放管服背景下的我国通用航空法规体系解读与重构

刘睿航 陈农田 李嘉伟 孟宪卓 吕政钢

（中国民用航空飞行学院，四川 广汉 618300）

0 引言

通用航空产业是我国目前高度重视的新兴战略产业。 近几年来，通用航空业发展迅速；但和发达国家相比，我国的通航领域基础差、起点低、发展较晚、基础建设较为薄弱，当前我国的通用航空业仍有较大的发展空间。 我国通用航空业的发展现状与我国目前全球第二大经济体的经济实力和人民日益增长的社会需求不匹配。

近年来国家对通用航空的发展越来越重视，下发了系列重要文件，视通用航空为我国经济发展的重要引擎，而民航系统的当前重要任务就是深化放管服改革思想。 通用民航法规体系要遵循分类管理的原则，要突出以放为主的导向， 要把握好放管结合的尺度。在当前中国经济高速腾飞的大环境下，正是通用航空业井喷式发展的最好时机，但我国通用航空法规完全套用运输航空方面的法规，并没有形成独立的通用航空法规体系，束缚了通用航空的发展，因此重构通用航空法律法规体系亟待开展。

1 我国通用航空发展法规重构需求分析

自改革开放以来，我国大多数产业呈腾飞的姿态发展，而通用航空的发展却十分缓慢，没有充分发挥出自身产业链条长、服务领域广的特点[1]。 据市场分析， 中等收入群体是支撑国家通航产业发展的中流砥柱。当前，我国中等收入群体已达4.5 亿人，已具备了国民通航航空发展井喷式发展的先决条件， 但我国通航产业发展却没有明显爆发， 这与我国全球第二大经济体的经济实力和日益增长的社会需求不匹配。 而且我国之前在航空体系的建设上也出现了严重的两翼结构性不平衡的问题。 究其原因，是由于我国目前尚未形成完善的通用航空发展法规体系，我国之前的通用航空法规体系是完全照搬套用的运输航空法规体系规章制度，没有做到对症下药，没有区分通用航空和运输航空的根本区别， 严苛的运输航空法规在极大程度上限制了通用航空的飞速发展速度，因此，我国亟待形成独立、符合国家国情、有国家特色的通用航空法规体系， 这也是我国目前通用航空领域的当务之急。

我国自2016 年开始对政府部门进行“放管服”政策改革。 放管服是简政放权、放管结合、优化服务三个政策的简称。 这一政策恰好与我国通用航空的发展方向相吻合。 我国通用航空发展晚、基金不充足、人才数量不足，大多数通航机场与公司服务的方向是为大航空公司培训民航飞行员，没有充分利用我国低空空域所能带来的经济及生产价值，主要原因在于我国通航法规不健全，我国通航法规参考运输航空，准入门槛与通航相类似，过于严苛，导致中小企业很难获得相应通航资格审批。 在地区空管管理上不进行细致分类， 将通用航空与运输航空在同一种要求下进行管理，导致通航相关管理条例过多，操作复杂，很难获取起飞资格。 正是因为上述的准入门槛过高，地方政府对于通航的发展给予的力度不是很明显。 因此，我国需要推动通航法规的重构与改革，促进我国通用航空的发展，为我国的航空产业添砖加瓦。

2 以美国为代表的通用航空发达国家法规体系分析

通用航空发展水平反映的是国家综合发展水平,欧美等西方发达国家通用航空的发展得益于其完善的法治保障[2]。 在第二次世界大战后由于大量的飞行员不再服役于军队，通航业飞行人才数量暴增，这也使得美国的通航业迎来了极大的发展。 在几十年的发展中，美国政府、企业、研究机构共同研究并制定了诸多通用航空发展项目和产业发展规划。 美国在1978年颁布《航空公司放松管制法》，实行基本航空机上服务项目,2000 年，根据《21 世纪航空投资与改革法案》启动了支线航空服务发展项目，致力于提高美国支线航空的服务水平。 这些计划（规划）在“国家通用航空蓝图” 的统一指导下, 计划把通用航空作为除运输航空，军用航空外的第三种国家航空运输力量,极大地提高了美国的航空运输与物流保障能力。 从法律体系角度看，美国航空法体系比较完备系统，除了航空法之外，还有各种与空域、机场、服务保障等相关的法规政策，以及特定的资金补助项目。 从法律内容角度看,美国航空法比较科学，可操作性较强，目标明确[3]。

对于老牌航空强国英法德在欧盟成立后面对各国家航空法规不同、标准不同、语言不通的困境，欧盟积极改革，实施“欧洲单一天空计划”，将通用航空的市场监管放宽，保障通航进入机场的权利，简化通航机场的审批手续， 对通航的安全监管做到合理合规，这一点与我国的放管服政策有异曲同工之妙，也可见我国通航业的发展与欧美各国相比，确实存在着较大差距，历经几十年的改革，当下欧洲通航产业的规模不容小觑，从欧盟的成果来看推动跨国际跨地区的通航合作虽然有一定的困难但是如果推动成功带来的经济政治价值回报将会很高。

3 我国通用航空法规现行体系梳理与解读

随着我国国力的日益壮大，空域相关改革步步开展，通用航空的发展前景变得逐渐令人看好。 对此梳理我国现有的通航法规对改善我国通航现状发现我国现存法律的不足有重要作用。 首先通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动， 而我国的通航定义还将航空作业包含在内，这一点虽然与国际《芝加哥公约》中对通航的定义有所不同，但是也保持了自己的特色。 梳理我国通航法律法规及民航规章如图1 所示：

不难看出，我国目前关于通航的法规已太过冗杂笼统，无法对通航的发展起到科学指导作用，国家政法、行政法规、民航规章三个层次都存在着一定问题，例如《中华人民共和国民航法》中有关规范通用航空活动的律法只有第十章共六条，六条律法根本无法涵盖我国通航发展中出现的所有问题，除去三个主要组成层次， 还存在几百份与通航有关的规范性文件，而纵观在整个民航也只有744 份， 数量高达50%以上，这些复杂的法律法规无法起到规范通航发展的目的，有的甚至还制约了通航业的发展，应当给予简化。 并且我国不少通航法规照搬运输航空，存在很多标准过于严苛，程序过于烦琐的情况，因此，构建一套适用于通航的法规体系是十分有必要的。

在民航局不懈的努力下，最终明确了通航法规体系重构的两个框架——通航业务框架和通航法规框架[4]。 这预示着民航局终于意识到当前复杂混乱的法律体系大大限制了通用航空业的发展，及时改变管理思路，合理布局通用航空法规体系。 在新冠肺炎疫情肆虐的大环境下，运输航空损失惨重，但通用航空凭借其快速高效、灵活安全的特性，并未受到如运输航空般惨烈的影响。 这得益于通用航空和运输航空的特点不同，再加上通用航空巨大的发展潜力，如果再能有一套完整独立不同于运输航空的法规体系，会让通用航空业有更迅猛的发展劲头。

图1 与我国通航有关的主要法律法规

4 我国通航法规体系重构实施路径

为进一步推动和实现通用航空高水平发展，深入推进放管服改革， 民航局改变通用航空管理思路，在放管服改革思想的基础上，制定了不少有利于通航发展的利好政策。 而通航法规两个框架的建立也标志着我国自上而下的通航法规体系重构的序幕已经缓缓拉开，也预示着我国通用航空法规体系的重构迎来了最成熟的时机。 在放管服改革思想的大背景和两个框架的大构架下，笔者提出几条我国通航法规体系重构的路径如图2 所示：

图2 我国通航法律法规体系重构实施路径

4.1 组织保障，合理布局通航法规体系

我国通航领域的法律体系尚未建成，只是民用航空法律体系的一部分分支，不少法规与运输航空共享法律的基本原则。这样的现状并不利于通用航空的高速发展， 也使通用航空无法充分发挥自己灵活多变的特色，虽然我国近几年来对通用航空业的重视程度有所加强， 民航局出台了一系列的规范性文件对通用航空的发展起到了一定的指导作用， 但是层级有待提高，且内容有所重复。 因此由民航局组建专门的领导小组， 厘清通用航空的管理思路就显得尤为重要，在通用航空业建立起一套以国家法律为核心，由行业规章、 规范性文件和地方法规共同构成的法规体系。

4.2 通航法规体系重构应具有针对性和灵活性

通航业务框架的重构拓展了通航机型的选择范围[5]，根据通航的两个框架标准，有将近55 种机型可供通航公司选择[6]，而在通航机型的拓展同时，相对应的通航法规体系也应该及时跟进，除此之外还要充分考虑到我国经济发展的区域性，新疆、西藏、内蒙古、云贵川等地的特殊地形地貌， 港澳地区的特殊政策，特殊的通航业务应具有针对性的通航法律法规进行匹配。 另一方面，重构过程中充分调整规范性文件，不能够死板的搬用运输航空的法律法规，只有更加灵活的法律体系才能充分发挥通用航空的特点，实现放管结合的目标，达到提升服务质量的目的，例如，放开通用航空中直升机市场和机型的限制，采用飞机和直升机座位数与商载并行的方法等。 通航人员的部分执照和通航机场的使用标准也应当具有特殊性，与运输航空的证照颁发进行区分。

4.3 无人机法制，加快无人机领域通用航空立法进度

无人驾驶航空器是目前航空业重点研究的对象，也是新兴产业之一。 在疫情的大背景下，全球民航业遭遇了灭顶之灾，运输航空业首当其冲，而无人驾驶航空器却在抗疫防疫方面大显身手，充分发挥了其安全、灵巧的特性。 我国目前通用航空飞行人才短缺，不同于运输航空公司对飞行员的批量式培养，短时期内通航飞行人才储备少的现状难以改变，而当今无人驾驶航空器技术水平的逐年提升和我国经济高速发展的趋势， 使无人机在通航领域的应用需求日益增加。可目前通航法规体系尚不完善，有关通航无人机领域的法律法规更是稀缺，大多数依靠不具有法律效力的规范性文件来对无人机通航领域进行规范, 亟须制定对应的通航法规规章来使得无人驾驶航空器的人才培养和通航应用步入正轨，才能与无人机这一新兴领域的飞速发展趋势相匹配。

4.4 利用两个框架的强制性，对通航业务进行分类和差异化管理

通航两个框架的提出是对通航行业管理思路自上而下的改变，同样法律对通航也有着强制性的框架作用， 而当前通航业的一个较大问题是通航涉及面广、服务链条长，却没有将通航的业务分类分项纳入通航所属的法律体系内。 当务之急是借助两个框架的指导性和法规的强制性，形成一个完整细化的通航法规体系框架，对通航业务实施差异化管理，例如，是否使用通用航空机场、是否属于载人飞行、个人用通航飞行和企业用通航飞行， 短途运输业务或者作业飞行，通航业务庞大的涉及面不应该只存在一种管理指标或管理要求。

5 结语

近几年来，通用航空仍然属于一种小众化的出行方式，但是国家已经注意到了通用航空的腾飞发展和光明前景，出台的较多规范性文件也预示着国家对通用航空的支持逐渐具体化，目前通航的法律法规的数量较少，体系较为薄弱，而松散凌乱的法律体系又有很大一部分是照搬运输航空，这样一来通用航空高效迅捷、私密安全的特点就无法充分发挥。 当前我国通航法律法规的重构已经处于起步阶段，建立严谨合理的法律法规体系，可以借鉴通航业发达的欧美民航强国的法律法规体系立法经验， 更重要的是要结合我国的放管服政策和通航发展状况改变管理思路，放宽对通航飞行的管理， 构建有利于通航发展的法律法规体系。