村干部“微腐败”的实践表征、生成逻辑与治理路径

摘要：村干部“微腐败”是中国基层政治生态中的突出问题，本质上是公权力的异化，有碍于法治国家和法治政府的建设。村干部“微腐败”的实践表征有显露式“微腐败”和隐蔽式“微腐败”两种形式，从生成逻辑上看，熟人社会中的非正式规则、经济社会中的理性人选择、传统社会中的官本位思想以及国家社会中的权力关系失序是村干部“微腐败”产生的背后成因。治理村干部“微腐败”需要从多方面的制度构筑入手，构筑明晰的村干部权力清单制度、多维的村干部监督管理制度、合理的村干部薪酬激励制度以及科学的村干部思想政治教育制度是治理村干部“微腐败”问题的治理路径。

关键词：村干部；“微腐败”；乡村治理；依法治国

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0126-05

作者简介：张淑珍，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生。

一、问题的提出

随着党中央一系列惠农富农政策的实施，如乡村振兴战略和农村精准扶贫政策，大量资金和资源下沉至基层乡村以推进三农的发展，但也诱使村干部催生腐败动机，利用职务之便攫取公共利益。村干部“微腐败”问题日益成为政府和社会关注的焦点。“微腐败”主要是指由小微权力引发的不正之风和腐败现象[1]。根据中央纪委国家监委网站发布的官方数据，2020年，被查处的“微腐败”案件数量巨大，其中扶贫领域腐败和作风问题共查处了5.69万个，民生领域腐败和作风问题共查处了10.46万起[2]。“微腐败”问题已经成为国家反腐倡廉进程中不可小觑的障碍。

习近平总书记曾强调“微腐败”也可能成为“大祸害”。向基层深入推进党风廉政教育和反腐败斗争，治理群众身边的腐败和作风问题一直是党和政府努力的方向，尤其是党的十八大以来，其反腐力度越发显著。近期，习近平总书记在十九届中央纪委五次全会再次提出，要持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐“拍蝇”中增强获得感。由此可见，基层“微腐败”问题越来越成为党和政府工作的重点内容之一，这不仅关乎党和政府在群众心中的形象和威信，关乎基层群众的生活质量，更关乎国家法治化的进程。

当前，已有一些学者开始关注村干部“微腐败”问题，尤其在2014年国家精准扶贫政策提出后，扶贫领域的村干部“微腐败”问题日益受到理论界和实务界的关注，相应的研究成果也不断丰富。学者们普遍认为，“微腐败”是由“小微权力”引起的，本质上是公权力的异化[3][4]。其中，一些学者分析了“微腐败”的成因，如廖金萍、廖晓明[5]从交易成本理论视角分析了扶贫领域村干部“微腐败”的成因；卜万红[6]从政治文化视角分析了村干部“微腐败”的要因；孔继海、刘学军[7]将乡村“微腐败”的原因概括为法律的缺失、监督的缺位、制度的失灵及内在约束的乏力。可见，现有研究已经对村干部“微腐败”的成因有所分析，但尚存局限，一是對于村干部“微腐败”成因分析停留于表层且不够系统，缺乏对“微腐败”背后生存逻辑的深入剖析；二是现有分析以报纸文章等观点呈现类为主，学理探讨类较少。基于此，本文在现有研究的基础上，致力于探寻村干部“微腐败”背后的生成逻辑，并据此提出相应的治理路径。

二、村干部“微腐败”的实践表征

1.显露式“微腐败”

村干部的显露式“微腐败”是指表现形式明显，易使人察觉的“微腐败”行为，主要体现为收受礼金、公款消费、违规挪用等行为。尤其对于一些村集体经济不断壮大的乡村，村干部在“三资”管理和使用、村级基础设施建设招标、工程款结算和支付等环节经手的资金金额越来越大，尤其容易发生显露式“微腐败”。此外，专项资金支持的强农惠农和民生工程领域更是显露式“微腐败”的多发地。由于强农惠农和民生工程种类繁多，有较多的专项资金支持，但资金的流转过程普遍较为复杂。这就为上级机关部门进行核查带来不便，增加了核实难度，也为村干部“微腐败”带来可乘之机，如在中央纪委公开的党的十九大以来发生在农村低保领域的违纪违法案例中，以“截留侵占”为代表的显露式“微腐败”共19起，占全部案例比重的12.2%[8]。

2.隐蔽式“微腐败”

村干部隐蔽式“微腐败”主要指表现形式隐蔽、不易让人察觉的腐败行为，主要存在于其管辖范围内吃拿卡要、优亲厚友等问题。隐蔽式“微腐败”是村干部“微腐败”的主要表现形式，正是由于此类腐败的表现形式隐蔽，不易监督，群众难以察觉，最终成为侵蚀公共利益的主要威胁。隐蔽式“微腐败”多发生于非经济领域，通常通过人情往来、“走关系”、行政不作为的方式进行，将其权力作为积攒人情资本、社会资本的筹码，如在中央纪委公布的党的十九大以来发生在农村低保领域的违纪违法典型案例中，把关不严、优亲厚友、虚报冒领在内的隐蔽式“微腐败”分别有57起、31起、22起，且分别占全部案例比重的36.5%、19.9%、14.1%[9]。

三、村干部“微腐败”的生成逻辑

1.社会逻辑：熟人社会中的非正式规则

中国乡村是典型的熟人社会，人情和关系是理解其社会运行和成员行为的关键概念，是乡村治理过程中的非正式规则。正如费孝通先生在《乡土中国》中提到，在乡村社会中，人们之间按照关系的亲疏形成“差”，按照辈分和地位的尊卑形成“序”，以此形成完整的以自我为中心的“差序格局”[10]。而在重视关系联结和人情交往的乡土社会中，社会网络的密集性和人情联络的复杂性为村干部“微腐败”提供了优渥的土壤。一方面，乡村社会中长期存在的社会网络为村干部“微腐败”培育了社会资本。每个村干部手中的公权力相对分散而难以获得信息的完全把控权，但村干部之间早已形成的社会网络能够促使村干部之间公权力的相互联合从而共同获得信息优势，进而催生腐败动机且降低腐败被查出的风险。另一方面，在重人情的乡土社会中，人们将社会成员间建立密切的关系网视为理所当然，甚至在很多时候，人们并不希望村干部公事公办。加之村干部的生活和工作界限较为模糊，除了处理基于公职身份的工作之外，由于其本身的社会地位，还要成为村民的琐事仲裁者和大事主持者，而这些问题主要依靠人情、面子等非正式规则进行解决。与此同时，当以非正式规则作为行为准则之时，村民往往碍于情面或不愿得罪人的心态，对村干部的“微腐败”行为选择性忽视。

2.市场逻辑：经济社会中的理性人选择

从市场逻辑来看，村干部也是经济社会中的理性人，也会基于“成本-收益”分析以寻求个人效用的最大化，进而做出自利的行为选择。在乡村社会中，一方面，虽然乡村振兴战略和精准扶贫政策为乡村发展带来了诸多资源和契机，村民的生活质量得到提升，但村干部的薪酬水平依旧不高且分配方式缺乏激励性，易催生部分村干部有通过其他方式获取收入的想法和动机。另一方面，“微腐败”纵然存在被查处的风险，但相较于通过“微腐败”获得的收益，也易导致部分村干部倾向于选择“微腐败”。此外，就收益端而言，村干部除了通过吃拿卡要、雁过拔毛、收受礼金、公款消费、违规挪用等方式獲取经济和物质收入，还能通过优厚亲友的方式获取人情收入，尤其后者还可带来其他额外收益。就成本端而言，村干部“微腐败”的综合查处率低。这是因为“微腐败”的监督成本高，“微腐败”的隐蔽性导致其监督难度大，若对每个小贪小腐进行监督则需要耗费大量资源。另外，村民对村干部“微腐败”的容忍度较高，且迫于生活的压力并没有投入过多的精力和时间到监督工作之中，加之法治意识不高和处于信息劣势端，降低了村干部“微腐败”被查处的风险。由此，在“成本-收益”的利益权衡和比较中，作为经济社会中理性人的村干部倾向于作出“微腐败”的行为选择。

3.文化逻辑：传统社会中的官本位思想

从文化逻辑上来看，封建社会中根深蒂固的“官本位”思想在乡村社会尚有残余，一些以官为大、以官为尊的观念依旧没有完全磨灭，人们认为当官意味着享受特权、光宗耀祖。加之乡村作为法治建设的薄弱部分，这些封建残余思想便容易依附在乡村基层政治体系之中，腐蚀着村干部的思想和行为。一方面，在乡村社会，历史遗留的一些落后观念和习俗根深蒂固，官本位思想并没有随着时间的推移而被时代淘汰。在这种思想下，人们以官为本，对政治权力的向往和追求十分狂热，当权力到手之后，便容易随心所欲行事，成为权力的附庸。并且村干部的文化水平相对不高，更容易受官本位思想的把控，从而会做出一些逾越道德和法律界限的行为。另一方面，乡村社会的法治建设起步晚，法治意识和思维还没有深入人心。村干部仍普遍缺乏现代法治国家和法治社会建设所需的思想观念和思维方式，他们时常以老一辈的经验作为自身的行为准则，工作作风相对简单粗暴，法治化程度低，难以做到自治、德治与法治相结合，容易陷入权力与利益的漩涡。

4.政治逻辑：国家社会中的权力关系失序

从政治逻辑上看，国家社会中的权力关系失序是村干部“微腐败”生成背后一大成因。从国家与社会的关系上看，村干部是国家权力和乡土权力的接点，既有来自上级政府授予的行政权，又有来自下面群众赋予的自治权，具有双重代理身份。然而，村干部的身份双重性反映的是国家行政体系和社会自治体系之间权力关系的失序，这也为乡村基层治理空间造成了模糊地带。具体而言，在当前的基层治理体制中，一方面，村干部是乡村精英的代表，在国家的委托代理下行使行政权，但并未被纳入正式的公务员队伍，导致国家监管上的无力，从而难以对其进行有效规制。另一方面，村干部又属于基层自治组织的代表，承担乡村基层群众的自治事务，实行自我管理、自我服务、自我监督和自我教育，处于“民不告，官不究”的状态，导致村干部监管处于盲区。当前，法治国家与法治社会的建立尚未完全实现，基层乡村的行政权和自治权边界仍较为模糊，基层政府的职能转变尚未到位，这些体现了基层治理制度的内在矛盾，亦带来了村干部治理角色和身份的模糊。因而，国家社会中的权力关系失序使得村干部容易游走于体制的边缘，偏离国家治理的目标而异化成为一个极易被自利动机驱使的特殊利益群体，进而催生“微腐败”。

四、制度构筑：村干部“微腐败”治理的有效路径

1.构筑明晰的村干部权力清单制度

村干部“微腐败”作为新形势下腐败问题的衍生形态，常常发生在法律的灰色地带和制度的盲区，村干部的权力因此难以得到有效规制。构筑村干部权力公开与约束制度，划定其权力边界，公开其权力清单，规范其权力运行是治理村干部“微腐败”的有效路径。一方面，界定村干部的权力清单。将村干部的职能明晰化、透明化，使权力在阳光下运行，结合实际情况编制村干部各类工作的权力清单和办事清单，明确界定其工作触及的范围，厘清权力行使的边界，绘制各类事项的运行流程图，将其置于公众监督之下，将权力关进制度的牢笼。另一方面，加大对腐败行为的惩处力度，让心存侥幸者望而却步。对违纪违规的腐败行为予以严厉的打击并持续保持高压态势，以此形成强大震慑，使有“微腐败”动机的村干部望而却步。另外，细化党纪政规，提升其针对性和可操作性，防止“微腐败”游走于法律法规和制度的边缘或空白地带。

2.构筑多维的村干部监督管理制度

监督管理制度的缺失会促成权力的不当使用，构筑多维的村干部监督管理制度，密织多角度的监督天网，实现对村干部的全方位监督，是治理“微腐败”的一大路径。一是完善自上而下的监督。明确和落实上级党和政府对村干部的监督职责，尤其是乡镇党委政府对村干部的监督。加强对村干部的巡视和督察，将村干部的廉洁和作风问题纳入村干部的考评中，形成制度压力。二是完善横向职能部门的监督。充分发挥村务监督委员会的功能和职责，既要保证村务监督委员会人员队伍的素质和能力，又要为工作人员的监督工作提供相应的保障，从而实现村务监督委员会对村务决策与管理、村干部作风等事务的有效监督。三是完善自下而上的监督。落实群众监督，畅通和拓展村民监督的渠道，如实行村民听证会、村民议事会等制度，充分调动村民参与监督的积极性和主动性。四是利用新技术创新监督方式，依托多元监督载体。随着信息技术和网络的发展，群众可通过多种方式参与村干部的监督，如政府网站、信访邮箱等，既有助于提升监督的效率，又有助于保障监督者的安全，还能让干部得到实时的监督。

3.构筑合理的村干部薪酬激励制度

主观感知“微腐败”的收益大于其所需付出的成本是村干部“微腐败”动机产生的经济逻辑，通过构建完善的薪酬激励体系，为村干部提供合理的物质保障，是治理村干部“微腐败”问题的一大路径。一是适当提升村干部的职位收入，保障其基本生活需要。村干部身处基层，工作事务较为繁忙，工作压力较大，但有些地区村干部的岗位收入甚至低于当地的平均收入。通过提升村干部的岗位工资水平，有助于降低其通过寻租腐败来获得物质收益的可能性。二是健全村干部的激励机制。对村干部实行绩效激励，依据岗位职责与工作成绩，制定科学合理的薪酬激励制度，激发村干部的工作热情，减少腐败动机。三是提升村干部岗位的专职化水平。在乡村社会中，由于村干部职位的工资水平较低，大部分村干部另有主业，而将村干部一职作为副业，并且其主业时常依附于村干部一职获取各种利益，导致“微腐败”情况的发生。为此，提升村干部的专职化水平就显得尤为重要。

4.构筑科学的村干部思想政治教育制度

思想腐化和认知偏差是村干部“微腐败”问题产生的根源，通过思想政治教育肃清村干部的封建思想残余，强化法治观念和思维是治理村干部“微腐败”的另一路径。首先，完善村干部思想政治教育的顶层设计，上级政府应对村干部“微腐败”治理问题予以足够的重视并提上议事日程，做好反腐工作的制度设计，领导各方力量，形成教育反腐的合力。其次，制定相应的章程，将村干部思想政治教育制度规范化并作为一项长期的、固定的工作来实行。再次，不断更新补充村干部思想政治教育的内容。对村干部的思想政治教育应紧跟时代和实际的发展，既要从政治信念上进行思想教育，又要从个人价值观层面上进行指导。最后，创新村干部思想政治教育的方式方法。根据村干部的认知水平和文化程度，选择其喜闻乐见的教育方式，改變单一说教的传统方式，要充分利用新技术平台，实现对村干部实时性、灵活性的思想政治教育。

综上所述，村干部“微腐败”本质上是公权力的异化和对公共利益的侵犯，既有碍于法治国家与法治社会的构建，又影响着群众对党和政府的信任。村干部“微腐败”具有隐蔽性，这是其难以得到有效治理的重要原因。明晰“微腐败”生成背后的逻辑是对其进行有效治理的起点，根据乡村社会的特点和村干部腐败的现实情况，熟人社会中非正式规则、经济社会中理性人选择、传统社会中官本位思想以及国家社会中权力关系失序是村干部“微腐败”生成背后的多重逻辑。为此，可从权力清单、监督管理、薪酬激励、思想政治教育四大方面入手构筑完善的制度以有效治理村干部“微腐败”问题。随着乡村振兴战略的实施和法治国家建设的推进，乡村基层各项制度将得到不断完善，乡村基层政治生态亦会得到改造，村干部“微腐败”问题也将进一步得到有效解决。

参考文献：

[1][3][6]卜万红.“微腐败”滋生的政治文化根源及治理对策[J].河南社会科学，2017，25（6）.

[2]深入整治微腐败增强群众获得感[EB/OL]. http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202103/t20210309_ 237475.html，2021-03-09.

[4]李靖，李春生.我国基层官员“微腐败”的生成机理、发展逻辑及其多中心治理[J].学习论坛，2018（7）.

[5]廖金萍，廖晓明.基层扶贫“微腐败”：生成逻辑与治理路径——基于交易成本政治学分析框架[J].求实，2020（2）.

[7]孔继海，刘学军.新时代乡村“微腐败”及其治理路径研究[J].中共天津市委党校学报，2019，21（3）.

[8][9]2019年全国共查处违反中央八项规定精神问题136307起[EB/OL].http：//www.xinhuanet. com/legal/2020- 01/19/c_1125479097.htm，2020-01-19.

[10]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，1998.

实习编辑：庞子玥