农业转型升级中财政税收驱动要素与支持路径研究

卢仙华

(闽南理工学院 财务与会计学院，福建 石狮 362700)

作为世界上最大的发展中国家，中国计划在2050年完成社会主义现代化强国建设，面临着城市化的重大任务，同时也面临着基础设施、能源、交通、医疗卫生、教育及就业等方面的挑战。制约我国实现现代化的关键原因之一就是农业转型升级问题。推动农业规模化、信息化及机械化建设，加快农村土地流转，并有效促进传统的分散式小规模农业经营模式向现代大农业转变，培养具有技能、文化、知识的现代新型职业农民，探索农业产业化全产业链管理模式，构建现代农业生产体系，是实现我国农业转型升级和现代化建设的关键支撑路径[1]-[2]。

本文重点研究农业转型升级中的财政税收驱动要素与支持路径，通过分析当前财政税收的现状与不足之处，提出对应的财政税收驱动要素，助力农业转型升级，从两方面支持路径的实施，夯实农业发展基础并改善农业发展环境，为有效实现我国现代农业转型升级，打下坚实基础。

一、农业转型升级中的财政税收驱动要素研究

(一)财政税收的现状与不足

农业税主要用于调节收入，近年来我国农业生产发展迅速，使用税收调节收入的作用被逐渐削弱。长期以来，农业税实行稳定负担政策，自核定至今，农作物产量逐年上升，但负担率逐年降低，无法再发挥调节作用。同时，近年来我国农业生产条件发生巨大变化，耕地数量和农业生产条件都发生不同程度的变化，税收负担额却始终保持不变，导致农业税负担出现失衡状态。当前我国农业税收政策的现状主要表现为以下几个方面：

1.农村扶持资金投入比例低且应用不合理。目前农村扶持资金投入比例过低且应用不合理。在整体资金支出中，农业投入支出所占比例较低，农业经济转型中的阻碍之一便是农业无法协调其余产业；农村建设中投入扶持资金，在建设的各环节中均获得一定的资金补助。由于缺乏具有针对性的关键扶持资金，导致农村整体建设发展力度较低，农村改革过于表面化，阻碍农村经济转型升级；另外，因农村的税收机制设置规范性较低，应用与获取资金的方式过于单一，无法完全发挥出应用资金促进农村产业升级的作用[3]-[4]。

2.农业税收政策环保作用不足。农业生产中有明确的耕地红线，而且耕地占用税的覆盖范围较大，但是，一旦有了巨大的利益，税收的作用就微乎其微，这无法阻止相关单位占用耕地。在经济持续发展过程中，这种情况尤为明显。我国涉及农业污染内容的税收制度不完善，客观上放纵污染，阻碍农业集约化转型。

3.税收形式单一。目前，我国多以税收豁免与优惠税率两种直接方式作为税收支出形式，属于最主要的税收支出类型之一。我国税收受到形式政策影响，支出应用较少，这主要是为了使用税收支出政策照顾农业发展。然而此类方式并没有激发农业自身的积极性，导致被动式的农业与农村经济发展状态，无法完全发挥出政策优势与农村资源优势[5]。

4.农业税收制度完善性不佳。农业税务征收过程中，税种与课税及课税范围均存在不足。我国的总体财政收入水平较低，无法完全满足政府行使职能的需求，因而国家通常会采取除运用预算之外的资金形式实施税务的征收，但在实际实施过程中，此种税务征收形式不够完善，导致农业生产者的投资降低，直接影响农民生产积极性，无法持续性发展。

5.税收设置具备区域上的区分。经济综合发展模式下，税收在区域方面的设置差异性较大。发达地区的税收政策显著优越于不发达地区，阻碍不发达地区的发展，同时也进一步拉大不同区域间的经济差距，没有深入贯彻先富带后富的发展原则，导致进入恶性循环状态，阻碍资金流入不发达地区发展[6]。这种情况导致人才缺口严重，阻碍粗放型经济发展模式优化，严重破坏经济环境，妨碍当下农业的转型升级。

(二)财政税收驱动要素

农业转型成功后的财政税收驱动要素构成如图1所示。

1.加大对农业的财政免费投入。为实现财政政策对农业产业的自由投资目标，应从以下几个方面着手：(1)实施适度的政策性融资，引入空闲资金，创造市场价值并降低政府支出，助力农业经济的转型升级；(2)为提升财政支出投入方向合理性，需调整政府的财政支出结构，可削减已有税费中的不合理支出、计划经济内的臃肿内容、不符合市场发展需求等资金损耗，如行政损耗与企业补贴等；(3)依托税收改革制度，实施清费立税，提升税收内容的精准清晰度，实现科学化管理税费外资金，提高政府的财政力量[7]。

图1 财税驱动因素构成图

2.调整财政支农投入的应用性。当前的支农投入涉及到的项目领域非常广，需及时予以优化。结合社会经济的发展现状，财政支农投入应退出竞争性项目，投向非竞争性项目。当前需重点在农业基础设施建设、农业科技水平及生态农业发展等领域投入支农资金。其中农业基础设施建设领域主要表现为加大蔬菜温室大棚、农用水利工程、养殖规范化兽栏、低产田改造及农业机械化水平等项目的支农投入力度；农业科技化水平提升方面主要表现在提升与涉农有关的科技研究项目中，提升转基因技术、育种技术及生物工程等领域的科研力度，将经费投入到提升高端农业科技人才待遇中；生态农业的发展方面主要表现在提升对生态农业的重视程度，在振兴乡村过程中，不但需对农业生产红线予以坚守，而且还需加强养殖业、循环农业、退耕还林、乡村旅游及梯田建设等生态型建设工作。另外，通过法律法规和补贴政策的结合，采取行政手段，有效控制农业生产中的不当行为，降低过度放牧和荒地复垦对农业生产环境的破坏。此外，在实际应用过程中，还必须在积极推进农业大生产的基础上，有效互补城市化建设[8]。

3.优化完善落实财政税收制度。发挥政策支持的根本方法需重点考量税收制度的优化完善程度，实现财政税收政策对农业转型升级的有效促进。完善清费立税工作，清除现行税法内不合理的税种，建立适应当下社会发展所需的新税种。科学化管理农业税收，降低农业生产者的税费负担，促进农业转型升级；提升财政税收政策对农业可持续发展和环境保护的积极影响，在优化调整耕地占用税的工作过程中，提升单位占用耕地税收份额，特别是在征收企业污染税费方面，将税费提高至与污染所导致的社会损失相同的程度[9]。另外可扩展包含森林资源等税费内容，收取与农业生产类别相对应的增值税，降低财政水平受到的冲击程度，有效落实我国当下开展的增值税改革工作，促进农业转型升级。

4.促进投资及融资的政策性。以国外的先进政策性投资及融资经验为依据，结合我国现实状况，升级发展政策性融资手段与方式。此政策应在设立融资机构的基础上，充分展现政策性与规范性原则，提升融资机构的管理水平。提高国家农业发展银行与开发银行的地位，通过这两家银行承担政策性融资与投资项目，有效保障并落实融资过程内的合理性与规范性。另外，通过持续扩展与丰富融资途径，增加我国获取资金来源的方式，不但可发挥出金融债券与国债的作用，而且还可运用亚投行贷款、社保及邮储等方式，保障政策性融资与投资的持续性和稳定性。

5.调整税收支出政策，主要表现在以下几方面。(1)调整不同地区的农业税收支出。在我国的社会主义经济建设进程中，经济发展水平呈现出显著的地域化差异性，这种差异涵盖乡镇同城市间的差异与不同地区之间的差异。在改革税收支出政策过程中，要减少发达地区的优惠政策，把更有力的税收支出政策转移到欠发达地区，使这些地区获得更多的经济效益，同时降低欠发达地区的税收成本。欠发达地区整体税收成本应比经济发达地区低。通过此种方式，不但可令不发达地区在对比效益上得到实惠，而且能够提升当地农业从业人员的经济收益，强化不发达地区的经济发展后劲。除此之外，为达到不发达地区经济水平的增长，要以政策倾斜为出发点，以投资软环境弥补硬件条件和环境的缺陷，促进欠发达地区吸引更多的外部人才和资金投资当地农业经济，同时有效地促进经济发展全面发展经济，实现经济发展的良性循环。(2)不同产业的农业税收支出倾斜。税收支出需倾斜农业发展，在倾斜范围方面，需开阔视野，不可仅局限于农业生产内的养殖业与种植业，应另外关注可影响到农业发展的有关产业与行业，如农业生产资料的生产企业、农业服务行业、乡镇企业及环保相关农资生产行业等，通常均具备十分先进的技术手段，同时在农业的可持续发展进程中，所做出的贡献较为显著[10]。另外，将新颖的经营管理模式引入农业生产当中，在相对较好的氛围内促使农业将其本身的发展活力更好地保持。因而在税收支出方面实施一定的倾斜，可将乡村的振兴发展战略更好地落实。(3)强化科技方向的农业税收支出。我国的人均土地资源占有率十分短缺，导致我国的农业生产在当前的经济模式下，仍有很大一部分属于粗放式类别，存在小而分散的特征，科技应用率较低。因而，需提高农业生产的科技化水平，加大对农产品深加工、机械化发展和育种研发的科技投入，提高农业整体水平，实现农业集约化生产。在此期间，要通过调整税收收入、有效使用科技经费多发力，为企业科技发展做出更有效的贡献。

二、农业转型升级中的支持路径研究

(一)装备提升工程夯实农业发展基础

1.加强农田基础设施建设。以农业资源综合开发、土地整理和重点县等项目载体，按照健全农田林网、排灌设施、土地平整肥沃、先进生产方式、产出效率高、田间道路畅通的需要，进一步推进机械化农用道路和农田水利基础设施建设，有效改善农业生产条件，增强抵御自然灾害的能力。

2.加快农业生产装备更新换代。完善农业生产装备，积极引导社会资本投资“两网一灌”、“温室”等农业设施；积极探索农业机械化示范园区建设和实施，整合示范，促进农业发展，如采摘、种植、耕地等机械和作业技术，全面提高农业综合机械化水平[11]。

3.加强农业生产用地的保护。推进零星散乱基础农田归并调整、永久性蔬菜基地建设以及永久性基础农田划定等，严苛管理并永久保护农业生产用地。改善耕地质量，修复重金属污染土地；依据法律法规推进土地流转，有效防范各类风险，保护农民利益。

(二)提高质量效益工程改进农业发展环境

1.积极发展农村金融改革。要充分认识农业的基本状况和薄弱环节，加大市、镇两级财政对农业的投入，促进农业转型升级。要重点抓好农业服务组织建设、精深加工企业培育、品牌宣传和基础设施配套，注重财政支农资金使用绩效。在深化农村集体产权改革的基础上，支持承包地和经营性资产资本化，允许农业生产者以生产设施设备、土地经营权等实物作为投资兴办农业企业。加大对农业生产者和农业资源开发的长期支持力度。设立非营利性农业产业化投资基金，支持农业生产者通过股权微利退出的形式投资发展农业产业化经营主体，同时，要采取多种措施帮助企业解决融资问题[12]。当前我国财政支农现状中，财政部门持续将财政补贴与奖励范围扩张，改善涉农贷款增量奖励、农机购置补贴及农业保险保费补贴等各种形式的财政支农政策有效实施并举，具体表现为：

(1)涉农贷款增量奖励政策。从2009年开始我国财政部门便将涉农贷款增量奖励政策实施到了县域金融机构，其中以不高于2.1%的比例针对涉农贷款同比提升高于12%的部分给予奖励，且东部地区中央财政和地方财政以3∶7的比例分担奖励资金，西部地区与中部地区的分担比例分别为7∶3和5∶5。自2016年开始涉农贷款增量奖励资金向普惠金融发展专项资金内并入，实施地区有江苏、吉林与河北等共25个省；

(2)农机购置补贴政策。我国财政部门和农业部门从2005年开始便推出农机购置补贴政策，截止到2016年补贴资金已上升到近229亿元，11年间我国中央财政针对农机购置补贴的资金共计1711.26亿元，有效缓解了农户与农业经营主体购买农业机械的资金压力。2005年～2016年我国中央财政农机购置补贴情况如图2所示。在农业机械化发展进程中，财政奖补机制需予以完善，采取税收优惠、适度补贴、风险担保及涉农贷款增量奖励等各类型政策措施引导金融机构加大支持新型农业经营主体的力度，不再仅以财政支农资金为依靠，形成支农合力，转变财政支持主导作用为引导作用，将直接补贴转变成间接补贴，在农业机械化全面发展中注入源源不断的动力。

图2 2005年～2016年我国中央财政农机购置补贴情况

(3)农业保险保费补贴政策。自我国中央财政推行农业保险保费补贴政策开始，我国持续加大了对农业的支持力度，并提升农户参保的积极性。到目前为止，我国的保险保费补贴政策中所涉及到的补贴品类已由5种逐步增长到15种，几乎完全覆盖了重点大宗农产品，所补贴地区已覆盖全国[13]。自2015年开始，我国中西部种植业补贴的比例已逐渐提升到近50%，东部种植业补贴的比例也逐步提升至40%以上；同年我国中央财政已拨付近180亿元的农业保险保费补贴资金，实现农业保险保费近480亿元的收入。

(4)全国财政支农整体状况。统计2005年～2016年我国农业转型升级的全国财政支农的整体规模与趋势状况，如表1所示。由表1中统计数据可知，在2005年～2016年期间，我国全国财政支农的规模呈现出逐年升高的趋势，由2005年初始的2612.11亿元升高到2016年的18314.56亿元，升高近7倍，年均升高幅度可达20.57%；另外，全国财政支农的同比增长率从2008年开始逐步降低，2015年全国财政支农的同比增长率有所升高；从2011年开始全国财政支农在我国总财政支出中所占的比重较为平稳，均可保持在9.0%之上。

表1 2005年～2016年全国财政支农整体状况

(5)不同省份的财政支农状况。我国2015年31个省(自治区、直辖市)的财政支农状况统计结果详见表2。由表2中统计数据可知，2015年我国各省份中财政支农金额最高的为四川省，财政支农金额最低的为天津市；其中黑龙江、新疆与内蒙古三个地区的财政支农占总财政支出比重最高，依次为18.92%、17.29%及16.12%，而位列最后三名的地区分别为天津、上海及广东，三者的财政支农占总财政支出比重依次为4.34%、4.73%及5.32%。

金融机构需积极响应政府有关农机现代化转型升级等文件精神，优化农业信贷结构，提升支持农业机械化领域的信贷力度，并引领金融机构向新型农业经营主体培育与农机化生产等方面倾斜涉农贷款资源，在农机装备升级、维护、运用及购买等过程中尽力满足新型农业经营主体的资金需求。在各省份贯彻落实我国中央每一项金融支农政策的过程中，可以以各省份的自身现实状况为依据，制定出符合本地区农业机械化发展的信贷支持政策，调整相应农业信贷结构，引导信贷资源适当倾斜到农业机械化领域内。

2.提升为农服务水平。为有效发挥“大田保姆”作用，达到大田作物统防统治的目的，需以结合经营性与公益性服务的思路为依据，培育壮大农业经营性服务组织，推动政府购买公益性服务，并推广订单式、托管式与合作式等服务形式；为了有效保障农资的质量安全，应引领农资企业将农资配送触角向外延伸，进一步扩张农药网销，降低农民的生产成本。极力发挥出创新典型的示范作用，提升对职业院校毕业生、退伍军人及进城农民工等人员返乡创业的鼓励，使他们都能成为新型农业的经营主体。此外，还可以对农民和农业企业家进行技能培训，为跨领域交流与合作搭建平台。

3.积极推广农业生态环境保护。以环境保护为核心，推进农业污染治理。全面实施病虫害绿色防治、测土配方施肥等技术，确保大田作物农药、化肥零增长。应积极探索稻蟹共作的生态化和综合利用模式，提高稻蟹的综合利用水平。通过巩固现有秸秆基材料和饲料的应用水平，增加秸秆还田量，适时开展农田休耕，有效解决秸秆还田对季节性作物的影响；为了彻底解决秸秆的综合运用问题，可引进或投资生物发电与供热等项目。

三、结论

合理的财政税收支出对我国农业转型升级改革可起到有效的促进作用，对我国当前的经济发展也有着至关重要的影响作用。在财政税收支出过程中，需增强有关促进作用，调整支农方面的资金投入，并完善有关制度，落实农业的振兴发展策略。本文研究了农业转型升级中的财政税收驱动要素与支持路径，通过分析当前农业转型升级中的财政税收现状及缺陷，提出可有效助力现代农业转型升级的财政税收驱动要素，并结合农业转型升级中的装备提升与提质增效等关键支持路径，夯实农业发展基础并改善农业发展环境，为我国实现当代农业转型升级、加快社会主义现代化强国建设的脚步提供有效帮助。