“外生-响应”与“内生-回应”：创新社会治理的现状、动因分析

摘要：社会治理创新的成效对全面建成小康社会与推进国家治理现代化具有十分重要的现实意义。本文对2012年至2020年“创新社会治理典型案例”中获奖案例进行文本分析，明晰了活动自组织以来的治理创新趋势，并得出促进各个地区积极进行社会治理创新活动的原因：其一，对外部宏观环境需求的积极响应；其二，对地区本身内部微观环境需求的积极回应。两者是促成社会治理创新不可或缺的方面。本文进一步对这两点进行挖掘，并对社会治理创新的动因作出更深入的分析。

关键词：社会治理创新；动因分析；多案例文本分析

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0070-08

作者简介：王雅琦，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生。

一、引言

2020年是全面建成小康社会的收官之年，作为国家治理主要组成部分之一的社会治理仍面临许多困难和挑战。随着社会组织方式由一元向多元转变，阶层结构由简单向复杂转变，需求结构由物质型向精神文化型转变，社会矛盾由传统向现代转变，社会问题性质由生存性向公平性转变[1]，“经济这条腿长，社会这条腿短”现象依然存在，社会治理工作的对象和内容也发生了许多变化。只有不断加强和创新社会治理，才能不断适应人民群众的新期待和新要求，提高社会治理的效能，补齐社会建设短板。

为此，各地认真贯彻中央精神，积极开展社会治理创新实践，在创新治理方式方面不断努力，既有对整个社会治理创新的宏观环境作出的积极回应，也有迫于社会问题积攒出的兼具当地发展特色与可推广性的创新经验，进一步丰富了社会治理样态，对我国乃至其他地区当前的社会治理有着深刻的借鉴意义。

二、研究方法与资料来源

本文主要采取的研究方法是多案例文本分析法，以国家行政学院政治学部和人民网联合于2011年7月起开展的“加强和创新社会管理典型案例”（2014年改为“全国创新社会治理典型案例”）征集活动所评选出的最佳案例与优秀案例进行分析，展现出2012年至2020年间社会治理创新的动态与成果，进一步探究促使各个地区进行社会治理创新的因素，并为其他地区社会治理创新活动的有效开展提供经验和智力支撑。在以往的创新研究中，运用多案例进行文本分析并不少见，诸如社会创新、政府治理创新、社区治理创新等。案例文本分析法是指通过对已发表或出版的相关案例文本进行细读、精读，并进行分析和评论的一种方法。相较于单案例研究结论存在的局限性，多案例分析更能深入挖掘社会现象所体现的根源问题和整体性特征。

截至2020年，创新社会治理典型案例的征集活动已经连续成功举办了九届，并分别在江苏、四川、重庆、北京、天津、湖北、重庆、北京、吉林举办论坛，征集和弘扬了一大批富有特色并经实践检验的鲜活案例，对发现创新社会治理先进典型，研究探索省市县社会治理创新规律，推进社会治理的创新实践起到了积极作用。在网友投票的基础上，由社会治理研究领域的相关专家对来自全国不同省市、10个领域的创新社会治理案例进行评审，遵循公平、公开、公正的原则，选出10个最佳案例和20个优秀案例[2]。

从时间上来看，社会治理理念的提出与社会治理创新活动自2013年左右开始盛行，具有高度的契合性，在一定程度上可以反映我国进行社会治理创新的现状与趋势。鉴于某些案例资料的缺失及内容的良莠不齐，本文筛选后得到有效案例262个，并对案例进行类别分类，探析获奖案例背后所呈现的社会治理创新的动力机制，进而为激发创新活力，提高治理质量提供经验借鉴。

三、社会治理创新案例的现状分析

1.社会治理创新类别分布

“创新社会治理典型案例”征集活动按以下十个方面进行了归类：社会应急体制风险治理方面、基层参与式社区治理方面、社会治安协同治理方面、维护市场经济秩序方面、经济组织治理方面、群众权益维护治理方面、社会组织治理方面、人口服务治理方面、互联网治理方面、社会矛盾化解方面[3]。在现有研究的基础上，根据案例突出的创新重点，将案例类型重新分类为：矛盾化解与利益协调治理、基层社区（乡村）治理、社会治安综合治理、互联网治理、社会组织与经济秩序治理五个部分。一方面可以避免案例过于细分而庞杂，另一方面可以较完整地呈现案例的类别。2012年至2020年间262个有效获奖案例均可以归类到以上五个部分。

表1是依据获奖案例的文本内容对获奖案例进行的类别分类（数据均保留整数）。其中，关于矛盾化解与利益协调治理方面的案例居首，占比达34%。基层社区（乡村）治理的案例占比29%，随时间推移整体呈上升趋势。社会治安综合治理的案例占比23%，随时间推移整体呈下降趋势。互联网治理案例、社会组织与经济秩序治理案例占比分别为8%和6%，随时间推移整体上分别呈现上升和下降的趋势。

2.参与主体分布

在社会治理方面，参与主体呈现多元化的趋势，除了一些党政机关关于行政效率提升、作风整治等案例出现单个主体外，其他社会治理的案例均出现2个以上的参与主体，有的案例中的参与主体甚至高达5个。在所有案例中，参与主体出现频率较高的分别是党、政府機关（广义上的政府包含行政机关、司法机关等）、基层组织（街道社区等）、公众参与、社会组织和其他（包含专家智库、媒体、志愿者等）。表2为获奖案例中参与主体的类别以及频数频率。其中党与政府机关出现的频率最高，占比分别为88%和95%，换言之，党和政府常作为“搭子”对社会治理工作进行指导。基层组织和公众参与的频率也相对较高，占比分别为47%和30%。

3.地理位置分布

（1）行政区划级别分布

根据中国的行政区划以及案例中所呈现的区域，将所有获奖案例的行政区划分为国家级、省级、地级、县级、乡级、村级。在对262个获奖案例统计分析发现，全国性的治理案例仅一例，因此在分布现状图中不作为分析对象。如图1所示，地级在五大行政区划层级发起的社会治理创新所占比例最高，接近整个案例集的一半，占比為48%，县级、乡级、省级、村级占比依次为45%、4%、2%、1%。

（2）东西部区域与省份分布

在以各个省份为分类单位时可以发现，不同省份之间的创新活跃度存在着较大差别。如图2所示，按获奖案例数量对活跃度进行排名，获奖案例数量越多，表明该省份的创新活跃度越高。根据各个省份的经济发展程度和地理位置，将获奖案例的区域可分为东部、中部和西部，东部地区包括浙江、广东、北京、福建、河北、江苏、辽宁、山东、上海、天津10个省份，中部地区包括安徽、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江西、山西8个省份，西部地区包括甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、陕西、四川、西藏、新疆、云南、重庆12个省份。以年均获奖量1为活跃度区分点，大于1为高活跃地区，否则为低活跃地区，则排名靠前的省份依次是广东、四川、江苏、山东、浙江、安徽、重庆和贵州，其中东部地区4个，中部地区1个，西部地区3个。广东、四川、江苏、山东和浙江四个省份的年均获奖案例均在2个以上，广东甚至达到3个，且相对而言前三个省份的总量差距较大。而新疆、西藏、青海、宁夏、江西活跃度较低，九年间获奖案例均为1个。此外，海南省到目前为止尚未突破零记录。

在对获奖案例进行统计时发现，无论是以省还是以市区为单位，数量上都呈现出“集聚”现象。如表3所示，九年间获奖案例数量排名前五的省份分别为广东、四川、江苏、山东、浙江，这些省份平均每年有两个获奖案例（广东省平均每年获奖案例数甚至达到三个）。另外，从单个省内获奖现象来看，大部分集中在某几个城市，同样存在“集聚”现象。广东省28个获奖案例中，深圳市共5个，占比17.86%；四川省25个获奖案例中，成都市共17个，占比68%；江苏省19个获奖案例中，南京市共4个，占比21.05%，淮安市、无锡市、徐州市的获奖案例数分别为3个，分别占比15.79%。尤其是2018年四川省的获奖案例全都来自成都市，且获奖数达到8个，占总获奖案例的40%。由此可见，在一些省市地区，社会治理创新会形成“惯性”，使得这些地区具有更强的创新动力，进行更多的创新实践。

如图3所示，社会治理创新获奖案例在三个地区中，东部地区所占比例最高，达到45%；其次是西部地区，占比33%；中部地区较为落后，占比22%。

从社会治理创新获奖项目地区分布比例变化趋势来看，东部地区除去2018年下降至第二名外，其余年份的获奖案例数量均为第一，社会治理创新活力较大；其次，西部地区呈现波动起伏的态势，但整体略有上升，其中2018年超越了东部地区。而中部地区除2017年获奖案例数量排名第一之外，其余年份均排在第三，社会治理创新活力较低（详见图4）。

（3）城乡分布

在对城乡进行划分过程中，依据案例所描述的治理过程与内容，将创新地区分为三类：城市、乡村和城乡。城市是指创新活动主要针对城市以及城市社区，没有对城市中乡村地区采取措施的描述；乡村是指创新活动主要在乡村；城乡是指创新活动针对市域且明确表明在城市和农村地区同时采取措施的案例。对九年间获奖项目进行统计分析，城市的社会治理创新活动所占比例最高，占比82%；其次是乡村地区，占比12%；最后为城乡地区，占比6%。

四、基于获奖案例的动因分析

分析九年间社会治理创新典型案例评选活动的获奖案例，可以看出各地在开展社会治理创新活动时，既探索了具有当地特色的活动形式，又总结了可复制推广的创新经验。对案例进行剖析发现，促使各个地区进行社会治理创新的原因较为多元，但主要由两点构成：对外部宏观环境需求的积极响应和对地区本身内部微观环境需求的积极回应，两者是构成社会治理创新不可或缺的要素。其中，外部环境主要有五个方面：政策导向（政治环境）、经济转型（经济环境）、社会调整与社会组织崛起（社会环境）、互联网与现代科技支撑（科技环境）、社会价值观引领（文化环境）；内部需求主要分为具有共性特征的社会矛盾以及公众的多元利益诉求，以及具有个性特征的地方基于自身发展需求的社会治理。

1.外生-回应：地方社会治理对客观环境压力的主动回应

（1）政策环境鼓励地方进行社会治理创新

为落实上级会议精神，大部分地区根据最新的党中央会议及其相关文件对社会治理创新进行了积极有效且有针对性的探索，因此，国家关于社会治理创新的最新指示成为各个地区社会治理创新活动开展的最大动力，继而也为创新活动的开展指明了方向。在对262个获奖案例进行文本分析的过程中发现，在案例中，明确提到“……试点区域”“党中央指示……”“中央出台……文件”“根据xx大指示”“中央及省市委的部署”等相关关键词的共计157次，占案例总数的60.38%。就党代会而言，2012年、2013年的案例主要依据党的十六大、十七大精神，2014年至2017年的案例主要依据党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，2018年、2019年的案例主要依据党的十九大精神，2020年的案例主要依据党的十九届四中全会精神。

高位推动、试点先行推动社会治理创新前进。在党中央的有关文件和会议精神下达之后，各个地区则根据当地需求，有计划地开展社会治理相关活动。根据案例显示，绝大部分社会治理活动的开展都是在党委领导、政府主导、各部门协同下进行的，从而对创新活动的质量有所保证。

（2）市场经济体制推动地方社会治理创新

改革开放以来，我国经济社会取得了巨大的进步，人民生活水平显著提升，城镇化率、工业化率不断提高，社会保障体系日趋完善。但是，由于前期重点发展经济，忽略了社会管理，出现了“经济这条腿长，社会这条腿短”的问题，因此在保障经济持续健康发展的基础上，应加强和创新社会治理。市场经济体制的变革既是社会治理创新活动的奠基石，也是其可持续进行的动力和社会治理创新活动开展的重要支撑。从案例中也可看出，社会治理创新典型案例中的获奖案例多发生在经济较发达的东部沿海省份以及四川、重庆等经济发达的西部地区，在以市为单位的城市中，同样获奖占比较大的也是该省经济排名靠前的城市。

经济转型加快社会治理创新步伐。在涉及经济环境对社会治理创新影响的案例中，关键词主要涉及“经济体制变动”“经济进入新常态”“经济转轨”“经济建设”“利益格局”等。在市场经济体制下，政府已不再是市场的主导者，而是对经济运行起宏观调控作用。在社会治理层面，人民生活水平得到较大改善，由绝对贫困导致的越轨行为将持续减少，经济发展使得产业集中度提高[4]，生产技术提升，第三产业比重增加，安全生产事故发生率降低，应急管理措施完善；公共财政支出持续增长，政府购买公共服务增多，公众物质生活与精神生活得到极大保障。总之，引入市场机制既为社会治理创新活动增添了动力，也为社会治理活动的开展奠定了物质基础。

城乡经济建设与城乡一体化推动基层社会治理创新。在案例中，随着时间的推进，“城市化进程”“城乡差距”“新型城镇化”“农业现代化”“城乡一体化”等关键词出现的频率越来越高，社会治理的重心逐渐下移，基层社会治理成为社会治理中的重点。从案例的城乡分布来看，在城市中进行社会治理创新活动具有更大的优势。为打破城乡发展不平衡，城乡一体化建设提上日程，以社区、村庄为单位的社会治理活动大面积展开，无论是人民的物质需求还是精神文化需求都能更快地被了解并得到满足，治理活动更加精准有效，针对所存在的问题能及时解决。

（3）社会结构调整与社会组织崛起推动地方社会治理创新

社会变革与社会结构调整倒逼社会治理创新。在案例中，“社会改革”“社会结构变化”“社会利益关系”“生活方式变化”等词语频频出现，成为促成当地进行社会治理的重要原因之一。由工人阶级、农民阶级和知识分子阶层组成的相对单一的传统社会简单阶层结构逐步分化，新的利益群体和社会阶层不断涌现[5]。社会阶层结构从倒丁字形结构向纺锤形方向发展，中等收入人群增加，低等收入人群减少，大量普通民众实现阶层流动，使得社会结构趋于稳定，保持了开放与活力[6]。另外，大部分机关和企事业单位原来承担的社会管理职能已经消失，更多的人由“单位人”变成“社会人”。社会组织和越来越多的非公有制经济组织发展迅速，城乡流动人口规模急剧增大，不断涌现出新的社会阶层，促使城乡、就业、人口、居住等结构发生重大改变。唯有对社会治理模式进行调整与创新，才能与现状相匹配，解决不相适应的问题，促进社会治理朝着稳定方向发展。

社会组织崛起促进社会治理主体多元化。自市场体制改革以来，社会组织大量崛起，弥补了政府在履行职能中资源不足的缺陷，成为政府处理国家、市场和社会关系的重要纽带。从案例中也可以看出，随着时间的推进，社会组织作为主导力量参与社会治理活动的频率越来越高，其不仅完善自身的组织体系，还在社区治理、特殊人群服务、社会治安防控等领域中起到补充甚至中坚作用，使得在社会治理中从政府这一“单一主体”向“多元主体”方向快速转变。另外，在政府购买公共服务的过程中，除了市场开始发挥主体作用外，社会组织也开始承担大量的工作，相对于政府而言，其在时间、人力、专业方面都占据着较大的优势，成为社会治理创新中不可或缺的重要主体。

（4）互联网与现代科技支撑地方社会治理创新

通过案例分析不难发现，大数据与人工智能越来越成为社会治理创新的必要工具与手段，且通过技术创新推进社会治理的案例不在少数，如“雪亮工程”“天网工程”已成为大部分地区进行社会治理创新的对象。究其原因，一方面，互联网与现代科技为社会治理提供了重要的技术支撑，其在社会治理中的作用已经得到社会各界的普遍认同，各地政府也逐渐加大信息投入，打通“最后一公里”，实现人民衣食住行的全网通。另一方面，信息盗取、网络诈骗等网络犯罪事件日渐增加，由于犯罪成本小，追踪难度大，加上现有的政策环境无法对网络进行全面有效的治理，因此网络环境亟待净化，网络社会治理需加快升级。

（5）社会核心价值观引领地方社会治理创新

在對262个获奖案例进行文本分析的过程中发现，价值观在社会治理中占据着重要地位。社会主义核心价值观是国家治理精神的内核，决定着国家治理的方向和目标[7]。它是社会善治必要的价值追求，是社会治理不可不涉的特殊领域，也是推动社会善治的重要力量[8]。从社会治理主体来讲，多元主体共同参与下的社会治理必然呈现出多样化的思想认识，因此，真正好的社会治理应存在一个中心标准对多元主体的价值观念、思维模式等进行整合，从而达成一致的、有效的行为[9]。从社会治理过程来讲，其作为社会行为模式的价值评判标准，贯穿于社会治理的全过程，可以进一步树立正确的思想观念，从而推动社会治理朝着正确良性的方向发展。

2.内生-回应：我国地方社会治理创新的内在需求

（1）社会矛盾与多元利益诉求倒逼政府进行社会治理创新

在262个获奖案例中，明确提到针对社会矛盾以及公民日益增长的多元利益诉求而作出回应的案例数量共有134个，占比51.15%。由此可见，在进行社会治理的过程中，大部分地区都是根据当地所具有的现实问题积极作出回应，但由于经济发展与社会改革不同步，有着一些共性问题。例如，城乡社会发展失衡，利益分配不公；环境恶化，基础设施不健全，社会公共安全遭到威胁；政府行政效率亟待优化提升；快速城市化导致农村空心化，大量特殊人群如留守老人和儿童面临着生活与教育资源的短缺流失等多重困境[10]。这些问题往往不是单独存在，而是“多症并发”，极大地引起了社会公众的不满，甚至造成群体性事件突发。为有效解决这些问题，政府不得不采取相关措施，缓解社会矛盾、满足公众的多元利益需求，在社会治理的过程中进一步促进经济平稳运行，同时良好的经济发展又会反作用社会治理的提档升级。在这种状况下，当某些地区所采用的方法取得了良好的成效，便会有其他地区效仿并结合实际情况，因地制宜进行改良，进而创造出新的治理方法。如此循环往复，可供参考的治理方法越来越多且富有成效，极大地推动了社会问题的解决。

（2）地区自身特殊发展需求推动地方社会治理创新

很多地区特殊的地理位置、社会环境、社会矛盾等问题，对社会治理与经济发展进程造成了极大的阻碍，例如，在案例中，广东地区自改革开放以来社会经济持续快速发展，吸引了大量流动人口来粤务工经商，一方面的确解决了广东地区劳动力的问题，但另一方面随着人口的大量涌进，社会治安、务工人员医疗、教育等社会保障问题也随之而来，为广东的社会管理带来许多新挑战。在此背景下，广东地区在2013年率先开展流动人口居住证“一证通”制度，并在此后逐渐改进，形成了较为完善的流动人口制度。再如，贵州省贵阳市由于其特殊的地理位置，是“金三角”毒品输送四川、重庆等地区地下贩运通道上的一个枢纽，使贵阳成为毒品过境、中转、集散和消费叠加之地，禁毒形势异常严峻[11]。因此，迫于严峻的环境形势以及当地的经济发展的需要，贵州省在禁毒方面投入了较大的人力物力，所采用的禁毒方法取得了较大的成效。另外，贵州省由于外出务工人员较多，尤其是农村地区留守儿童、空巢老人情况较为严重，经济发展缓慢，在对留守人员的服务以及动员全省团组织和团员青年参与家乡经济文化建设等方面取得了较大进展，并入选最佳及优秀案例。由此可见，在广东和贵州两个地区进行社会治理创新的过程中，因其本身的特殊性，并针对特定问题展开治理，既缓解了问题的严峻性，又形成了社会治理的新局面。客观来说，这两个省份所采用的方法具有一定的可推广性，但由于地理位置等特殊原因，其治理方法也具有特殊性。

五、结论与展望

在对案例进行分析的过程中发现，地区之间进行社会治理创新活动存在着较为严重的不平衡现状，在相同的宏观政策背景下，地区内部本身的问题是造成这一现状的本质原因。经济环境、社会变革、科技支撑这三方面外部环境的发展程度决定着地区进行社会治理创新的起点与进程，存在着共性的社会矛盾问题与公众的多元利益诉求以及具有特殊性的当地社会问题决定着地区进行社会治理的内容，而文化环境则引导着整个社会治理朝着健康稳健的方向发展。在内外部环境因素的共同作用下，促成各个地区积极开展社会治理创新活动。

从案例的反馈来看，总体而言，整个国家的社会治理创新活动都在有条不紊地进行着，但存在的问题同样不可忽视：如何打破地区之间创新不平衡的现状？案例多由党政发起，社会主体活力依旧不足，社会组织与公众的角色应怎样定位？怎样在创新过程中避免产生新的社会矛盾？如何在现有经验中开创出具有当地特色的创新方法？种种问题都值得我们重视与思考，唯有党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑共同发力，才能促成社会治理创新更好更快发展，进而促进国家治理现代化的平稳实现。

参考文献：

[1]苏秉琦.中国文明起源新探[M].沈阳：辽宁人民出版社，2009：6-8.

[2][3]2020年全國“创新社会治理典型案例”征集活动结果公布[EB/OL].http：//unn.people.com.cn/ n1/2020/0704/c420625-31771282.html，2020-07-04.

[4][6]李建伟，王伟进.我国经济社会转型与社会治理创新[J].经济纵横，2019（12）.

[5][7]宁德鹏.用社会主义核心价值观引领社会治理理念创新[J].中国行政管理，2019（4）.

[8]沈壮海.构筑社会治理创新的价值基础——当代中国的社会主义核心价值观建设[J].社会主义核心价值观研究，2016，2（1）.

[9]宋劲松，周晶.社会主义核心价值观：推进社会治理创新的精神力量[J].南华大学学报（社会科学版），2018，19（6）.

[10]宋玉波，胡尹慧.社会治理创新：动因、要素与路径[J].探索，2017（2）.

[11]郝迎灿.贵阳禁毒“党委首责”推共治[N].人民日报，2016-08-16.

责任编辑：马程