乡村振兴战略背景下村级集体经济发展研究

王莹莹

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济，2019 年中央一号文件明确指出要全面推开农村集体用地入市。发展壮大农村集体经济已经成为补齐农村发展短板，落实乡村振兴战略的重要举措。

目前国内关于村级集体经济的研究宏观层面主要集中在概念界定、影响因素、对策建议等方面，多数以镇或村为研究区，讨论村级集体经济发展的问题；微观层面主要从股份制改造、财务管理、发展模式等角度出发，从某一方面较具体地提出村级集体经济应采取的办法措施。总体来看，现有的关于村级集体经济的研究大多以村镇为案例开展具体定性分析，缺乏广度和定量支撑。

本研究从市域角度基于2016～2019 年村级集体经济收入的数据统计，分析村级集体经济发展变化情况和区域差异，宏观上揭示村级集体经济整体特征。从全市抽样调研25 个行政村并集中普查一个镇的全部行政村，广泛且深入地了解村级集体经济发展情况。以地市级为研究范围，从宏观和微观角度分析村级集体经济发展状况，具有一定的创新性，研究结果可初步为村级集体经济发展提供参考。

一、研究区概况

洛阳市位于河南省西部，东西长约179 公里，南北宽约168 公里，总面积1.52 万平方公里。下辖1 个县级市、8 个县、6 个区，2710 个行政村。2019 年年末总人口717.02 万人，2018 年常住人口城镇化率57.57%，低于同期全国常住人口城镇化率（59.58%）2 个百分点。地势西高东低，境内山川丘陵交错，地形复杂，其中山区占45.51%，丘陵占40.73%，平原占13.8%。横跨黄河中下游南北两岸，境内河渠密布，有10 余条河流蜿蜒其间。

近年来，洛阳市委把发展壮大村级集体经济作为加强基层组织建设的一项重要任务并反复强调要“大力发展村级集体经济”。2016 年下半年出台了《关于扶持发展村级集体经济试点工作的实施方案》，2019 年出台了《关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神全面推进乡村振兴战略的行动方案》并明确对发展村级集体经济提出更高要求。在壮大村级集体经济上洛阳市已取得明显成效，大致打造出5 种村级集体经济发展类型。包括：利用资源开发型，因地制宜，利用水面、林地、荒山、荒沟发展特色产业或利用人文景观、生态资源发展乡村旅游；利用资产资本经营型，利用村集体非农建设用地或土地整治等方式整理出的土地建设厂房或仓库等，采取使用权入股或租赁方式；混合经营型，以集体资产资源参股农民合作社或工商企业，采取村村联合或村企联合等多种形式实现多元化经营；组织、引导、服务型，创办村级经营性服务实体，为农民合作社、龙头企业、种养大户等提供产前、产中、产后有偿服务；产业带动型，利用临近工业园区、矿区、城市周边等优势，创建与之配套的产业，延伸产业链条，将区位优势转化为经济优势。

二、洛阳市村级集体经济发展状况

（一）发展现状

近年来洛阳市村级集体经济发展稳步推进，截至2019 年年底，9 县（市）中村集体经济年收入5 万元以上的村有2295 个，占总数的87.5%；年收入5 万元以下的村有325 个，占总数的12.4%；集体经济收入空白村只有3 个，占总数的0.1%。

表1 2019 年洛阳9 县（市）集体经济收入情况表

由表1 可知，9 县（市）中多数村的村集体经济收入达5 万元，除宜阳县年收入5 万元以上的村占比为72.5%外，其他各县（市）都在80%以上，栾川县更达100%，即所有村的村集体经济收入都在5 万元以上。年收入5 万元以下的村在汝阳县、孟津县和新安县占比都在10%以下，分别为5.6%、7%和8.8%。宜阳县和嵩县年收入5万元以下的村相对较多，分别有97 个和61 个。3个集体经济收入空白村在嵩县，其余县市集体经济收入空白村全部清零。

（二）近年来的发展变化

2016～2019 年，洛阳9 县（市）村级集体经济年平均收入不断提高。2016 年年收入5 万元以上的村仅有386 个，占总数的14.7%，2019 年增长到87.5%，4 年间尤以2017 年到2018 年增长最快，从657 个增长到1552 个，增长速率达136.2%（表2 和图1）。

表2 2016-2019 年村集体经济年收入5 万元以上村个数

图1 2016-2019 年洛阳市村集体经济收入5万元以上村个数变化图

（三）整体特点

1.基本实现村村有收入。2019 年，洛阳9 县（市）共有行政村2623 个，其中有集体经济收入的村有2620 个，占99.9%，基本实现村村有收入。在抽样调查的25 个行政村中，96%的村有集体经济收入，其中收入最高的是栾川县陶湾镇鱼库村（81.25 万元）。在普查的孟津县麻屯镇，25 个行政村均有集体经济收入，其中21 个村集体经济收入在5 万元以上，最高的为李营村（58 万元），最低的为宋岭村（0.8 万元）。

2.形成以土地出租为主、其他形式为辅的集体经济模式。从形式上看，各村集体经济收入来源不尽相同，土地出租是最主要的方式。在抽样调研的25 个行政村中有土地出租村占比最高，其次是厂房出租和光伏发电，有经营性收入的村占比较低。麻屯镇25 个村中21 个村有土地出租，6 个村有厂房出租，1 个村有光伏发电扶贫产业，仅有3 个村有集体种植 ，1 个村有集体养殖。土地、厂房出租是村集体经济的主要形式。从比重上看，经营性质的村级集体经济发展普遍较弱，多数村刚起步，尚处于摸索试验阶段，开始有收入的村较少，且一般收入都比较低。

3.地区发展不平衡，贫困村强于非贫困村。洛阳9 县（市）之间的村级集体经济发展不平衡。从统计数据上看（图2），年收入5 万元以上村占比较高的前4 个县和年收入5 万元以下村占比较低的前4 个县都是栾川县、汝阳县、孟津县和新安县，这4 个县发展相对较好。宜阳县和嵩县年收入5 万元以上的村占比最低而年收入5 万元以下的村占比最高，总体来看发展较弱。洛宁县、伊川县和偃师市处于中游。从抽样调研的25 个样本村来看，村级集体经济收入最高的是栾川县，平均为31.68 万元，收入最低的为嵩县，平均8.2万元，与统计数据呈现的各县发展水平高低基本一致。

各村之间村级集体经济发展的强弱总体呈现出贫困村强于一般村的特点。近年来，随着精准扶贫工作的实施，洛阳市各贫困村较一般村享受到了更多政策优惠，不管是在人力还是资金上都得到了较大帮扶。村级集体经济的发展离不开资金和人才，贫困村在发展中能得到更多的上级资金支持和对口帮扶单位的资金与人才输入，在强大的外力推动作用下村级集体经济发展往往较好。而非贫困村多数只能依托村级现有的资金和村干部队伍发展村级集体经济，发展要素相对缺乏，发展水平也低于贫困村。

图2 2019 年洛阳各县（市）村集体经济收入情况对比图

三、制约村级集体经济发展的因素

（一）缺乏发展村级集体经济的启动和运作资金

经济欠发达地区的村集体运转经费主要来源于上级财政转移支付补助，收入渠道相对单一。近几年，我国乡镇的财政收入虽然呈上升趋势，但规模依然较小，这也就直接决定了村集体能拿到的来自乡镇拨付的资金数额相对不足。而近些年随着农村各项事业的发展，村集体的事务性支出越来越多，村部整修、道路修复、文化体育设施建设等刚性支出大，压缩困难。因此，除去刚性支出能用于发展村级集体经济的资金就少之又少。而资金是发展村级集体经济的重要物质基础，缺少资金再好的项目也很难落地实施。

非贫困村的村级集体经济发展普遍弱于贫困村，也是因为在很大程度上缺乏来自外界的资金注入。在抽样调研和普查中发现的绝大多数村级集体经济收入只能依靠土地和厂房出租，也与缺乏项目启动和运作资金有关。由此可见，资金很大程度上决定了村级集体经济的发展程度，资金缺乏成为制约村级集体经济发展的最主要因素。

（二）缺少可用于发展村级集体经济的土地

土地是发展村级集体经济不可或缺的元素。在广大农村地区，土地本应是最容易获得、最充足的资源，然而调研中68%的村反映发展村级集体经济缺乏土地，土地成为限制村级集体经济发展的一大因素。一是随着十几年的快速发展，农村可供开发利用的存量土地基本被挖尽。二是国家为保护耕地，近些年对建设用地采取了严格控制，农村也面临建设用地指标紧张的困难。三是土地流转难度大、成本高。农民一方面对土地流转态度谨慎，害怕失去土地不愿意流转；另一方面，地价水涨船高，村集体本就经济实力弱也就无力支付高额租金。

（三）缺乏必要的人力支撑

由于自然环境和生活条件影响以及发展机会和持续发展空间不足等原因，我国广大农村地区尤其是中西部农村地区普遍存在人才缺乏问题；大量青壮年常年在外务工，村中常住劳动力较少。在抽样的25 个村中，有的村中劳动力甚至不足100 人，留在农村的多是老弱病残。

村干部在村中扮演的多是领头羊角色，村干部能力的高低对农村发展水平有着直接影响。然而，当前多数村干部素质难以适应农村迫切发展的需求，一方面村领导班子成员年龄普遍偏大，50 岁以上的村干部占比高达70%，思想观念陈旧，缺少干事创业的闯劲；另一方面，多数村干部难以熟练运用现代化办公设备，且管理运营能力普遍不足，难以达到村级集体经济发展的要求。

在发展壮大村级集体经济的企业或者是村级合作社中,参与市场经营项目的人才和专业技术人员至关重要。然而广大农村不仅难以吸引真正有能力有经验的项目管理人才，而且无法留住与项目相关的本地专业技术人员。大量人才外流是当下农村面临的严峻问题。村中常住劳动力受教育程度普遍偏低，缺乏专业技术人才，尤其缺乏可用于集体经济发展的人才。虽然各县区也出台了一系列政策措施吸引人才，但引进机制不规范、激励政策难到位等问题，导致所需人才还相对不足。

（四）管理不规范，财务制度不健全，债务负担重

村务管理是农村工作的重要组成部分，农村面临的很多问题和矛盾都是由村务管理不规范造成的。村级集体经济管理是村务管理的一部分，村干部普遍反映，村级集体经济管理不规范是目前制约村级集体经济发展的一大难题，亟待解决。一方面，责任主体不明确，相关负责人不能以集体为中心，更多先考虑个人得失和利益，抱着“我不干有人干”的思想遇事推推拖拖；另一方面，缺乏考核标准，相关责任人进取精神和意识不强，思想懈怠，工作没有精益求精争第一的韧劲，得过且过。此外，村级集体经济还缺乏经常性监督，也直接造成管理上的不规范。

管理乱首先是财务管理乱，直接原因是村内财务制度不健全。抽样村中多数村缺乏健全的财务管理制度，很难对村财务进行有效监督和规范，导致在班子换届时仍存在大量糊涂账。村领导班子成员对财务现状了解也不够，甚至专职会计都无法准确弄清村内财务状况。村债务负担重，超过半数的抽样村欠债达几十万元，严重负债也让村无力无暇发展集体经济。

（五）村干部和群众对发展村级集体经济的热情不高

一是村干部对发展村级集体经济还有很多疑惑和顾忌，认为是回头走以前的老路，不合时宜。二是村干部普遍年龄大、文化程度低、力量薄弱，缺乏拼搏进取精神，在发展村级集体经济上无能力、无精力。三是农村适龄劳动力多在外务工，少数留在村里的也在附近打工，农忙时可回家种地，对当下靠打工种地创收、多劳多得的生活方式比较满意，对发展村级集体经济没信心、不放心。甚至只愿享受权益、不愿履行义务，只有看到收益才愿参与，且只能接受盈利不能接受损失。有信心的少，没信心的多；愿意参加的少，不愿参加的多；主动积极的少，不闻不问的多。

四、促进村级集体经济发展的建议

（一）因地制宜，做好规划布局

不同地区由于自然地理条件和经济社会发展水平不同，具有的比较优势和发展机会也不尽相同。因此，发展村级集体经济要因地制宜，根据自身的区位条件、资源优势、人才状况等确定合适的集体经济发展路径，合适的发展，不合适的不发展，实现差异化发展。如城中村持有地产，可依靠门面房出租；偏远地区如栾川县冷水镇南沟村地处钼矿区，可发展与工矿企业相关的服务业。发展村级集体经济更重要的是人才。不仅要有懂经营、会管理、有技术的人才，这些人还要有一腔建设农村、干事创业的激情和斗志，奉献先于索取，效益先于利益，集体先于个人。此外，发展村级集体经济还要充分考虑和尊重群众意愿，听取群众的想法和建议，想发展的发展，不想发展的不发展。总之，发展村级集体经济还要结合地区的劳动力结构和群众意愿，做到因地制宜。做好规划布局，即要对项目预先进行全方位谋划，从资金和人员配置、组织实施、监督管理等多方面考虑。避免脑门一热，先干后想，仓促上马，减少因项目夭折导致的资源和资金浪费，切忌挫伤群众热情。

（二）凝心聚力坚持联合发展

多数村集体不管在人力、物力还是财力上实力都比较弱，仅依靠自身条件很难发展好村集体经济。各村之间应打破各自为战的困局，走联合发展道路，采取村村联合、村企联合等多种方法抱团发展，集聚发展要素，壮大村级集体经济实力。对镇域范围内有一定资金的若干村集体，如征地和拆迁补偿资金，或上级统一拨付专项资金，若单独发展集体经济，由于资金限制往往是小打小闹、捉襟见肘、不成气候，很难形成一定规模，可将各村资金整合起来联合投资共建项目。对产业类型相同的若干村集体，可融合项目，联合成立公司，发展特色产业。如洛宁县上戈镇的苹果种植远近闻名，各村之间可联合起来形成合力，扩大规模，创新经营方式，延长产业链。

联合发展可积少成多、凝心聚力，解决村集体在单打独斗中面临的发展资金少、产业规模小、发展成本高等现实问题，实现资源的有效整合，发挥集聚效应，促进村级集体经济发展，增加村集体收入。

（三）加强教育培训和人才输入

发展村级集体经济离不开人才建设。提高农村人员素质，首先要加强对本土现有人员的教育培训，其次应开拓思路增加人才输入。

在加强本土现有人员培训上，一是要重视村干部素质的提升。可通过与发达地区建立对口帮扶或专项合作等形式让村干部能够走出去，增长见识，拓宽思路，不局限于固有方式方法，让村级集体经济的发展多姿多彩。二是要加强对村中青壮年劳动力的专业技能培训。可与高等职业院校和公司企业建立合作机制，通过专家授课、专题讲座、参观学习、分享交流等方式提高现有劳动力的技术水平和理论认识水平。

在增加人才输入上，干部层面可参考对贫困村派驻第一书记和驻村工作队的方法。实践证明，第一书记和驻村工作队在农村发展中起到了巨大作用。发展村级集体经济，领导人的素质和能力同样至关重要。可对有需要、有必要的村派驻肯想肯干的指导人员，并建立相应的人才晋升激励机制。专业技术人才层面，对与地区发展需要匹配的大学生，可降低招录条件，简化招录手续，吸纳到乡镇一级工作岗位。对能用于村级集体经济发展的优秀项目管理人才要给予重用，为他们发挥作用提供广阔的发展空间。对具备一定技能的返乡创业人才，要以服务为导向，积极进行引导和帮助。

（四）政府层面加大政策支持力度

农村作为资源要素流出地，发展村级集体经济在多方面都处于劣势地位，需要政府层面给予一定的倾斜，加大政策支持力度，才有可能更好发展。一是在土地方面要大力推进农村土地承包经营权流转，发展规模经营，提高农业生产经营水平，并逐步探索解决发展村级集体经济必要的建设用地整理问题。二是在资金方面加大扶持力度，安排村级集体经济发展专项资金，并对村级集体经济项目实施项目化管理，严格申报审批、资金拨付并提高效率、简化程序。三是在人才方面建立村级集体经济发展人才库，通过个人自荐等方式汇总有意愿有能力投身村级集体经济发展的相关人员，并接受村级对项目和人才需求的申请，充分发挥政府的桥梁纽带作用，将合适的人放到合适的地方。四是建立相应的激励和奖励制度，鼓励支持应届大学生、青年干部等到农村历练。并对在村集体经济发展中作出突出贡献的人员优先提拔重用。

（五）完善村级财务管理

村级财务管理是管好用好村集体资金、资产、资源，发展壮大农村集体经济的重要基础和保障。完善村级财务管理一是要制定完善的村级财务管理制度，包括资金审批制度、资金管理制度、票证管理制度、集中采购制度等，必要时可由乡镇代管村财务，村账簿、凭证档案由乡村会计核算中心统一管理。二是要提高村级财务管理人员的素质，加大财务人才的培养。将文化知识水平高或者有财务工作经验的人选拔出来，通过邀请专家授课等方式对其进行业务训练和法律法规培训，并组织其到乡镇政府或企业进行实习，提高其实践能力。三是要强化村级财务监管，落实财务公开制度，对资金量大、财务复杂的村可聘请有资质的专业公司对村级财务进行管理。还应创建以村民为基础的财务民主监督机制，确保村级财务得到群众的有效监督。四是要强化村级财务审计监督。引入第三方审计机构，定期组织开展村级财务审计。由财政局、审计局牵头，对村级财务进行抽查审计，对违法违纪的村级财务问题零容忍，严肃追究问责。