省人大推动镇街建立国有资产报告制度的创新实践与对策建议—— 以东莞中山两市的探索实践为例

张 华

2017年12月，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，部署建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，并要求县级以上地方根据本地实际情况，建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度。截至2020年底，广东县级以上地方全部建立和实施国有资产管理情况报告制度。与此同时，我省东莞、中山两市根据不设区县、直管镇街的特殊行政构架，主动作为，积极创新，推动国有资产报告制度向镇一级拓展延伸。截至2020年底，东莞市32个镇街、中山市18个镇已全部建立国有资产管理情况报告制度，基本实现“全口径、全覆盖”目标，取得明显成效。

主要做法及成效

（一）坚持党的领导，上下联动推进

我省各级党委和人大始终把改革创新作为人大国有资产监督工作的应有之义和动力源泉，解放思想、实事求是，着力构建党委领导、人大主导、政府负责的国有资产报告制度。

一是以制度建设夯实“监督之基”。中央《意见》印发实施后，广东省委高度重视，立即部署落实中央《意见》精神，及时启动了制度建设。2018年8月，省委印发《中共广东省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，要求省人大常委会加强对市、县人大常委会国有资产监督工作的指导。省人大常委会制定了贯彻省委意见的实施办法和五年规划，明确支持东莞、中山市在镇级建立国有资产报告制度。东莞、中山市委均于当年制定了《关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，提出从2019年起镇人民代表大会根据实际情况听取和审议镇政府的综合报告和一个专项报告，推进建立镇属国有资产管理情况向镇人民代表大会报告制度。东莞、中山所属镇街党委参照市委做法，制定了建立国有资产管理情况报告制度意见，为推进国有资产监督工作奠定了坚实基础。

二是以先行先试探索经验做法。2019年4月，东莞市人大常委会选定大朗、厚街和道滘镇作为试点镇，推动国有资产报告制度向镇一级拓展延伸。2019年7月至9月，中山市18个镇在人代会期间全部安排了听取和审议镇属国有资产管理情况的报告，并提出了审议意见，开启了镇人大监督镇属国有资产管理情况工作的序幕。2020年6月，东莞市召开推进镇街全面建立国有资产管理情况报告制度动员会议，研究部署镇街建立和实施国有资产管理情况报告制度工作，明确参照试点经验有序开展方案制定、清产核资、完善制度等工作，要求年底前全市所有镇街建立和实施国有资产管理情况报告制度。

三是以机制创建确保有序推进。东莞、中山市各镇街积极落实上级决策部署，在同级党委的领导下，成立领导小组，制定工作方案，出台实施办法，以机制创建确保国有资产监督工作高效推进。比如，东莞市大朗镇成立工作领导小组，由镇人大主席兼任组长，副主席兼任副组长，相关职能部门任小组成员，安排法律、经济等专业人才为办公室工作人员；制定了关于建立国有资产管理情况报告制度的工作方案，广泛征求镇财政、自然资源、镇属公司等部门的意见建议，明确了监督范围、监督对象、监督方式、报告重点等内容，不断强化组织领导，确保工作责任落实。东莞市大岭山镇建立沟通协调机制，明确相关部门分工责任，确保各单位国有资产安全完整、有效运行。

（二）坚持问题导向，提高审议质量

实践中，镇人大审议意见的产生有两个途径：一是代表大会主席团向大会提出国有资产管理情况审查报告，会后由人主席团形成审议意见，交由政府办理；二是大会主席团组织代表听取国有资产管理情况报告，由财经小组或预算小组提出初步审查报告，会上形成审议意见，由主席团交由政府办理。人大街道工委通过召开人大街道工委会议，组织部分驻街道市人大代表、街道国有资产管理情况报告制度工作领导小组成员等听取和审议街道办事处关于国有资产管理情况的报告，会议形成审议意见并交街道办事处研究办理。为提高会议审议质量，各镇人大（人大街道工委）始终坚持问题导向，注重找准问题症结，敢于动真碰硬，努力推动制约工作发展、群众反映强烈的问题得到有效解决。

一是深入实际，加强调查研究。各镇人大（人大街道工委）都围绕监督议题，多渠道组织代表开展调查研究，增强会议审议的针对性有效性。比如，东莞市道滘镇人大坚持视察与调研结合，在听取和审议国有资产报告前由主席团成员带领人大代表开展专题视察调研活动，了解政府资产经营使用、经济效益和社会效益情况，为听取综合报告做好准备工作。中山市小榄镇的镇属国资超百亿元，当地人大专门组织调研，针对镇属国有资产存在“家底不清”、重经营轻管理等突出问题提出改进建议。

二是直面问题，加强沟通协调。各镇人大（人大街道工委）重视与镇政府（街道办事处）的沟通联系，及时就有关问题做好协调，形成工作合力，共同研究解决国有资产报告质量不高的问题。比如，东莞市大岭山镇人大针对各单位债权债务不清晰、资产管理不规范的问题，向镇政府提出由镇财政委托第三方开展清产核资工作。该镇政府采纳镇人大的建议，于2019年9月公开招标选定第三方机构在全镇范围内对88家行政企事业单位开展清产核资工作。据核资报告显示，截至2018年底，该镇总资产73.86亿元、总负债32.90亿元，资产负债率由85.30%调整为44.54%，镇属国有资产所有者权益增加了18.28亿元，规范了镇属资产管理，提高了国有资产报告质量。大朗镇聘请中介机构对35家镇属企业进行清产核资，共出具35份核资报告，准确核清镇属企业的资产情况。东城街道委托第三方会计师事务所和律师事务所参与清产核资工作及办理有关企业注销的相关财务审计工作。

三是督办落实，加强问题整改。各镇人大（人大街道工委）针对审议、调研中发现的突出问题，提出分类整改问题清单、制定时间表，督促落实整改和问责要求。同时，加强跟踪监督和日常监督，通过拓展和延伸国有资产管理情况报告的监督链条，保持监督的经常性和持久力。如东莞市大朗镇人大主席团（扩大）会议审议了镇属国有资产管理问题整改情况报告，将会议提出的整改建议送镇政府研究处理和整改，要求镇政府在3个月限期内向镇人大报告研究落实情况、存在问题整改情况；同时，通过“大朗人大”微信公众号向社会公布了大朗镇国有资产管理情况综合报告，实现国资监管公开透明，回应社会关切。道滘镇人大建立健全跟踪监督机制，由人大代表通过开展视察、评议等各种形式代表活动，督促资产管理部门整改问题，推进资产管理公开透明。

（三）坚持突出重点，增强监督实效

东莞、中山市镇街建立国有资产报告制度两年多以来，聚焦监督镇政府（街道办事处）管理国有资产的情况，突出重点领域，狠抓关键环节，督促职能部门对国有资产管理在摸清家底、保值增值、完善体制、激活机制、加强管理等方面取得积极进展和明显成效。

一是督促提交国有资产的“明白账”。通过建立和落实报告制度，促使各镇街首次亮出国有资产家底。截至2019年底，东莞市32个镇街国有行政事业性资产和企业性资产合计1 957.76亿元，其中行政事业性资产1 112.38亿元，企业性资产845.38亿元。从家底情况看，东莞市镇街国有资产状况总体优良，负债率低，净资产率高。特别是镇街属国有企业包袱轻、潜力大、风险可控，凤岗镇属企业总资产75.04亿元，负债7.75亿元，资产负债率仅为10.32%；东城街道属企业总资产43.59亿元，负债5.09亿元，资产负债率仅为11%。

二是促进国有资产保值增值。东莞市大岭山、东城、沙田、石排、长安、厚街、万江、大朗、企石9个镇街通过清产核资，截至2020年11月，所有者权益增加49.51亿元。根据东莞市桥头、石碣、长安、东坑、黄江、谢岗、厚街、樟木头、石排、石龙、大岭山、大朗、中堂13个镇初步统计，共盘活土地、房产等资产计价106.93亿元。在人大的监督下，中山市小榄镇政府于2019年将工业总公司所属的“三鸟市场”通过拍租的方式推向市场化经营，收益由原来的300万元增至600万元，促进了资产保值增值。

三是促进国有资产管理制度不断完善。各镇街以规范镇（街道）属国有资产管理为重点，进一步明确资产管理职责、资产配置标准，规范资产使用管理。据东莞市统计，各镇街2年来建立健全国有资产管理制度文件共110件。比如，道滘镇制定出台《道滘镇镇属资产管理实施办法》，加强资产监管组织和制度体系建设。寮步镇加强国有资产运营管理，制定了组织架构运行制度、总经理议事制度、决策事项及财务支出审批权限管理规定等9项内部管理规定。万江街道建立街道属企业议事和管理规则，做到管理者和经营者有章可依、有制可循。大朗镇制定《大朗镇国有资产管理监督工作制度》，对听取和审议国有资产管理情况报告工作作出明确规范。东城街道出台了《东城街道属企业管理暂行办法》，并先后制订了《东城街道属企业特聘人员及领导班子成员薪酬方案》等6项工作制度。

四是促进企业管理改革。在建立和实施国有资产报告制度过程中，为推进镇（街道）属国有资产健康持续发展，镇政府（街道办）及其企业资产管理部门深入研判经营业务，采取有效措施推进企业管理改革，加快转型开发，取得明显效果。道滘镇加大资源整合力度，通过镇城投公司与市东实集团旗山公司在南城村、小河村项目开发上深入合作，采取股权分配、按股收益等办法，试行市属企业土地整备模式，土地整备工作取得新突破，其中占地150亩的工改工项目已进入城市更新报批阶段。

存在的困难和问题

从工作实践看，我省东莞、中山市在镇街建立国有资产报告制度取得了积极进展和明显成效，但也存在一些现实困难和薄弱环节，主要有：

一是思想认识还不够到位。个别部门和单位对加强国有资产监督重要意义的认识还不够到位，存在“重资金、轻资产”，“重购置、轻管理”，“重有形、轻无形”的现象。个别工作人员认为国有资产管理历史遗留问题较多、统计数据任务艰巨繁重，思想上存在畏难情绪，影响了工作效率。

二是工作开展还不平衡。由于各镇街国有资产的分布、存量、数量、规模、种类等各不相同，导致各镇街的做法不尽统一，有的镇街按照《意见》的部署安排听取一个专项报告和审议综合报告，有的镇街连续两年都只安排听取和审议一个综合报告，也有的镇街连续两年只安排听取和审议经营类国有资产管理情况的报告。

三是国有资产管理基础有待进一步加强。部分资产管理制度、财务制度和会计核算体系还不健全。部分行政事业性资产统计覆盖面不全、历史资料不完整、会计核算基础薄弱、价值计量方法不统一，存在底数不清的问题。国有自然资源资产管理侧重于资源实物量调查掌握，资产价值核算和计量标准体系的建立工作仍处于探索阶段。现有各类资产报表信息系统的口径和范围还不一致，给数据的统计汇总和比对增加了难度。

四是国有资产监管机制有待进一步完善。部分镇街属企业国有资产监管不够完善，企业监管部门不统一，一般由镇街属资产经营总公司、经济联合总社、经济发展总公司等企业性行政化管理，监管力度和水平有待提高。

对策建议

各级要提高思想认识，加强沟通、上下协同、形成合力，持续推进镇人大（人大街道工委）国有资产监督工作走深走实。

一是进一步提高思想认识。镇街党委、人大、政府及有关部门要提高政治站位，深化对建立实施国有资产管理情况报告制度重要性、紧迫性的认识，切实增强工作的自觉性和主动性。要持续加大监督力度，促进政府及其部门切实增强国有资产管理的责任感、使命感，落实管理责任，健全管理制度，加大监督问责力度，真正把国有资产管理成效作为履职能力和水平的重要体现。

二是进一步完善人大国有资产监督机制。健全完善政府与人大之间、省与市县镇之间、同级政府部门之间的沟通协商机制，统筹协调全省国有资产报告工作，完善相关部门国有资产数据库，推动建立政府国有资产信息共享平台，实现政府和人大之间的数据互通、共享，为人大监督国有资产管理情况提供技术支撑和保障。镇街要稳步推进建立报告范围全口径全覆盖、分类标准明确规范、报告与报表相辅相成的报告体系，有序推进国有资产监督管理情况向社会公开。

三是进一步夯实国有资产管理基础。各镇街要加大清产核资力度，搞好产权登记确认，厘清单位资产产权关系，明确各类国有资产的定义和范围，加快完善涉及国有资产的会计制度和统计制度，建立价值核算和计量标准体系，统一细化资产核算口径、范围，按照全口径全覆盖要求摸清国有资产家底。

四是进一步健全国有资产监管机制。推进国有资产统一监管，特别是加快对经营性国有资产集中统一监管进程。推动建立完善资产管理与预算管理、财务管理有效衔接机制，着力优化国有资产布局，推进国有资产配置向关键领域和薄弱环节倾斜，从源头上促进资源合理科学配置，提高财政资金使用绩效。督促政府及其相关部门加快建立健全资产共享共用机制，加大资产调剂使用力度，有效盘活存量资产，提高资产使用绩效。推动建立国有资产绩效考评体系，形成有效的激励约束机制，逐步将评价结果作为下一年度资产配置预算的重要参考依据。■

东莞万江（资料图片）