有代表性的浙江省试点方案，之后许多省份的试点方案都以浙江为蓝本。

2.政治环境的变化

与公共政策的所有领域一样，小额信贷政策受宏观政治层面的变化影响，特别是国家脱贫攻坚形势的变化。小额信贷政策服务于国家扶贫政策和扶贫目标，随扶贫开发任务的调整发生阶段变化。在第一阶段，为了在2000年底前完成基本解决贫困人口温饱的目标，政府大规模地组织和动员资源，比较追求小额信贷扶贫到户的速度和规模。在第四阶段，围绕2020年打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会的扶贫目标，扶贫政策在对象群体和实现政策目标的途径上要求精准化，对贫困户进行精准识别和精准帮扶。扶贫小额信贷作为为建档立卡贫困户量身定制的金融扶贫机制，被列入“精准扶贫十大工程”，成为新时代脱贫攻坚战中金融扶贫的重要载体。

社会经济条件变化也会对小额信贷政策的发展产生重要影响。20世纪90年代至今，中国农村经济环境、人口结构、产业结构、农民收入结构变化巨大。一方面，为了适应“三农”发展需要，政府扩大了小额信贷的范围和内涵，使其满足农户生产、加工、运输、经商、教育、农业产业化等全方位的贷款需求。另一方面，中国经济体制转型过程中贫富差距拉大、城市贫困人口大幅增加，小额信贷逐渐被纳入城市反贫困政策。其最初是为了保障城市下岗失业人员基本生活和就业，后来逐步扩展到进城务工人员、失地农民等更广泛的需要信贷支持的弱势群体。政策变化既是社会发展的必然要求，也是反贫困政策设计向更普惠方向发展的体现。

3.焦点事件中的政策企业家

在许多政策领域，人们已经注意到，突发的意外事件可以充当“触发机制”，引起人们对一个问题的关注，并促使政府采取措施。金登在分析议程设置和备选方案选择时，指出焦点事件可以短暂地开启政策窗口，为政策企业家提供一个提出解决方案的机会。不论是触发机制还是焦点事件，不会自动导致政策变化。关键在于政策企业家或有组织的利益联盟来推动政策倡议。

20世纪90年代末，国有企业改制造成的大规模下岗潮构成了典型的“焦点事件”，城市层面出现了大量下岗、失业人员。虽然国家层面已出台如城市居民最低生活保障制度、下岗职工基本生活费制度、失业救济金制度等政策方案，但并未改变因下岗失业陷入贫困的状况。为了解决这一社会问题，地方政府扮演了政策企业家的角色，积极推出新的政策方案或修正原有政策思路。一些地方政府打破“安排就业”或“安置就业”的传统思路，率先将小额信贷应用于促进城市下岗失业人员再就业。例如，天津市政府早在1999年便启动了模仿孟加拉乡村银行模式面向城市下岗女工的小额贷款项目，由天津市妇联负责运作，取得了成功的试点经验。2000年，上海市劳动和社会保障局、财政局等部门与上海银行合作，在上海地区率先推出了小额担保贷款等金融服务作为促进再就业的重要举措。向下岗失业人员提供小额信贷，帮助其中有能力的人自谋职业的地方政府创新，最终推动了国家层面的政策变化。2002年，国务院正式出台文件推出下岗失业人员小额贷款政策，标志着小额信贷减贫政策从农村扩展到城市，从扶贫领域扩展到下岗再就业领域。

五、结论与讨论

本文运用政策要素模型分析中国小额信贷减贫政策的变化发展过程，发现了不同于霍尔“三阶”模型的更为复杂的政策动态与政策变化模式。总体政策变化呈现出“发展渐进”的模式特征，即随时间累积的缓慢变化逐渐改变了原来的福利主义政策均衡。这一过程中政策变化的主要动力机制是政策学习、政治环境变化与焦点事件中的政策企业家。

首先，识别不同层次的六个政策要素有助于校准政策动力学研究中对因变量“政策变化”的操作和测量，可以更好识别政策变化的动态。以往基于霍尔的“三阶”模型，预设政策要素倾向于自我延续或维持原有均衡状态，允许工具及校准小规模、渐进的变化，直到外部冲击带来改变政策目标的较大规模、罕见的范式变化，进而建立一个新的政策均衡。本文对中国小额信贷减贫政策变化的经验考察，发现不同层次政策稳定和变化的动态更为复杂。在过去二十余年间，抽象层次的政策要素保持相对长期的稳定，程序性层次与操作层次的政策要素发生阶段变化。大多数变化都是相对较小和增量的，但随着时间的推移，它们的累积效应已经显著地改变了小额信贷减贫政策的范围和内容。

其次，变化的方向性对于区分政策变化模式至关重要，有助于挖掘传统二分法以外的其他政策发展模式。中国的小额信贷减贫政策经历了四个不同的政策发展阶段，其历史变化模式既不属于传统的范式变迁，也不属于传统的增量变化，而是呈现出“发展渐进”的模式特征。政策变化过程受政策学习、政治环境变化和焦点事件中的政策企业家驱动，决策者在避免政策剧烈波动或中断的基础上对政策目标和手段进行阶段调整，政策均衡从福利主义向商业主义过渡。虽然第四阶段因为精准扶贫出现福利主义的回归，但随着脱贫攻坚战的胜利结束，强调瞄准最贫困人口的福利主义做法不具有长期可持续性。特别是国家确立了普惠发展的战略，承诺给予更广泛的受金融排斥的弱势群体以信贷支持。

再次，从公共政策的角度研究国内小额信贷发展过程，有助于跳出对某一时期具体项目或某一地区实践的经验研究，考察小额信贷对中国扶贫的影响。已有研究主要来自发展经济学、农村金融学等学科，往往将政策视为小额信贷项目或机构运作的给定背景，忽视了不同时期政策目标和手段的调整变化。总体思路是向中低收入人群提供贷款，支持其发展生产，自力更生，从而达到减缓贫困、促进经济社会发展的目标。但在不同的发展阶段，政府对不同类型的中低收入人群采取不同的政策安排，形成了多层次、梯次性、差异化的小额信贷减贫政策组合。

最后，政策要素模型为考察公共政策变迁提供了一个多层次的分析工具，已经得到广泛应用。本文是将该框架引入国内公共政策分析的初步尝试，对小额信贷政策变迁的考察集中在纵向的要素变化、发展模式和动力机制上，对政策变化如何产生的分析相对不足。未来研究的可能方向是将该框架应用到更多不同的政策领域或开展多领域比较研究，进一步推进政策动态及历史模式多样性的讨论。如不同层次政策要素如何相互作用，推动不同层次政策变化的行动主体及其策略，是否存在政策发展的更多模式以及在不同情况下哪些模式占主导地位等。

注释

①James Midgley,“Toward a Development Model of Social Policy: Relevance of the Third World Experience,”TheJournalofSociology&SocialWelfare,vol.23，no.1, 1996, pp.59-75．

②安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏、范酉庆等译，北京：社会科学文献出版社，2006年，第9-13页。

③迈克尔·谢若登：《资产与穷人：一项新的美国福利政策》，高鉴国译，北京：商务印书馆，2005年，第123页。

④Shahidur R. Khandker,FightingPovertywithMicrocredit:ExperienceinBangladesh，New York: Oxford University Press,1998，pp.16-36．

⑤Shahidur R. Khandker, “Microfinance and Poverty: Evidence Using Panel Data from Bangladesh,”WorldBankEconomicReview,vol.19,no.2,2005,pp.263-286．

⑥Syed M. Hashemi, Sidney R. Schuler and Ann P. Riley,“Rural Credit Programs and Women’s Empowerment in Bangladesh,”WorldDevelopment, vol.24,no.4,1996,pp.635-653．

⑦穆罕默德·尤努斯：《穷人的银行家》，吴士宏译，北京：生活·读书·新知三联书店，2012年，第151-192页。

⑧Jonathan Morduch,“The Microfinance Promise,”JournalofEconomicLiteraturevol.37, no.4, 1999, pp.1569-1614．

⑨CGAP，“The Impact of Microfinance，”CGAPDonorBrief，no.13, 2003．