适应高品质生活的公共服务保障策略研究——以柘荣县为例

陈弼成

(福州城建设计研究院有限公司 福建福州 350108)

1 研究背景

新时期我国社会主要矛盾已经发生转变，人民日益增长的美好生活需要与社会发展不平衡不充分之间的矛盾已经成为新时期我国走向高品质、高质量发展的逻辑出发点。提升公共服务水平成为新时代人民的核心需求和社会关切的重要利益问题。本文从影响高质量发展的“效率”和“品质”两个方面思考，试图探索新时期公共服务设施规划高质量和高品质发展之路。

1.1 我国社会矛盾转变

立足新阶段、新实际,我国社会主要矛盾发生变化，经济社会发展从关注体量和速度转变为聚焦质量和效益；从关注 “有没有”的数量问题转变为关注 “好不好”的质量问题；追求的是“品质优势”和“效益优势”。

1.2 面向高质量发展的公共服务设施成为规划新趋势

新时期面向高质量发展的公共服务设施规划本质上是要从 “控总量的公共服务设施用地规划”向“追求高品质的人的公共服务设施规划”转化。差异化的配置、多元复合利用以及多样功能的生活圈等逐步成为高品质公共服务设施规划需要关注的重点内容。

1.2.1 应对不同区域空间的差异化设施配置

存量时代，面对城乡之间及新老城区之间等不同的社区构成，公共服务设施布局在“均衡化”配置的基础上更加侧重对于“差异化”的分类分区的公共服务配套布局，发掘不同区域之间服务设施需求的问题及特征，确定差异化空间之间的设施布局配置标准。

1.2.2 设施集中化复合开发及开放共享

面对用地紧张的高密度建设空间，构建社区服务中心，探索集中复合开发的公共服务设施建设已经成为该区域解决设施配套短板的重点研究内容；通过设施的复合共享，最大限度提高设施的利用效率。鼓励养老设施、幼儿园及社区医疗卫生设施共享复合利用；鼓励中小学设施和体育设施的开放共享使用，补足体育设施的短板问题；实现设施高效共享利用和人文关怀紧密结合。

1.2.3 多样社区公共服务供给，满足社区多元、特色化服务新需求

根据《雄安新区社区生活圈规划建设指南(2020)》的要求，社区生活圈内必须为社区居民提供必备的10项基础保障类设施和X项品质提升型配套设施供给，为社区居民新的生活需求提供多元化、特色化的设施保障[1]。

2 研究重点

2.1 设施门类

在现阶段，政府为保障整个社会成员的基本社会权利和基础性社会福利，必须向其提供均等化的社会公共服务，主要包括教育、卫生、文化、体育、社会福利等领域。

2.2 空间范围

包括整个柘荣县行政区域范围，辖2镇7乡116个建制村(社区)，总面积为554 km2。

2.3 规划技术路线

规划主要确定柘荣县域范围内公共服务设施规划目标，根据柘荣县的实际情况，确定县城及各乡镇公共服务设施的配建标准；同时根据标准优化各公共服务设施的规划布局，如图1所示。

3 现状公共服务设施实施评估

3.1 配置指标分析

县域及中心城区的人均公共设施面积高于《城市公共服务设施规划标准(GB50442-2018)》(下文简称公共服务设施国标)的要求。

县域范围内公共服务设施用地总面积约54.9 hm2，人均公共服务设施用地面积约为为5.18 m2/人；中心城区人均公共服务设施用地约为6.98 m2/人；均高于公共服务设施国标要求的公共服务设施人均规划建设用地指标4 m2/人(20万人以下、20～50万人的城市)。很好地体现柘荣城市建设“小县城、大城关”的现状。

3.2 空间分布分析

低层级公共服务设施空间分布不均衡现象明显。文化、医疗、基础教育设施等公共服务设施高度聚集于中心城区、外围乡镇极缺，尤其是高品质设施资源仍然集中在城区的双城组团和东源(南部新城)组团等核心区域。外围乡镇的公共设施配套不足，且设施品质偏低，广大乡村地区公共设施还未实现覆盖。

中心城区公共设施仍然集中在双城组团。如：规划区内现状综合医院和专科医院全部位于双城组团，东源(南部新城)组团的公共设施还在建设，城郊乡(东部新城)组团公共设施配套不足，且设施品质偏低，不利于老城人口向南部新城、东部新城组团疏解。

4 规划策略研究

4.1 分级分类的公共服务设施体系构建

县域建立“县级-街道(乡镇)级-社区(中心村)级”三级的公共服务设施体系。

县级：在中心城区规划1处县(市)级公共服务中心，形成完善的文教、医疗、体育、养老等公共服务设施，辐射周边乡镇及乡村地区，完善便捷的公共服务设施网络。

街道(乡镇)级：每个街道(乡镇)规划1处街道(乡镇)级公共服务中心，配备生活所需的文教、医疗、体育、养老等公共服务设施，形成可达、适宜的公共设施服务圈，辐射整个街道和乡镇，提升公共服务设施使用的便捷性。

社区(中心村)级：社区、中心村(农村新型社区)布局按照0.8～1万人配置社区、中心村(农村新型社区)级公共服务设施。优化社区公共服务设施的空间布局，依托日渐成熟的信息化技术，方便社区居民生活。结合村庄规划补充村庄公共服务设施配置，提高基层村庄区域的服务水平。

4.2 高效精准的公共服务设施配置

策略一：不同类型社区差异化设施供给与布局如表1所示。

针对“城市、乡镇、乡村”等多类型社区居民属性特点，因地制宜采取不同设施供给策略与空间配置模式。

城市社区：建设密度相对较高，老城社区存在设施老化、运营成本较高的供给不足问题，鼓励利用针灸式插花处理，设置社区综合体，丰富设施功能。

城郊结合的城镇(乡镇)社区：快速扩张导致公共服务设施配套滞后和缺漏问题，以构建社区服务中心的形式进行设施补短板，解决供给不足的问题。

乡村社区：重点以中心村为核心完善卫生、养老等基层单位的基本公共服务功能。

表1 中心城区不同类型社区设施差异化供给与布局

策略二：鼓励设施分类分级集中设置，复合开发如表2所示。

规划鼓励性质可兼容，同时彼此互不干扰的公共服务设施集中设置，形成分类集中布局模式，如构建医养结合的医疗和福利设施组合以及文体设施组合等。在老城用地资源紧张的条件下，鼓励形成街道级、社区级服务设各自联合设置模式，提高设施的利用效率，同时补充设施短板问题。

表2 社区公共服务设施分配集中设置指引

4.3 高品质的公共服务供给

策略一：依托居住区标准构建“15min”“5min”社区生活圈。

规划构建以 “15min生活圈”“5min生活圈”为基础的社区级生活服务设施配置模式。为社区居民生活提供便利，实现基层医疗、文化、体育等设施生活圈的全覆盖。

策略二：完善以全龄友好社区导向的品质提升设施指引。

在满足社区居民基础保障类设施基础上，增加品质提升型设施的相关规划指引，指导社区公共服务设施的品质规划布局，社区居民新的生活需求提供品质化、特色化的设施保障。

表3 品质提升型设施指引表

5 柘荣县公共服务设施布局规划

5.1 分类型公共服务设施高标准配置

参照《城市公共设施规划规范》(GB 50442-2008)中对人口在20～50万人的中等城市的公共服务设施[2]要求，对接宁德市公共服务设施专项规划对于周边区县的指标要求，结合柘荣县山城，人口少，建设用地少的特征，制定适合柘荣县发展的各类公共服务设施的配置标准，如表4所示。

表4 柘荣县各类型公共服务设施配置标准

5.2 分类型公共服务设施配置规模

5.2.1 人口规模预测

根据《柘荣县国土空间总体规划(2018-2035)》(在编)，规划至2035年，柘荣县常住人口14.98万人，城镇人口9.16万人。本规划以柘荣县国土空间规划2035年人口规模为基础测算的容量人口，作为测定各类公共设施长远需求和分期建设布局依据，实现柘荣县公共服务设施测算的全覆盖。

5.2.2 设施规模预测

(1)医疗设施规模预测：至2035年，柘荣县床位千人指标约为5床。预测柘荣县“床位”需求为：14.98万人×5床/千人=749张。

(2)教育设施规模预测：2035年，柘荣县适龄学生数小学为1.26万人，初中为0.63万人，普通高中为0.30万人。共需小学280班，初级中学126班，高中及中等职业教育72班。

(3)文化设施规模预测：到 2035 年，预测柘荣县文化设施用地需求约14.98万人×0.5 m2/人=74 900 m2，即约7.49 hm2。

(4)体育设施规模预测：到 2035 年，预测柘荣县体育设施用地需求为：14.98万人×0.6-0.7 m2/人=9.0 hm2-10.49 hm2。

(5)社会福利设施规模预测：到 2035 年，预测柘荣县福利设施用地需14.98万人×0.4 m2/人=60 000 m2，即 6.0 hm2。

5.3 分类型公共服务设施布点规划

5.3.1 构建全方位、有内涵的公共文化服务体系

根据县域空间结构体系规划，柘荣县县域文化设施建立“区、县(市)级-街道、镇(乡)级-社区(中心村)级” 的三级公共文化设施配套体系。

(1)县级：县集中布局1～2处符合国家标准的图书馆、文化馆、美术馆、科技馆、活动中心，配套建设一个中心文化广场，形成辐射周边的县(市)级文化中心。

(2)街道、镇(乡)级：街道或中心镇至少建设1个文化站和1个图书馆，一般镇和乡配建1个文化室和图书室。

(3)社区(中心村)级：在社区或中心村设置综合文化活动室。

本次共规划6处县级文化活动设施，9处街道、镇(乡)级文化设施及116处社区(中心村)级文化活动中心，融入社区生活圈构建引导性策略内容。

5.3.2 构建全龄段、全周期的公共教育设施体系

各乡镇中小学用地规划统一采用千人指标，通过结合各区(县)城市发展、用地情况等现实，采用差异化的学生平均用地标准，实现对中小学用地的差异化引导。按照“区、县(市)级-街道、镇(乡)级-社区(中心村)级”体系合理布局教育设施用地。

(1)区、县(市)级及街道、镇(乡)级主要对应中小学布局，在街道或中心镇至少按照中小学布局的最小标准进行中学和小学用地布局，一般镇和乡可考虑仅配置小学用地。

(2)社区(中心村)级主要对应村办小学及幼儿园用地，按照常住人口千人指标进行标准配置，可考虑联合共设。

共规划教育科研设施71处，其中中心城区43座，其他乡镇28座,总用地面积约82.1 hm2，同时规划约69所幼儿园，为远期发展预留充足教育资源。

5.3.3 构建高质量、精服务的医疗卫生服务体系

县域建立“县级-街道(乡镇)级-社区(中心村)级” 三级公共医疗公共卫生服务体系。县域范围内，医疗服务重点是健全三级医疗卫生服务体系，即建设以市级卫生机构为龙头，片区级卫生机构为枢纽，社区卫生服务中心为基础的医疗卫生服务三级网络。

(1)县级：县内设立至少1所三甲综合医院、1所二甲中医院、1所二甲专科医院、1所妇幼保健院及相对应规模的专业公共卫生机构。

(2)街道(乡镇)级：在街道(乡镇)设立至少1所社区卫生服务中心或卫生院等基层卫生服务机构。

(3)社区(中心村)级：在社区(中心村)至少设置一个社区卫生站或村卫生室。

本次规划共规划县级医疗卫生设施 5处，总用地面积5.78 hm2，床位600张；规划街道、镇(乡)级医疗卫生设施7处，总用地面积5.11 hm2，床位150张；融入社区生活圈构建引导性策略内容。

5.3.4 构建有特色、有亮点的体育服务体系

县域体育设施布局按照县级-街道、镇(乡)级-社区(中心村)级的三级布局体系。

(1)县级：布局1处县级公共体育中心，体育设施达到国家体育总局提出的“五个一”标准，即一个田径场、一个综合体育馆、一个中型全民健身活动中心、一个室内游泳池、一个体育公园(或健身广场)。其中，综合体育馆、全民健身活动中心、游泳池可合建为一体。

(2)街道、镇(乡)级：在每个街道、镇(乡)布局1处街道、镇(乡)级的全民健身活动中心，配置篮球场、健身器材等基本体育设施。

(3)社区(中心村)级：在每个社区、中心村布局1处体育健身点，配置健身器材、健身步道和健身路径。

本次共规划县级体育设施1处，总用地面积4.03 hm2；规划街道、镇(乡)级体育设施 11处，总用地面积5.24 hm2；同时结合社区(村)中心设置体育健身点，融入社区生活圈构建引导性策略内容。

5.3.5 构建亲民型、贴身式的社会福利服务体系

县域建立“县级-街道、镇(乡)级-社区、中心村(农村新型社区)级”三级社会福利设施规划体系。

对于县级社会福利服务设施，原则上综合布局，形成区、县(市)级福利设施服务中心。对于规模较大的县市区，可以采用分开单独布局的形式。

对于街道、镇(乡)级的社会福利服务设施，原则上综合布局，形成街道、镇(乡)级公共服务中心。

对于社区(中心村)级的社会福利服务设施，充分利用现有闲置资源与养老设施进行综合设置。

本次规划共规划县级及镇(乡)级社会福利设施约12处，600个床位，总面积约6.8 hm2；融入社区生活圈构建的引导性策略内容。

6 规划管控与实施保障

(1)加强规划管控，建议划定公共服务设施“强制管控线”，严格控制公共设施用地规模，保障其落地实施。

将公共服务设施纳入规划管控系统，作为强制性管控内容进行管控，设施强制性管控线一经批准，不得擅自调整。确需调整强制性管控线的，应按照法定程序进行论证与报批。调整后的规划用地面积不得少于原有面积，并经规划、国土、相关设施管理部门与行政部门审查同意后报市、区政府批准。

(2)适度进行超前规划，增加公共服务设施建设总量。

公共服务设施容量预测及配置标准应适度超前，留有余量，以应对未来的不确定性。公共服务设施用地落实应该满足相关规范基本要求，有条件的情况下，公共服务设施用地可适当多预留，以应对未来的不确定性。

(3)统筹安排公共服务设施，优化公共服务设施用地布局。

定期对公共服务设施进行实施评估，全面了解公共服务设施供给总量及空间分配均衡性。同时建立“以需定供、先急后缓”的建设安排，制定公共服务设施建设项目库和项目实施年度计划，落实公共服务设施建设的需求。

(4)加强政府部门对于公共服务设施项目的建设投资力度，同时鼓励社会资本投入到公共服务设施建设。

准确区分公益性和非公益性的公共服务设施项目，坚持政府财政投入为主导，政府与社会资本相互合作为原则。加强政策的支持和补贴优惠，借助市场的手段，加快项目建设投资力度，激发公共服务设施建设投资活力，推动公共服务设施建设进程。