破解重大项目建设中房屋征收问题的路径选择

梁强　冯同旺

摘要：如何让被拆迁、被征收的群众在安置补偿中体会到“获得感”，而非遭遇“被剥夺感”，如何在实现城市改造、财政充实和经济发展的同时，让他们也分享到改革和发展的“红利”。文章以东海县徐连高铁房屋征收的成功经验为例，希望能起到一定的借鉴和引导作用。

关键词：重大项目;房屋征收; 路径选择;东海县

在中国的现代化和城市化进程中，无论是乡村的变迁还是城市的发展升级，都涉及一个核心问题，就是土地、房屋的征收与补偿。由于政治权利、公共利益、商业利益、个人利益等相关利益，引发了许多在房屋征收问题上的矛盾与纠纷。本文在深入调查研究的基础上结合东海县徐连高铁房屋征收的成功案件，提出一些相关完善房屋征收工作的路径选择，让我国重大项目的开展建立在合理合法过程中，从而更好地促进社会主义法治社会的建设，达到城市让生活更美好预期目标。

一、徐连高铁项目简介

为了深入贯彻国家“一带一路”建设战略，完善高速铁路骨干网络，促进沿线地区经济社会发展，国家发改委在2016年9月对连云港至徐州高铁可行性研究报告进行批复。连徐高铁东海段征迁项目全长约36.2公里，涉及6个乡镇（街道、开发区），需征地约1819亩，其中高铁红线内征地1451亩、安置用地205亩、“三电”迁改等其他用地163亩;需征收住宅856户，其中红线内473户、涉陇海线184户、环评线内199户;需征收企事业单位28家。征迁涉及面积28.8万平方米，其中住宅21.1万平方米、企事业单位7.7万平方米。征迁资金估算总额18亿元。在东海历史上尚属首例，没有成功经验可以借鉴。东海县委、县政府高度重视，于2016年9月快速成立东海县徐连客专征迁建设总指挥部，县主要领导全部到指挥部挂职，工作人员由各单位精兵强将组成。在征迁过程中，指挥部全体人员发挥不怕吃苦、攻坚克难、协调作战的精神，创造性地完成了“没有签订协议，拆迁户就搬家”的工作。

二、破解重大项目建设中房屋征收问题的路径选择——以东海县连徐高铁房屋征收为例

如何破解重大项目建设中房屋征收问题是实际工作中迫切需要解决的社会问题。本文结合东海县连徐高铁成功完成房屋征收的案例提出如下对策建议，希望能起到一定的借鉴和引导作用。

（一）前瞻引领，以确保各项任务圆满完成

一是组建一支高素质的房屋征收队伍。东海县徐连高铁房屋征收时，县委县政府以集中兵力打赢“攻坚战”思维成立高铁总指挥部，规划“建成一条高铁，改造一片旧城，崛起一个新区”的宏观蓝图，下设11个指挥部、工作组，由29位县领导亲自挂帅。从县乡两级抽调工作人员563名，其中党政领导干部232名，选派36名优秀干部到征迁一线挂职，确保了高铁征迁工作组织强有力、人员最精悍，为“打得赢”提供第一要素。

二是超前谋划，抓出总揽成效。针对战线长、征迁情况复杂、违建认定比较难等实际，县委县政府将其列为“1号工程”。在县下达高铁征迁任务后，各分指挥部立即组织三轮入户调查，后又会同测绘公司开展多轮详查，做细做深做实前期调查工作，为征收补偿方案的出台和下一步工作推进打下坚实基础。在入户开展工作中，注重宣传引导，耐心做思想工作，确保群众明政策、知利弊、会算账，彻底消除顾虑，积极配合征迁。工作进程中，注重典型引路，针对不同阶段需要，谋划特色、亮点，承办供省市县检查现场3个，上报专报10多份。坚持正面引导，发放宣传材料2000多份，编发手机报近4000条，跟进建立档案台账资料200多本、条目10000多条。办公室以言辅政、以文辅政功能高效益体现。

三是提前介入影响全局的政策性问题。由于历史原因，东海县高铁征地面上既有国有土地，又有集体土地;既有城区，又有农村;既有住宅，又有企事业单位;既有东海的房屋，又有铁路方面的房屋;国有土地上房屋既有单位房改房，又有单位未房改房，还有群众自建房。权属认定、价值评估、實施拆迁等工作特别困难。面对拆迁硬办法不敢用，软办法不顶用的问题，指挥部秉承合法性、统一性、可操作性工作理念，扎口梳理、集中会办，因人而异，因地制宜，创新方法，各个击破解决问题。创造了多样化政策宣传、规范化工作流程、制度化保障运作等措施。同时，培育新的征迁精神，先后攻克未经登记房屋土地确权认定、涉公房屋征收、规费收缴等重大问题37个，在推进和堂村、东蔡村住宅征收工作中，牛山街道创造的“未签约先搬家做法”成为高铁征迁历史之最。

（二）三性督查，以保障重大决策部署高效落实

一是突出“保障性”，严格制度规范，夯实督查基础。东海县在房屋征收时专门成立督查考核指挥部以确保总指挥部各项重点任务的贯彻落实，把制度化建设系作为监督考核的基础，建立比较完善的管理制度、管理规定、管理办法、实施细则。对县委县政府、总指挥部等作出的重大决策，第一时间制定催促督查方案，依照工作时序进行跟踪督办，及时向总指挥部、督查考核指挥部指挥长汇报工作进展情况，有力推动县委县政府、总指挥部重大决策部署的贯彻落实。比如，对2017年5月2日对《高铁征迁未签约职工家庭涉及县机关单位》上的13个单位26户征迁户，紧紧盯住单位主要领导和拆迁户亲戚，讲清道理，使排出的户在较短时间内签约，在社会上起到了非常好的带头作用，推动了一批拆迁户签约。

二是突出“服务性”，贴近群众需求，抓住契机督查。某些工作遇到重大工作阻碍，不督查问题就难以解决，原因就出在单位与群众之间，群众与干部之间、群众与群众之间“症结”解不开，解决问题的方法不得当。督促考核指挥部注重分析督查服务与单位、与领导、与决策的关系，最终找准与矛盾当事人的切身利益。做到“对症下药”。对群众上访、来访等都积极主动上前，耐心细致地做好政策解释、宣传工作，疏通被拆迁户疑虑，始终把解决问题贯穿在征迁工作之中。

三是突出“监督性”，突出征迁难点，解决敏感问题。社会稳定问题是近年来始终触动各级领导、干部群众敏感神经的一件头等大事。督查考核指挥部及时发现难点问题，立即介入。征迁赔偿问题是征迁的热点、难点问题，必定事关广大人民的切身利益，是广大干部群众关注的焦点。为促进征迁工作的社会稳定，督查考核指挥部组织社会维稳指挥部多次到各征迁主题，进行督查，将全县征迁工作可能引起社会不稳定的因素逐个排查出来。帮助分析问题，制定预案，细致做好每项工作。针对突发事件，提出解决方案，采取有力措施，一一化解矛盾，逐一解决问题，使全县征迁工作稳步推进保持了良好的态势，促成了征迁工作的顺利进行。对于一些“钉子户”，从源头上寻找解决问题办法，与一线征拆工作人员一起，进村入户，动员征迁户中的党员干部积极发挥带头作用，切实解决被拆迁户的一些政策范围内可以解决的困难，对不积极配合征迁的党员干部或单位职工亲戚，采取一切措施，想尽一切办法，拨掉钉子户，进一步扫清障碍。

（三）推进经典，以实现依法与征迁的同频共振

一是出台、宣传法律法规同步走。征迁初期，东海县连徐高铁房屋征收政策法规分指挥部就把法律法规的制定作为征迁基础，从加强组织入手、科学分工，面向全体征迁户制定法律法规，并宣讲到位、到人。征地拆迁涉及群众的切身利益，政策性强，要求全员研究政策、吃透政策，共接待群众政策咨询85批198人次。前期通过自学、讨论、集中学习和对外交流借鉴等形式完成了对各工作组、各分指挥部涉及征迁工作人员的政策法规培训。按照征收程序步骤对涉及征收相关法律条款及政策依据进行梳理，印制并下发了《国有土地上房屋征收与补偿文件汇编》（一）、《连徐客专房屋征收项目宣传资料》、《集体土地征收补偿和社会保障政策法规汇编》、涉及征迁工作政策问答50份资料，将连徐客专项目房屋征收有关的法律法规和政策制作成PPT，通过5次大范围、多次小范围的宣讲，提高征迁工作人员的政策水平和业务能力。

二是草拟方案、统计分析同开启。政策法规分指挥部发挥职能优势，努力实现在法律框架下的草案细化，同时进行统计分析，为总指挥部提供决策性参考。拟定《关于连徐客专推进工作领导小组各指挥部涉及征收保障重点工作的推进建议》、《连徐客专（东海段）房屋征收工作序时进度表》、《连徐客专（东海段）集体土地征收工作序时进度表》;拟定《征收实施委托合同》、《测绘委托协议书》、《房屋征收调查登记通知》;起草并通过多轮会商、多家参与、多次论证形成《连云港至徐州铁路项目（东海县城区段）房屋征收补偿方案》（征求意见稿）、集体土地上《房屋征收补偿方案》（统一模板）、《东海县国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》;细化完善《国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）;起草《房屋征收补偿协议书》、《東海县重点工程征收补偿和安置办法的补充规定》。完成航拍城区房屋现状，固定房屋现状，为入户调查提供地形图。

三是审核、处访息讼同进行。政策法规分指挥部一项重要任务是对相关项目的审定，本着依法有据、符合征迁实际的工作理念做好配合、认定、听证和答复工作。10个月来，配合一分指完成高铁项目交房验收216户，完成城南项目交房验收207户;配合一分指完成第二批高铁项目被征收户签约7户，城南项目被征收户签约4户。与县铁办、三分指对高铁城区段9家涉征企业资料进行审查;会同县铁办、审计局等部门对城区段9家企业预评估结果进行审核;进一步指导剩余企业征收工作，做好相关政策解答。对27起行政诉讼案件进行处理，与县法制办、律师商讨答辩意见并将答辩状提交市中院，准备完毕相关举证材料，以便出庭应诉;市法制办就10起行政复议案件已经举行听证;对申请政府信息公开涉及的资料进行补充答复。当高铁征迁进入扫尾阶段时候，政策法规会继续严格按照县委县政府工作要求，紧紧围绕连徐铁路工程工作任务、时间节点，深化征迁政策宣传工作，利用多种渠道，采取多种形式加强政策宣传和舆论引导，把政策交给群众，引导群众。同时，对连徐高铁任务进行再明确，加大工作进展情况推进力度，确保完成连徐铁路工程征迁各项工作任务。

（四）未雨绸缪，以保障征迁工作和谐有序

一是健全组织、科学制定维稳规划。根据县委、县政府《东海县连徐客专推进工作领导小组及各指挥部工作方案》通知要求，安全维稳指挥部及时建立健全组织架构，充实工作力量。从县政法委、县法院、县检察院、县公安局和县信访局等多个部门抽调分管领导和有关科室、所队负责人作为指挥部成员，明确各成员单位工作职责和具体任务。同时，成立了安全维稳指挥部办公室，由县政法委副书记王猛虎同志任办公室主任，县政法委、县公安局和县信访各抽调一名工作人员常驻办公室，在总指办的领导下负责安全维稳指挥部日常工作。及时制订出台了《新建连云港至徐州铁路项目（东海县段）房屋征收维稳应急处置工作方案》，进一步明确责任分工，确定了各有关乡镇、街道和部门具体责任人及联络员。在县委、县政府统一领导下，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”要求，全面落实纵向到底、横向到边的责任体系，牢固树立全县“一盘棋”思想，紧紧围绕连徐客专总指挥部的部署要求，在安全维稳指挥部的统一协调指挥下，加强沟通协作、密切配合，在保证完成本单位承担工作任务的同时，做到相互支持配合，形成安全维稳工作合力，做好各项应急处置工作的衔接，随时做好应对突发性群体事件准备，做到苗头早发现、早报告、早控制、早解决，将矛盾和问题控制在萌芽阶段、解决在基层一线。

二是掌握现状，及时化解不利因素。东海县在连徐高铁房屋征收时专门成立安全维稳指挥部，负责向各有关乡镇、街道和部门下发通知并多次到有关乡镇（街道）进行督导巡查，要求加强情报信息收集，广泛物建信息员，全面、及时收集、掌握涉及连徐客专推进工作的各类情报信息。对排查出的各类矛盾纠纷，要求各分指挥部、各工作组及相关部门加强处置力度，及时化解。同时配合各有关单位采取有效措施化解重点信访案件，加大政策宣传力度，主动上门，以诚相待、以情感人、以理服人，耐心细致地做好解释劝导工作。自征迁工作开展以来，安全维稳指挥部高度重视信息预警和初期处置工作，在舆情初现和发生人员少量聚集等节点，迅速反应、果断处置，落实专门人员有针对性地开展教育转化工作，将相关突发情况消灭在萌芽状态，坚决防止事态蔓延扩大;对于涉嫌违法犯罪人员依法打击，依法追究法律责任。

三是评估风险，建立有效工作机制。根据总指挥部办公室安排，社会稳定风险评估工作由安全维稳指挥部牵头负责，接到任务后，自2016年12月起，安全维稳指挥部带领江苏国之源项目管理有限公司稳评调查组，针对连徐高铁项目房屋征收涉及范围内的单位和个人开展社会稳定风险调查走访，并直接向利益相关者（受访者）发放调查问卷。按照《江苏省社会稳定风险评估工作导则（试行）》，“涉及征地拆迁项目，在规划红线内额直接利益相关者知晓率应达到100%”的要求，稳评调查组先后投入近千人次，以社区、行政村、为基本单位，采取“一对一问卷加访谈”的形式，逐家逐户开始走访调查、政策宣传工作。实地入户走访910户（含29户企事业单位），共计完成问卷调查910份，实地走访率达到100%。

三、结语

项目建设特别是重大项目的建设是经济社会发展的生命线，是提升综合实力的核心环节和重要抓手，也是改善民生的重要载体。加快经济发展方式转变、产业结构转型，促进经济、社会、生态全面协调发展都离不开重大项目的建设。近几年我国经济增速逐渐放缓，从高速增长型向高效增长转型转变，国家把推行新型城镇化建设作为保持经济持续健康发展的强大引擎。推行新型城镇化建设要面对一大核心问题就是房屋征收及安置补偿。因为直接关系到群众的切身利益，导致房屋征收矛盾错综复杂，呈现出诸多特征：高发性、形式暴力性、涉及主体多元性、敏感性、利益单一性、连锁性及矛盾化解的两难困境，预测未来仍将居于高发势态，但地区差异性凸显，烈度趋于减弱，矛盾的集体参与度增强，并会衍生出新的矛盾。城市让人民生活更美好，城市的发展满足了居民生活的需要，提高了居民的生活水平。但是有发展就得有牺牲，在城市发展的过程中，要注意对被征收人的保护，要站在群众的立场上想问题、做工作，坚持以德拆迁、以情拆迁，将他们的牺牲缩小到最小，有且只有这样才能获得群众的理解和支持，达到事半功倍的效果，才能真正的实现居民安居乐业。

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（作者单位：中共东海县委党校）