改革开放四十年以来稀土产业政策演进历程与启示展望

苏利平，高 爽

(内蒙古科技大学，内蒙古 包头 014010)

0 引 言

改革开放四十年来我国稀土产业发展迅速，在新材料、新能源、军事等领域应用拓展。四十年间有关部门发布了一系列政策来对稀土产业进行支持与管理，本文研究改革开放四十年来稀土产业政策的演进历程，首先依鼓励出口发展、限制出口发展、重新放开发展三个阶段，按时间序列分析稀土产业的发展历程。其次按照政策内容及内涵分析政策的演进，主要从稀土资源开发政策、资源保护性利用政策、稀土开发的环境保护政策、稀土资源国际贸易政策、稀土应用技术政策这几个角度来进行阐述。最后结合分析提出新时代稀土产业政策未来的走向。

1 改革开放四十年稀土政策的发展阶段及政治经济技术内涵

本文以收集到的改革开放以来252份有关政策进行研究，政策文本取自相关网站以及书籍，包括工业和信息化部网站、中国稀土网站、稀土行业协会网站[1-3]，还包括公开出版物《中国稀土产业经济分析与政策研究》《中国稀土战略开发及出口产业规划政策研究》[4-5]等。为研究我国稀土产业政策的政治、经济、技术内涵，将政策按照具体内容进行分类，分为资源勘查、矿山开采、稀土市场、国际贸易壁垒、稀土技术培育以及环保与可持续发展六类。由图1可知，在技术培育与环保发面政策数量较多，这正反映了四十年来稀土产业的发展重点，在培育、发展技术的同时进行绿色生产、保护环境。

图1 稀土产业政策内涵分类Fig.1 Classification of rare earth industry policies(资料来源：文献[1]～文献[3])

改革开放以来有关部门颁发的政策各年数量及变化趋势见图2。由图2可知，2011年达到了高峰，这是由于2011年我国稀土行业面临着内忧外患的局面，稀土低价出售、环境污染问题严重，以至于危害开采地居民健康，一些国家低价进口我国稀土进行储备，导致我国稀土资源消耗很大，所以国务院于2011年5月出台《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(以下简称“《意见》”)，开始对稀土行业进行更严格的管制，各部门也按照《意见》颁发具体政策法规以便落实。此外，自2011年后，有关部门频发出台相关政策，我国稀土产业政策渐趋完善。

图2 1991—2018年有关稀土产业政策逐年数量统计图Fig.2 Annual quantitative of rare earth industry policies from 1991 to 2018(资料来源：文献[1]～文献[3])

回顾改革开放以来颁发的政策，根据政策颁发的目的将稀土产业发展划成三个阶段：鼓励出口发展阶段、限制出口发展阶段、重新放开发展阶段。各阶段的发展特点以及演进过程如下所述。

1.1 鼓励出口发展阶段(20世纪80年代初至20世纪末)

当时我国采取的是鼓励商品出口的措施来创造外汇收入。1975年徐光宪提出了串级萃取理论，在技术取得突破后，从20世纪90年代初起，由中国分离的单一稀土大量出口，购买价格比开采成本更低，各国大量进口中国稀土。在经济恢复急需资金与技术支持的双重原因下，我国政府颁发政策来鼓励稀土出口。

鼓励出口发展阶段的主要措施是出口退税。1985年国务院发布《关于批准财政部<关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定>的通知》，自此我国稀土产品的出口退税政策开始实施。1994年国家税务总局出台《出口货物退(免)税管理办法》，规范出口退税的流程。由于当时我国的技术水平有限，出口产品集中在稀土原料和粗加工产品，稀土出口价格并不高。这个阶段颁发的政策，其目的是鼓励稀土企业“用稀土换外汇”。因此，在潜在利益的诱惑下，面对巨大的国际市场需求，各国纷纷从我国进口稀土，我国稀土产量和出口量快速扩增，在当时，我国的稀土遍布全世界。显然，这个阶段国家和地方政府颁发的政策主要是凸显我国资源大国的同时，一定程度上将资源大国转化为初级生产大国，颁发的鼓励政策实质上属于是当时我国所追求的高速度经济发展的产物。由于我国出口产品仅集中在原材料和粗加工产品上，在成为生产大国、出口大国后并没有带来更多的经济利益，带来的是许多国家依赖从中国进口稀土，我国成为继美国之后的最大稀土供应国家。

1.2 限制出口发展阶段(21世纪初至2014年)

进入21世纪，我国政府开始重视稀土资源的保护，采取相应措施来扭转大量出口稀土原材料和粗加工产品的态势，并希望将资源优势转化为技术优势，因此对稀土原料和粗加工产品出口进行限制，鼓励稀土深加工产品出口。同时，一系列保护政策出台，包括开采指令性配额、稀土产品出口配额许可证、收紧关税等政策[6]。

2003年，财政部联合国家税务总局下发《关于调整出口货物退税率的通知》，稀土金属、钇、钪及其混合物的无机或有机化合物退税率调低为5%，稀土金属矿的不再出口退税。2005年，稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类不再实行出口退税政策。2006年，有关部门下发《关于下达2006年钨矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》对稀土产业实施开采总量控制政策，此举意在改变供大于求的局面、打击日益猖獗的稀土走私、稳定市场的价格。征收关税政策逐渐恢复，暂停稀土矿开采许可证的下发，实施“稀土矿开采、加工和出口”调控[7]。在该阶段，政策指示减少产量、控制新企业进入稀土行业，禁止初级产品出口。2010年9月，《关于促进企业兼并重组的意见》颁发，稀土企业开始整合，成立大的企业集团。 2011年初，《稀土工业污染物排放标准》出台，这个标准不仅会提高稀土企业在生产过程中稀土冶炼的分离成本，也会促使企业淘汰老旧设备，开发新的冶炼工艺，这对促进稀土工业整体的发展是有益的[8]。

限制出口发展阶段的政策、措施旨在减少稀土原料和粗加工产品出口，同时解决稀土产能过剩、价格低廉的问题，但我国出口配额政策的效果并不显著，出口配额量未减反增，到2013年已经达到30 999 t，可见该政策的实施效果并不理想[9]。

1.3 重新放开发展阶段(2015年至今)

重新放开阶段主要特征是我国稀土企业监管由出口环节转向生产环节，配额制度的取消。从前文分析看出，我国稀土产业经历了鼓励出口发展和限制出口发展两个阶段之后，在发展中仍存在非法开采、冶炼分离产能扩张过快、环境破坏和资源浪费、高端应用研发滞后等问题，严重影响行业健康发展[10]。2011～2016年，基于稀土价值和国内稀土产业发展的现实，开始实行全面性的“稀土新政”。为了遏制我国稀土产业“为他人做嫁衣”的情况，2011年发布《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，该政策是近年稀土产业发展的总指导文件，强调建立健全行业监管体系、加快稀土行业整合，调整优化产业结构、加强稀土资源储备，大力发展稀土应用产业。

2012年3月15日，“WTO稀土案”发生，为了扭转不利局面，我国稀土政策转向了生产环节。2012年包括商务部、工业和信息化部等多个主管部门开始频频“出手”整治稀土秩序[11]。继国务院发布了首部《中国的稀土状况与政策》白皮书后，工业和信息化部随即启动了稀土“黑产业”链条的治理，一些不符合环保政策的稀土企业相继停产整顿。2013年，工业和信息化部发布《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，有关大企业积极响应政策进行整合。截至“十三五”初始，稀土冶炼分离企业缩减40家，6家大集团主导的格局初具雏形[12]。经过整合，稀土产品结构优化、高端材料和应用产品发展迅速，初级产品在新材料领域的应用较多。

“WTO稀土案”败诉，2015年我国不得不放开了稀土产品的出口限制，稀土行业回到了真正意义上的重新放开发展阶段。2015年，我国结束了稀土出口配额制度，不再限额出口，企业可以根据购销合同进行生产、出口，并且稀土资源税由从量计征改为从价计征，这有利于打击非法开采。即使我国在开采环节控制总量，但每年发布的总量依然有所增加，目前我国稀土资源供大于求的状况仍然存在，也是我国稀土在国际市场上价格持续低迷的原因之一[13]。

2 稀土产业政策演进

改革开放四十年间，国务院、自然资源部(原国土资源部)、工业和信息化部等发布多项有关稀土产业政策，按照政策内容从稀土资源开发政策、资源保护性利用政策、稀土开发的环境保护政策、稀土资源国际贸易政策、稀土应用技术政策等角度分析阐述政策的演进过程。

2.1 稀土资源开发政策

一直以来我国重点关注稀土资源的开发利用。在开采之初，资源消耗高、利用率低，废物综合利用和无害化处理程度低等问题普遍存在[14]，近年来，国家积极推进绿色矿山和矿产资源综合利用示范基地建设，研发绿色高效开采技术，大幅度提高稀土回收率。在国务院出台的总指导性文件《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》的基础上，设置稀土产业转型升级专项资金，重点支持稀土产业绿色采选、冶炼，共性关键技术与标准研发，高端应用技术研发与产业化，公共技术服务平台建设等研究和应用领域。2016年，工业和信息化部发布《稀土行业规范条件(2016年本)》，多项稀土矿冶炼项目的稀土总收率标准有所提高，对于稀土资源开发综合利用有重要的意义。此外，各稀土资源丰富的地区也分别制定了促进当地稀土产业转型升级的政策细则，持续推动稀土产业资源优势向产业优势、经济优势和战略优势转化，促进了稀土产业良性发展。截至2016年11月底，获得稀土产业转型升级专项资金支持的稀土企业，已建成了一批高端材料和器件的产业化项目，其产品品质和稳定性都达到了国际标准，产品附加值、资源综合利用水平和环境保护水平都有明显提升，行业和区域内形成了积极研发新技术、新工艺，加快产业化步伐，主动淘汰落后工艺并降低过剩产能的良好氛围，稀土应用企业的产业规模显著增长，技术实力显著增强，真正实现稀土资源开发促进经济起飞[15]。对于当下的我国稀土企业来说，可以依靠高端技术产品与外国企业寻求合作，有利于企业进入国际市场，让稀土产品走上国际化道路，在国际市场上获得真正的经济优势，让稀土产业继续带动我国经济的发展。

2.2 稀土资源保护性利用政策

尽管我国稀土资源储量占世界储量的大部分，但由于在资源发现之初监管不够严格，导致无序开采，已有多数矿山资源面临枯竭。为了合理开发利用和保护稀土资源，1991年1月，国务院发布《关于将钨锡锑离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》，开始立法保护稀土资源。1999年4月《关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》发布，至2000年底，不再下发特定的四种稀土矿的开采许可证，暂停审批用地，这是在采矿许可证的数量上进行控制达到保护资源的目的[16]。2006年，原国土资源部正式发布《关于下达2006年钨矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》，这是我国第一次直接明确发布带有“控制开采总量”标题的政策。2009年之前，实际配额大于实际开采量，并没有起到真正的作用；2009年之后，实际产量每年都小于生产配额。2011年5月，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》发布，对稀土指令性生产计划编制、下达和监管制定更高的目标。稀土企业继续按照总量控制计划生产[17]。

我国在开采之初对环保问题的忽视，导致环境污染严重[18]。2004年《有色金属工业污染物排放标准——稀土》发布，对生产企业的排放物规定了高标准，我国离子型稀土矿在2007年以后产量下降，部分原因是受到我国稀土开采的资源和环境保护政策影响。在我国南方离子型稀土矿产地，从2007年开始全面禁止生态环境破坏严重的池浸和堆浸开采工艺。2011年初，原环境和保护部发布《稀土工业污染物排放标准》，这是“十二五”时期，其首次发布污染物排放标准。该环保标准的出台，标志着我国政府注重稀土产业发展过程中对环境造成的危害，不再单纯追求经济利益而忽略生态环境的重要性[19]。2014年2月，工业和信息化部发布《稀土行业清洁生产技术推行方案》，鼓励企业更新换代，发展清洁技术，进行清洁生产，这是在源头上使污染物减少[20]。2017年，原国土资源部、财政部等六部委共同发布《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，其中明确规定制定领跑标准，进行绿色生产来保护环境。

2.3 稀土开发的环境保护政策

稀土资源具有稀缺性，但我国在大量开采的过程中，对环境不加以保护，导致在开采以及冶炼分离过程中对环境造成了很大的破坏。因而发达国家通常不允许在本国建立稀土提纯工厂，而我国部分稀土提纯工厂甚至建在了重要流域的上游地区，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得农作物减产甚至绝收[21]。为有效保护环境，2005年国家发展和改革委员会发布政策限制离子型稀土矿原矿池浸工艺，淘汰未经国务院主管部门批准、无采矿许可证的离子型稀土等特定矿种的矿山采选项目及冶炼分离项目[22]。此后，原环境和保护部出台政策对稀土企业开展环保核查，公布符合环保要求的稀土企业环保核查情况及企业名单。以包钢集团为代表的北方岩矿型稀土矿山加大对矿山周边环境治理及尾矿库改进工作，南方省离子型稀土矿山环境治理、复绿工作也在积极推进中，基本淘汰了落后的池浸和堆浸开采工艺，改用较先进的原地浸矿工艺。包钢、厦钨、赣州稀土等著名稀土企业按照要求，加大对现有设备和技术改造与升级的投资力度，努力使环保达标[23]。2011年初，原环境和保护部发布《稀土工业污染物排放标准》，该标准规定了稀土工业企业水污染物和大气污染物排放限值、监测和监控要求，适用于稀土工业企业水污染和大气污染防治和管理。该标准的出台使得稀土企业的环保成本上升，国家更加重视环境保护的落实。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新法已经于2015年1月1日施行。至此，这部中国环境领域的“基本法”，完成了25年来的首次修订。新增“按日计罚”的制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。这意味着企业的违法成本加大，会倒逼违法企业迅速纠正污染行为。 2016年《环境保护税法》通过，该法将对环境有污染行为的企事业单位作为纳税人，开采导致的环保成本由企业自身买单。

2.4 稀土资源国际贸易政策

20世纪90年代，我国稀土产业规模快速增长，出口市场竞争激烈，企业之间互相压价。为维持市场秩序，提升我国稀土产品价格，1998年我国开始实施稀土出口配额制度，即在一定时期内限制稀土的出口量。到2006年，仍没有看到配额制对于市场的真正影响，稀土价格没有出现明显增长，反而有所回落。主要有两方面的原因：一是每年发布的配额超出国外市场的需求量；二是当时并未控制国内稀土的生产数量，导致在国内市场、国外市场都供大于求。所以原国土资源部在2006年下发《关于下达2006年钨矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》，我国开始实施稀土开采总量控制。在一系列控制措施下我国的稀土出口配额从2006年的61 821 t减少到2012年的30 996 t，降幅高达49%。 相反地，稀土金属矿、稀土氧化物等58种稀土产品出口税的平均税率则从2006年的10%上升到2012年的25%。

我国不断加强稀土出口管制，国际稀土供应减少，价格不断增加，这对于高度依赖中国进口稀土的西方国家来讲是不利的[24]。因此，2012年3月15日，美国、欧盟、日本以中国对稀土、钨、钼相关产品的出口关税、出口配额以及出口配额管理和分配措施违反了WTO相关规定为由，将这三个案子诉诸世界贸易组织争端解决机制。2014年8月7日，WTO发布了终裁报告，确认中国对稀土等实施的出口税及配额管制措施违规。至此，这场WTO迄今影响面最广的自然资源出口管制诉讼博弈尘埃落定，中国以失利告终[25-26]。在WTO终裁败诉与稀土行业整合进入关键时期的大背景之下，在2015年取消了已使用16年的稀土出口配额制度，开始实行出口许可证管理制度。商务部、海关总署2014年第94号公告公布《2015年出口许可证管理货物目录》，包括稀土、钨及钨制品、钼等在内的8种货物，凭出口合同申领出口许可证，无需提供批准文件。这意味着，稀土的出口自此重回不限资质、不限量的时代。改革稀土出口关税和资源税随之而来。2015年，对于轻稀土、重稀土的出口关税取消，并且资源税开始从价计征，对企业来说更加公平，也减轻小企业的负担。回顾我国稀土出口相关的政策可见，我国稀土出口多年来受制于人，甚至被迫转变出口政策，未来我国在稀土的外贸政策上要掌握主动性。

2.5 稀土应用技术政策

在政策的支持下，我国稀土应用技术的不断发展，其中稀土在高精尖武器研发、纳米材料发展、高储能电池技术、新能源汽车产业中的发挥了重要作用。2011年5月，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》发布，强调支持稀土产业转型升级，并设立专门的资金，对于绿色生产、高端技术研发大力支持[27]。2012年《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》发布，政策强调大力发展在高性能稀土功能材料及综合利用技术，大力推进稀土在纯电动汽车中的应用技术的研发。2015年2月，工业和信息化部发布政策支持稀土企业主动参与新能源汽车、工业机器人、大气污染防治等领域企业的新产品、新技术研发。2016年，工业和信息化部联合其他部委制定了《新材料产业发展指南》，明确优先研发先进基础和前沿新材料。同时，稀土应用技术的提高也被放在首要的地位。2017年1月25日，国家发展和改革委员会会同有关部门发布了2016版《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》，将稀土纳米材料等列入目录，推动新材料的应用研发能够取得更大进步。但我国对于应用技术的发展方面整体处于全球稀土产业链的中低端，与日本、美国等发达国家有很大的差距，在未来要继续加大力度提高技术创新水平，增强竞争力，改变稀土高端产品依靠进口的劣势。

3 稀土产业政策演进启示与展望

3.1 建立或完善稀土相关法律法规，加强前瞻性，增强政策执行力

已经颁发的稀土政策很多是应对当时稀土产业发展中出现的问题而进行的调控政策措施，相对滞后和缺乏预见性。政策的制定者并没有考虑到我国稀土企业长远的发展，缺少对稀土从开采、生产、加工、出口、资源与环境保护及补偿、稀土定价与税制、相关法律等一体化协调发展战略规划及国际化大局观念。在出台政策之初，应实地调研我国各地稀土资源状况以及稀土企业的生产情况，充分考虑我国稀土资源稀缺性并站在保护资源角度上来制定政策，同时要树立大局观念、长远观念。颁发政策后执行也至关重要。在稀土政策的执行过程中，一方面，应进一步完善政策体系，在政策颁发前进行充分的调研，考虑到不同地区的资源分布特点，颁发内容明确、针对性强的指导意见；另一方面，建立监督和责任追究机制，对地方政府的执行情况进行常态化的跟踪评估，强化对政策执行过程的监督控制，对政策执行不足、不依法依规进行稀土生产的有关单位、企业，追究其相应责任。

3.2 降低稀土资源开采的环境成本，重视资源环境保护

在改革开放之初，出口退税鼓励出口稀土资源，该项政策的制定忽视了我国稀土资源的价值。在鼓励发展和限制发展阶段，不少企业违法违规对稀土资源开采。而出口的稀土价格并没有考虑治理稀土开采、生产中造成环境污染和破坏的显性和隐性成本，导致获得的利润远不足以补偿环境成本，同时，稀土资源也不能得到真正保护。

在未来制定稀土产业政策时，从稀土产业链前端及稀土资源开发利用时加大稀土资源和环境保护力度，按稀土产业的生命周期合理规划、循序开发稀土资源，充分考虑开发、冶炼分离、生产加工等活动给环境造成的压力、损害或损失，显性成本和隐性成本并重考虑并补偿，最终通过稀土产品的价格得以实现资源环境的保护及成本补偿。稀土开采总量控制指标政策对合理开发和保护稀土资源、促进产业整合方面发挥了积极作用，但是在新的形势下应该有新的变化，应该有新的措施出台遏制“黑稀土”的开采。积极推动《稀有金属管理条例》立法进程，使我国对稀土产业的管控有专门的法律依据。稀土资源追溯机制的全面实施至关重要。

3.3 大力发展稀土应用技术，着力解决稀土产业的“六个不匹配”问题

我国稀土产业存在着诸多制约稀土行业持续健康发展的核心问题，主要表现为“六个不匹配”，即中高端稀土材料产品的供给能力与先进制造业的应用发展需要不匹配、国产稀土产品的价值创造能力与产业迈向全球稀土产业链中高端的需要不匹配、主要稀土新材料的核心技术掌控能力与日趋严峻的国际贸易竞争和摩擦不匹配、稀土资源绿色开发利用能力与“既要绿水青山，也要金山银山”的要求不匹配、生产计划与行业发展的实际需求不匹配、稀土大集团产业掌控能力与行业秩序规范的发展态势不匹配。这些问题为稀土行业下一步高质量发展指明了方向，需要不断通过优化产业结构、加强高端材料技术创新、完善生产计划管理、压实集团主体责任、构建秩序整顿长效机制等措施，逐步解决“六个不匹配”问题，加快建成优质高效的稀土产业体系。在应用技术方面，稀土产业政策应在推动稀土在高精尖武器研发、纳米材料科技发展、高储能电池技术、智能驾驶技术、海洋生物等领域进行重点支持。同时也要促进稀土行业形成合理开发、有序生产、高效利用、科技创新、协同发展的稀土行业新格局，推动行业整体迈入以中高端应用、高附加值为主的发展阶段，充分发挥稀土应用功能的战略价值。

3.4 积极参与全球稀土资源勘查开发，掌握全球稀土行业的话语权

近几十年我国一直是全球稀土的主要供应者。随着新材料的不断发展，加之本身我国重稀土资源相对稀少，而重稀土在航空、军事、国防等领域应用广泛，重稀土资源的短缺已迫在眉睫。全球主要稀土需求国家加大了稀土矿的勘探力度，东南亚、非洲、南美洲等地区探明新的稀土矿，有的国家已经将勘查开发延伸到海洋和格陵兰等地区。我国应积极参与到全球稀土资源勘查中去，掌握全球稀土行业的话语权。建议颁发相关的政策鼓励企业“走出去”，寻求与国外相关企业合作。在“一带一路”倡议的背景之下，与沿线稀土资源丰富的国家进行积极沟通，并且境外稀土勘查开发应以重稀土为主，建立国外矿产资源供应基地，缓解我国稀土资源增长缓慢、开采过度的局面，促进我国稀土资源开发利用可持续发展。