我国高利转贷权力腐败特征及其治理——基于103个裁判文书数据

王 译

一、问题的提出

高利转贷罪是金融领域刑事犯罪罪名，1997年设立并适用至今。因公职享有的良好信贷资质或领导岗位形成的借贷便利，公职人员能够轻易获取贷款，并通过转贷他人以牟利。本质上，公职人员进行高利转贷是使用公权力取代市场以配置贷款资源，是一种新型腐败行为[1]。高利转贷权力腐败，指公职人员为了谋取私人利益，利用公职身份享有的良好声誉及权力影响套取金融机构信贷资金，并以高利转贷他人的行为，干扰了正常的金融秩序，造成了贷款资源分配的不公平。

高利转贷是一种新型的腐败形式，目前对这一现象的反腐理论研究与司法实践都缺乏活力和创造性，适用性不强，理论研究存在发文数量整体偏低、研究不成体系、缺乏交流与合作等问题[2]5。目前的研究集中于高利转贷的适用情况、罪名辨析及刑法规制方面。具体而言，包括分析高利转贷罪的主客观构成要件[3][4]，梳理高利转贷罪与骗取贷款罪、贷款诈骗罪之间的关系[5]，探讨高利转贷罪“去罪化”的必要性[6][7]。至于公职人员的高利转贷行为，姚万勤通过实证研究发现，高利转贷犯罪的主体以商人和公职人员居多，因为二者具备较强的还款能力[8]。

由于高利转贷腐败行为无法被直接观察，难以获取大量的一手资料进行实证研究，较多学者通过自建数据库和筛选新闻报道的方式展开研究。钱周伟收集了2010—2019年“80、90后”官员腐败的新闻报道，勾勒其群体性特征，指出市场观念的侵袭、政治生态的不纯洁、社会思潮的影响等是“80、90后”官员的腐败成因[9]；金鸿浩、童庆庆基于十八大以来125个高级领导干部腐败案例，发现政治权力异化内因、政治生态恶化诱因和政治监督弱化外因是腐败的重要成因[10]。

已有腐败研究较多使用实证研究方法，着重影响腐败特征与腐败成因。至于高利转贷腐败研究，大多数学者仅对高利转贷罪进行法理分析，使用实证研究的方法较少，未能分析高利转贷与权力腐败的联系。针对以往研究的不足，本文通过梳理裁判文书网的判决书和裁定书构建公职人员高利转贷权力腐败数据库，进行实证分析。基于103个样本数据，厘清高利转贷权力腐败在职业分布、腐败时间、交易强度、处罚样态等四个方面的特征及其规律。

二、数据来源与指标构成

（一）数据来源

为了保证数据的真实性、权威性，本文以“高利转贷”为关键词在中国裁判文书网进行检索。截至2020年11月，经过筛选与整理，最后符合要求的文本数量共103份，检索的方法如下：1.仅选取刑事判决书和裁定书作为数据来源。判决书往往蕴含丰富的案件信息，包括案件性质、案情过程、证据材料等，能够满足研究需要。裁定书是审判机关为处理诉讼程序问题或部分实体问题而依法制作的诉讼文书，包含一些具体信息能作为补充。2.精确定位于公职人员进行高利转贷的案件。首先，研究关注的是“高利转贷行为”，而不仅是“高利转贷罪”①高利转贷行为未必构成“高利转贷罪”，其高利转贷行为的内容可能包含在其他罪名之内，如“挪用公款罪”“骗取贷款罪”等。；其次，删除非公职人员高利转贷的文本案件。3.删减重复文本。

（二）指标构成

本文研究构建的多项指标以公职人员高利转贷裁判文书样本为依据，主要分为职业分布、腐败时间、交易强度、处罚样态等4类12个指标（见表1）。

表1 公职人员高利转贷腐败特征指标构成

三、我国高利转贷权力腐败的特征

（一）职业分布特征

1.行政层级

区县一级腐败数量最多，占总样本的45.6%；其次为地市级腐败，占比26.2%。整体来看，高利转贷的权力腐败主要是基层腐败，区县级及以下样本数占总样本的64.1%（见表2）。一方面，越往基层走，人员流动性越低，人情关系的影响就越大，“在制度和法治尚不健全的时期，弥漫于社会中的人情关系文化和送礼文化很容易成为诱发腐败现象的思想文化根源”[11]。另一方面，基层人员的“相对剥夺感”体现为福利价值的剥夺，即相对收入不高和晋升机会稀缺[12]，这会驱使他们利用公权力寻求补偿。

表2 高利转贷的腐败行政层级分布

2.部门类型

高利转贷腐败多发生在党政机关，占44.7%，表明直接掌握公权力的公职人员在高利转贷中具有巨大的腐败违纪空间；其次为国有企业，占比16.5%，主要来自国有银行、融资担保公司、发展投资公司等，以高层管理人员为主（见表3）。在深化国企放权改革中，国企成员的法治意识和党性修养、公职身份的公共性都有可能受市场逐利观念侵蚀，加上国企权力高度集中，对经济效益的追逐掩盖了国企本应履行的社会责任。

表3 高利转贷腐败部门分布

3.工作领域

由于涉及的职位种类繁多，本文根据不同职位的业务性质将工作领域划分为10大类，包括综合事务管理、工商管理与服务、司法执法等。

财经金融与开发类公职人员犯高利转贷行为最多，共25人，占总样本的24.3%。财经金融与开发类人员直接从事经济工作，面对的金钱诱惑更大，且熟悉金融法律、政策，更懂得规避风险，进行高利转贷腐败的可能性相对较高。综合事务管理类、司法执法类、工商管理与服务类的人数则次之，分别占比21.4%、19.4%、11.7%（见表4）。综合事务管理类人员主要指统筹、管理多项公共事务的公职人员，这些人员关系网络复杂，转贷谋利的途径更为广泛。司法执法类公职人员掌握一定的法律知识，更了解高利转贷行为的性质、操作流程、收益风险等内容，具备规避风险的能力。工商管理与服务类人员与企业有频繁的业务往来，对企业有一定的话语权，会主动或被动接受企业的贷款请求，用高利转贷行为换取更多的经济利益。

表4 高利转贷腐败的工作领域分布

（二）时间特征

1.腐败潜伏期

腐败潜伏期是腐败行为从开始到被发现的时间跨度，通过该指标可了解查获腐败的难易程度。

本研究中的高利转贷腐败案件平均潜伏期为4.3年，中位数为4.1年。最短潜伏期为94天，最长潜伏期约为11.5年。中国转轨期间的腐败案件平均潜伏期不断增加，从20世纪90年代末至21世纪前期，达到5—6年[13]；教育腐败潜伏期在5.48—6.93年之间波动[14]；精准扶贫腐败的平均潜伏期为5.16年[15]。高利转贷腐败的平均潜伏期相对较短，5年以下潜伏期居多，可能是因为高利转贷以基层腐败为主，其查处受干扰程度较低（见表5）。

①观察两组患者的遵医性、疾病相关知识掌握程度及满意度。②记录患者住院期间和出院随访的遵医性,制定患者满意度调查表:100分为满分,大于90分为非常满意,80分-90分为满意,<80分为不满意。非常满意率+满意率为总满意率。

表5 高利转贷腐败潜伏期分布

2.腐败发展周期

研究数据记录了103个首次转贷行为开始的年份，呈现每个年份的新增腐败人数，以反映高利转贷腐败行为发展的趋势。

数据显示，高利转贷权力腐败现象在2006—2017年经历了先升后降的过程，呈现出“萌生发展—快速上升—逐渐衰落”的特征。2006—2009年为萌生发展期，高利转贷腐败人数较少，2008年未统计到新增腐败人数，原因可能是部分公职人员的文书未公布，也可能是受金融危机冲击，金融机构放贷更为谨慎小心，公职人员转贷谋利意愿不高。2010—2013年为快速上升期，尤其是在2011年，高利转贷腐败人数急剧上升，并在2013年上升到最高点。2014—2017年为逐渐衰落期，高利转贷腐败人数不断下降。党的十八大之前，中国社会经济快速发展，制度建设却相对缓慢、滞后，我国反腐形势相当严峻，干部队伍的腐败呈现高发态势[16]，高利转贷权力腐败同样呈不断增长态势；党的十八大之后，党中央明确把反腐倡廉建设作为“必须抓好的重大政治任务”，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，保持政治腐败的高压态势，这一决心明显起到了较强的震慑作用，高利转贷腐败人数在2013年后呈现逐渐减少的态势（见图1）。

图1 高利转贷权力腐败发展周期分析

（三）交易强度特征

本研究中，公职人员高利转贷交易次数最高为30次，平均值为3.5次，中位数为2次。在转贷金额方面，最小值为20万元，最大值为2800万元，平均值约为450万元，中位数为200万元。转贷金额最大值为最小值的140倍，跨度相当大，平均值和中位数表明公职人员整体上从金融机构贷出的款项较大。在违法所得金额方面，最小值为6.97万元，最大值约为920.03万元，平均值约为77.9万元，中位数为27.9万元。违法所得金额的跨度同样相当大，最大值为最小值的约132倍，而平均值和中位数则体现了公职人员高利转贷收益之高（见表6）。

表6 高利转贷腐败交易强度

（四）处罚样态

由于本研究关注的是高利转贷行为，有的高利转贷行为并不构成犯罪，因此，研究涉及的罪名中不只有高利转贷罪。在103个样本中，有1例源自寻衅滋事罪，2例源自挪用公款罪，1例源自骗取贷款罪，其余均为高利转贷罪。

为了保证一致性，本文仅讨论高利转贷罪的判处年数、是否适用缓刑、罚金倍数，即99个样本的情况。根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第175条的规定，高利转贷罪违法所得数额较大的，处三年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑。尽管违法所得金额的平均值为78.4万元，中位数为27.9万元，但从宣判结果看，92.9%的样本被判处三年以下有期徒刑或拘役，甚至免予刑罚，而适用缓刑的人数共占23.2%。根据《刑法》第175条，成立高利转贷罪应并处罚金，为违法所得的一倍以上五倍以下。剔除免予刑罚及判处其他罪名的样本，有88个样本有此项，罚金倍数最小值为0，最大值为4.7，平均值为1.3，中位数为1.1（见表7）。公职人员高利转贷金额、违法所得金额的跨度相当大，但因当事人自首、坦白，量刑相差较小，腐败成本较低，这可能导致潜在犯罪者倾向于更大数额的转贷行为。

表7 公职人员高利转贷的刑罚处罚

四、结论与治理对策

（一）结论

通过上文分析可知，从高利转贷权力腐败职业分布看，大多数发生在区县级及以下行政层级，以基层腐败为主；公职人员主要来自行政机关和国有企业；工作领域主要是财经金融与开发类、综合事务管理类、司法执法类、工商管理与服务类。

从高利转贷权力腐败交易强度看，转贷金额与违法所得金额的平均值、中位数较大，表明公职人员高利转贷腐败的收益较高。

从高利转贷权力腐败的处罚样态看，公职人员犯高利转贷的处罚力度偏轻，在司法实践中往往从轻、减轻处罚，腐败成本较低。

（二）治理对策

1.加强金融廉政教育，从思想层面预防高利转贷腐败

高利转贷权力腐败的公职人员受教育程度较高，主要从事财经金融类、法律相关类公职工作，较为了解高利转贷的相关规则及具体操作，但仍无法抵制经济诱惑，存在明显的知法犯法、廉政意识薄弱、思想政治觉悟低等问题。因此，必须对公职人员开展金融主题相关党风廉政教育，重点对高利转贷腐败典型案件进行剖析，加大警示教育力度，培育公职人员廉洁价值理念，增强公职人员法治信念。

2.完善金融监管机制，从制度层面治理高利转贷腐败

金融监管部门应加强对各金融机构开展公职人员贷款授信的监管，督促金融机构履行责任，从源头杜绝高利转贷的资金来源。具体而言，要求金融机构加快完善公职人员申请贷款的审查机制，严格审查贷款用途及申请材料，强调资金用途的正当性、资金使用的合理性，并持续追踪贷款的使用情况。此外，应构建多层次、多主体的高利转贷腐败综合监管机制，促进纪检监察、公安机关、金融监管部门、金融机构之间的反腐合作，充分借助大数据、人工智能等新兴技术，及时向不同部门传送公职人员大额贷款信息及风险分析情况，形成跨部门监管合力。

3.加大事后惩戒力度，从法律层面震慑高利转贷腐败

一是完善高利转贷罪的成立及追诉标准，对高利转贷的“利”作扩张性解释。高利转贷罪的成立要求“违法所得数额较大”，《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第26条规定的立案追诉标准看①《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第26条规定：“以转贷牟利为目的，套取金融机构信贷资金高利转贷他人，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）高利转贷，违法所得数额在十万元以上的；(二)虽未达到上述数额标准，但两年内因高利转贷受过行政处罚二次以上，又高利转贷的。”，体现了定罪的“唯数额论”。在腐败交易中，高利转贷行为能带来隐性利益，即无法用金钱数字衡量、具有财产属性和价值的财产性利益[2]19，如关系网搭建、晋升机会、商业机会等，但现有法律条文难以将此类高利转贷行为作为犯罪处理。在法律条文中补充“或情节严重”这一条件，可以扩大案件范围，增加高利转贷罪的适用率。

二是提升高利转贷罪的量刑科学性及合理性，明确违法所得数额的认定标准。目前，关于高利转贷违法数额“较大”和“巨大”的划分，尚未出台统一标准，各地根据具体案件情况判断。应参照其他经济类犯罪和贪污腐败等贪利性犯罪的数额认定标准，明确界定高利转贷罪的“数额较大”与“数额巨大”，做到罪刑适应。同时，应考虑公职人员身份的社会影响程度，职务级别越高，越应慎重使用从轻、减轻处罚。

三是凸显经济类犯罪的刑罚专门性和针对性，加大罚金刑的处罚力度。当前，多数公职人员犯高利转贷罪所交罚金在违法所得一倍左右，相当于返还违法所得，难以体现以刑遏罪的针对性、有效性。因此，应提高罚金刑的处罚力度，结合具体情况加大倍数，并考虑增设“并处没收财产”，最大程度发挥法律的震慑作用。

四是对于不构成高利转贷罪不予追诉的公职人员，应视具体情节给予政务处分、党纪处分。一些高利转贷行为中，公职人员虽未构成高利转贷罪，但其利用公权力扰乱了金融市场资源的有效配置，对遵循金融秩序的市场主体造成了损失，并损害公共部门的形象。根据套取贷款数额、违法所得数额及认错行为，可依照《中国共产党纪律处分条例》等党内法规惩罚公职人员高利转贷涉及的违纪行为，依照《中华人民共和国监察法》等法律法规惩罚其违法行为，实现纪法贯通。