信息化技术条件下单名交警实施行政强制措施的合法性与可行性分析

赵司聪

一、基本概念和问题的引出

行政强制是与行政处罚、行政许可相并行的中国三大基本行政行为之一。根据《行政强制法》第2条规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。公安交管部门及其交警在执法过程中，依法可以采取的行政强制措施有：扣留车辆、扣留机动车驾驶证、拖移机动车、强制检测、收缴物品以及法律、法规规定的其他行政强制措施。

道路交通执法中适用行政强制措施最突出的问题在于：对实施主体法定人数的要求，在实践与法律上存在矛盾。我国《行政强制法》第18条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（二）由两名以上行政执法人员实施。”原《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）（以下简称“原105号令”）第23条第2款规定：“现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在24小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。”在《行政强制法》施行后，原105号令为了作出配套修改，于2020年5月作出修订，取消了一人采取强制措施的内容。但在道路交通执法实践中，由于警力严重不足，大多数地方仍普遍采取单名交警实施行政强制措施的方式，导致公安机关交通管理部门在司法实践中存在着败诉风险，亟待制度作出回应。

二、存在的问题

（一）两名交警执法无法满足道路交通管理实践要求

近年来，我国经济社会快速发展，人、车、路等交通要素数量迅猛增长，大踏步迈入汽车社会。但交通参与者的安全文明意识并未与汽车社会的发展相适应，严重交通违法行为屡禁不止。2010年至今，全国查处各类交通违法数量逐年上升，平均每年扣留机动车、扣留驾驶证、拖移机动车等行政强制措施数量达到万次。但全国交警实有人数却远远不足，且逐年下降，全国每千辆机动车和每千名驾驶人对应的交警警力数不足1人。此外，由于道路交通具有动态性，交通违法行为制止、证据固定和危害控制通常非常紧迫，且突发性强，交警必须及时做出判断，当即加以制止、处置或者控制，从决定到执行一气呵成，可能无法及时通知其他执勤交警。因此，由两名交警实施行政强制措施难以满足实践需求。

（二）单名交警执法存在违法败诉风险

目前，全国大多数地区在执法实践中，仍依据原105号令的规定由单名交警或者警务辅助人员辅助单名交警的方式实施行政强制措施。在实践中，产生了违法行为人以此为由起诉公安机关交通管理部门的案例。部分法院认为，单名交警实施行政强制措施在程序上存在轻微违法，根据《行政诉讼法》第74条第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，作出确认违法但不撤销行政行为的判决。因此，即使法院认可单名交警实施行政强制措施的现状，但依照现行法律，也不得不确认公安机关交通管理部门存在程序违法，单名交警实施行政强制措施仍然存在败诉风险。

三、信息化技术条件下单名交警实施行政强制措施的合法性与可行性分析

为顺应“互联网+”的时代发展趋势，推进交警执法规范化建设和公安交通管理信息化建设，进一步加强执勤执法记录仪等信息化技术在公安交通管理工作中的应用和转化，在《行政强制法》《道路交通安全法》尚未作出修改的前提条件下，本文认为，可以尝试由单名交警佩戴执勤执法记录仪的方式实施行政强制措施，即通过执勤执法记录仪替代一名交警，作为两人执法的变通性做法，以提供一条既符合法律规定又满足实践需要的创新性路径。现对其合法性和可行性分析如下：

（一）合法性分析

1. 符合《行政强制法》两名交警执法的立法目的。两名交警执法的主要立法目的一方面在于执法监督，避免偏私、武断和权力滥用，保障行政相对人的合法权益；另一方面有利于保障交警正当履行职责，保護交警个人权益不受侵害。执勤执法记录仪对交警实施行政强制措施的过程进行实时记录，既能够代替一名交警起到监督规范交警执法行为的作用，实现依法执法、公正执法、文明执法；又能作为证据材料，有效保障交警依法履行职责，保护行政相对人和交警的合法权益，符合法律的最初立法目的。

2. 能够起到固定、保全证据和认定交通违法事实的作用。由执勤执法记录仪同步录音录像的内容，在性质上属于视听资料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其客观真实性较强，能够起到固定、保全证据和认定违法事实的作用。虽然在实践中，执勤执法记录仪可能因交通违法事实瞬间灭失等情况难以全部记录，但从事实认定来看，两名交警执法也无法确保在任何情况下均能同时发现交通违法事实。从司法实践来看，法院基于行政主体被赋予的天然公正性和执法权威，在交通违法事实的认定上多数支持交警的认定，如果该名交警的陈述全面客观，现场笔录完整准确，则法院在排除其与违法行为人的利害关系，并证明已穷尽了收集证据的手段后，通常作为优势证据予以采信。此外，交警还可以通过对讲机、视频监控系统、数据传输等多元信息化技术手段，实现远程同步监控，进一步补强执勤执法记录仪的证明力。

3. 能够实现提高行政效率、降低行政成本的法律效果。行政效率是行政执法追求的重要价值取向。在现代化行政管理和执法中，能否大幅度提高行政效率在很大程度上取决于能否将现代科学技术有效运用于管理和执法中。借助执勤执法记录仪的信息化技术手段代替一名交警实施行政强制措施，有利于提高公安交通管理资源配置，缓解警力不足，提高执法效能，迅速恢复道路交通安全和畅通，对经济社会的持续高效发展起到促进作用。

（二）可行性分析

1. 执勤执法记录仪的全面配发和有效使用为执法创新提供了基础。近年来，执勤执法记录仪等信息化技术在公安交通管理工作中得到了广泛应用，自公安部全面规范使用执勤执法记录仪以来，全国各地积极完善数据采集配备，建设后台管理系统，配发执勤执法记录仪台数已占应配数的98%以上，有效发挥其作用。

2. 信息化技术发展为形成执法闭环提供了保障。当前，逐渐发展的智慧交通系统将先进的信息技术、数据通讯传输技术、电子控制技术、传感器技术和计算机处理技术等集成起来，有效综合运用于整个交通运输体系，交警可以利用对讲机与指挥中心、交警大中队及时汇报沟通，实现同步远程监控；利用指挥中心和视频监控系统，实时关注路面交通，实现网上巡检和对路面勤务的网上督察；利用执勤执法记录仪后台管理系统，对执勤执法记录仪记录的资料数据进行整合，实现执法网上管理。可以看到，在目前多元的信息化技术条件支持下，能够在执勤执法记录仪替代一名交警实施行政强制措施的前提下，有效形成执法闭环。

3. 新部令中关于立即撤销的规定为执法创新提供了补救措施。新修订的《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第157號）增加了现场采取强制措施不当，公安交管部门负责人可以立即撤销的规定，为单名交警实施行政强制措施提供了事后补救措施，进一步加强了创新执法的可行性。

四、对策与建议

（一）推动完善顶层设计方面

第一，推动修改《道路交通安全法》，将可以由单名交警实施行政强制措施的规定上升到法律中，并要求在24小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案，从根本上解决法律冲突和实践需要。第二，在法律尚未修改的前提下，协调全国人大法工委、国务院法制办等相关部门，明确在道路交通执法中，可以将单名交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施的执法模式视为两人执法。第三，在法律尚未修改的前提下，建议最高人民法院尽快出台指导性案例，明确单名交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施的合法性；或者出台内部指导性案例，明确即使公安机关交通管理部门违反两名交警实施行政强制措施的法律规定，但也应当作出维持该行政行为的判决。

（二）落实执法管理措施方面

第一，可以分步推进执法模式，在交警警力充足的地区，由两名交警配合实施行政强制措施；在警力不足的地区，允许单名交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施。第二，加强单名交警对交通违法事实的认定能力和收集固定证据的能力，严格依照法定程序实施行政强制措施，及时告知当事人拟作出的行政强制措施的种类、理由、依据，听取当事人的陈述和申辩，防止因任何程序瑕疵影响行政强制措施的效力。第三，深入贯彻《交警系统执勤执法记录仪使用管理规定》要求，加强对执勤执法记录仪的品牌功能、电池容量、佩戴使用、档案管理的监督检查，规范执法视听资料数据的录入、存储、使用、删除工作，确保证据材料的真实性和客观性。第四，进一步加大科技投入和建设，努力构建指挥扁平化、资源集约化、管理信息化的智慧交通现代管理模式，不断对交警单人执法提供技术支持。