美军保障业务外包及其保障机制透视

张福元 裴向前 梁晓龙

摘   要：保障业务外包是保障模式的创新，是新形势下提升保障能力的有效举措。着眼当前我军装备保障建设需求，以稳妥推进装备保障軍民融合深度发展为目标，系统分析了美军实施保障业务外包的动因及其外包实践，并从考察美军保障业务外包成功经验的视角，深度剖析了美军保障业务外包的保障机制，旨在分析其合理内涵，为推进我军装备保障军民融合式发展提供借鉴和参考。

关键词：美军;保障业务;外包;保障机制

中图分类号：F25;TU9;R19    文献标志码：A    文章编号：1673-291X（2021）11-0151-04

外包（Outsourcing），是指组织为了整合利用其外部最优秀的专业化资源，专注自己的核心业务能力，而把其余非核心业务承包给组织以外的承包商，以达到降低成本、提高效率的一种管理模式[1]。通俗地说，外包就是把不属于自己核心能力的业务承包出去，把自己做不了、做不好或别人做得更好的事交给专业机构去完成。保障业务外包，是外包思想在保障领域的运用和发展，是指军队为适应装备保障发展的新形势，在保留核心能力的前提下，充分利用社会和市场的优势资源来完成部分的保障任务，以达到提高保障效益之目的的运作模式。保障业务外包是保障能力建设的延伸与发展。进入20世纪90年代以来，在装备系统越来越复杂、保障成本越来越高以及国防预算逐步缩减等多重背景下，仅依靠自身建制力量已难以满足军队所有的保障需求。在这种情况下充分发掘和利用社会力量的技术与成本优势，推进保障业务外包，日益成为美军装备保障建设的新举措，并在其保障能力形成与提升中发挥着越来越重要的作用。

一、美军推进保障业务外包的深层动因

保障业务外包是军队对自有保障能力的一种扩充，是提升军队保障能力的有效途径。美军认为，在现代战争中，对于军队后勤保障而言，承包商不再是可有可无的，而是必要的组成部分。但是，减少花费并不是利用民力的主要原因，提高效能才是关键。除少量军事性极强的核心后勤职能外，或者是因敌情威胁而不宜使用承包商的情况外，几乎所有后勤业务都可通过事先或紧急签订合同的方式交给民间公司承担[2]。正是在这种后勤建设理念下，美军的重大后勤和技术保障项目都是通过外包方式来完成的。从总体上看，美军推进保障业务外包主要出于以下几方面因素的考虑。

（一）对保障技术方面因素的考虑

随着现代高新技术在军事领域的广泛应用，武器系统日趋复杂，装备维修保障的技术难度越来越大。在这种情况下，仅靠建制力量已难以满足装备维修保障需求。而将负责武器装备研制生产的厂商纳入到装备维修保障力量中来，借助研制生产厂商对装备系统结构和技术性能非常了解的优势，帮助军队解决装备保养和维修等环节中的诸多技术难题，不仅可有效满足日益增长的装备维修保障需求，而且可极大提高维修保障效率。特别是对于一些技术含量高、保养和维修难度大的装备，研制生产厂商的介入更会起到事半功倍的效果。正是基于这样的考虑，为有效应对日益增长的装备维修保障需求，提高装备维修保障能力，美军把自身不具有技术优势或不具备能力的维修保障任务外包给了装备研制生产厂商。相应的，装备研制生产厂商日益成为美军装备保障能力建设的一支中坚力量。

（二）对保障时效性方面因素的考虑

高新技术特别是信息技术在武器装备中的运用使得现代战争的进程加快，争取时间就是争取赢得战争的机会。由于装备研制生产厂商熟悉武器系统的结构、性能和技术特点，其能帮助军队更快地找出解决问题的方案，从而可在尽可能短的时间内满足保障需求。同时，现代战争也是诸军兵种联合的一体化作战，参战兵力和装备多，补给品种庞杂，物资消耗量巨大，战争对保障的需求表现出了前所未有的高度依赖性。在这种情况下，仅靠军队建制力量已难以及时有效地将各类保障物资送到作战部队手中。而采取外包方式，通过外包商将各类保障物资直接送达，不仅可以简化保障流程，还可以缩短交付时间。可以说，现代战争对保障的时效性要求也为美军推进保障业务外包提供了合理依据。

（三）对保障经济性方面因素的考虑

在军队编制、保障经费都非常有限的情况下，“如何用最少的钱最大程度地满足保障需求”日益成为各国军队必须要面对的现实问题。鉴于此，利用外部人力资源，包括私人公司的保障力量，则成为美军提高保障效率和效益的有效途径。伊拉克战争中，美军就曾组织大量的生产厂商人员开赴作战一线，与军队保障人员一起，为高技术装备提供维修和物资供应等保障服务，不仅提高了保障的效率，而且节约了大量的经费和战备物资。目前，保障业务外包已成为美军装备保障建设的重要依托。可以说，哪里有美军，哪里就有外包商的身影。离开外包商的援助和支持，美军几乎到了寸步难行的境地。

二、美军保障业务外包实践

自20世纪90年代以来，美军就一直把保障业务外包作为提升保障能力的重要举措，并持续对外包的内容和形式进行探索与改革。随着外包实践的深入，美军保障业务外包形式不断发展。

（一）推行基于性能的保障

基于性能的保障（PBL）是一种关于武器系统的产品保障策略，它把保障作为一种综合的、经济上可承受的性能来购买，使武器系统的战备完好性达到最高水平。PBL实质就是将装备保障责任交付给一个集中的保障团队，由保障团队利用军地各种保障资源，以确保向军队提供符合合同要求的可用装备。

基于性能的保障是一种全新的保障结构和策略[3]。就结构上而言，这种方式为武器系统从摇篮到坟墓确定了一个单一的责任者，即由通过合同确定的保障单位对武器系统实施全寿命周期管理。就策略上来讲，这种方式通过把保障业务作为一个完整的业务包外包出去，取代了传统的那种将保障业务分割为不同的块，交付给多家单位去完成的方式。

基于性能的保障赋予了外包商在保障领域更多的责任和义务，也给外包商在装备保障中扮演更重要的角色提供了舞台，是装备保障应用地方资源方式的实质性转变。目前，该种外包模式已成为美国国防部首选的采办和保障解决方案。

（二）开展各种形式的公私合作

公私合作是美军推进保障业务外包的重要形式之一。这种形式多发生在基地级维修中，其主要是指建制基地和私营企业通过签订合同或协议的方式就基地级维修及其他一些业务所进行的合作。目前来看，美军基地级维修的公私合作主要包括三种形式[4]。一是建制基地与私营企业共同完成装备维修项目。在这种外包模式下，由建制基地、私营企业及其他相关单位共同组成项目团队，各方之间通过相互签订谅解备忘录来保证合作中的协调行动。二是私营企业利用建制基地的资源来完成装备维修项目。在这种外包模式下，由私营企业承担军方的装备维修项目，但要通过合同的方式租用建制基地的资源（包括必要时利用建制基地的人力资源）。三是建制基地利用私营企业的业务能力来完成自己的装备维修任务。

采用公私合作模式，军方装备维修项目的花费更少，可极大提高装备保障效益。同时，通过公私合作也提高了建制基地设施的利用率，保持了人员的业务熟练水平，增强了建制基地的任务完成能力和快速响应能力。

（三）将外包商的选择范围扩展至国外

美国是主要以境外为军事行动空间的国家。正是由于美军境外的军事行动频率较高，为提高保障效能，美军提出，必须把运用军队后勤、民力和国际后勤实施保障的问题有机结合起来，并作为一个整体统筹考虑，而不能将它们割裂开来，只在各自领域内进行局部的优化。美军在《联合后勤战略计划2010—2014》中指出，今天的后勤行动存在于一个极其复杂多变和具有全球性的配送环境中，其越来越依赖于运用联合部队与多国和跨机构的联系，必须要在更大范围内整合后勤能力。未来后勤的成功，将来自于把国防部组织、工业基地、非政府机构和美国的跨机构、多国合作伙伴整合成一个单一聚焦大后勤体系的努力。同时，要更好发挥国际力量的作用，就必须摒弃“靠自己单干”的思维，以充分让伙伴国分担后勤任务[5]。正是在这种理念的引领下，充分利用国际力量与资源正成为美军常态化的保障模式和美军实施后勤保障的重要手段。

三、美军保障业务外包的保障机制

保障业务外包是保障模式的创新与发展，其既是装备高技术化发展的产物，也符合精兵建设的发展方向，其通过将本应由建制力量来完成的保障任务外包给承包商，既可以有效弥补自身力量和能力的不足，还能够降低军队的保障费用，提高保障效率和效益。但外包也是一把“双刃剑”，其在实施过程中也会面临诸多风险[6]。为此，要真正使外包成为保障能力建设新的生长点，还必须建立相应的保障机制，以有效防控和降低由于外包而可能给装备保障建设带来的风险。从美军长期的保障业务外包实践来看，其保障机制完善、有效，确实起到了装备保障建设助推器的作用。

（一）建立完备的法规制度，确保业务外包工作有法可依

从总体上看，可用于规范和指导美军保障业务外包工作的法规制度主要包括两大类[7]。一类是由联邦政府制定的法律，诸如《国家动员法》《海商法》《军事交通法》等，这是美军实行保障业务外包的依据。另一类是由美国防部制定的条令，诸如野战手册FM100-10-2《战场上的合同商》、陆军条令AR715-9《伴随部队的合同商》等，这些条令可操作性强，可为军队实施保障业务外包提供具体的说明和指导。

（二）健全组织机构，确保业务外包工作的职责分工明晰

为加强对保障业务外包工作的集中统一管理，美军建立了完善的组织管理机构。在国防部层面，美军成立了统管全军本土和海外合同工作的“国防合同管理局”，各军种的44个合同管理办事处和价值数千亿美元的10万项合同均由“国防合同管理局”统管。在军种层面，美军成立了专门管理外包商的组织，如美陆军器材部成立了“后勤民力增强计划（LOGCAP）”支援部。该部不仅参与美军各种演习、作战行动和应急行动，还负责在陆军和外包商之间进行联络，并对外包商所提供的保障行动进行监督[8]。在战区，美军则设立了协助指挥官对战场上的外包商进行指挥控制的组织机构。

（三）实施灵活的合同治理，确保业务外包工作运行高效

为有效推进保障业务外包工作，美军采用了灵活的合同治理机制。首先，针对不同的外包业务，美军对合同进行了科学分类，一是单一维修合同，二是装备升级、维修一揽子合同，三是战区保障合同，在此基础上，再根据装备实际情况和维修需求选择不同的合同类型。其次，美军还依据风险最低原则来选择不同的合同签订模式。比如，对于单纯的维修业务，美军一般不采用成本补偿合同，而是多采用固定价格合同，即外包商按照不超过双方商定的最高价格向军方交付或提供符合要求的产品或服务。

（四）采取有效的防范措施，确保业务外包工作风险可控

美军在实施保障业务外包的同时，并未忽视由于外包可能给保障带来的风险。为此，美军采取了一系列行之有效的风险防范措施[9]。一是对保障业务外包的风险进行评估。美军要求，要尽可能从多方面、多角度对业务外包风险进行深入细致的評估。美军有多份正式文件曾指出，“决定在战场上使用承包商之前，需要对这一决定可能给承包商、其员工和作战行动本身带来的风险进行评估。”二是与外包商建立紧密、互利、共赢的长期合作伙伴关系。美军实施保障业务外包，并不仅仅是购买外包商的服务，为便于与外包商进行顺畅沟通、减少外包合同执行期间的不确定性，建立互惠共赢的长期合作伙伴关系也是美军重点关注的内容。三是充分利用竞争、激励、评价、监督、风险预警和信息共享等多种风险防控机制来降低风险。四是采取“多手准备”策略，以确保外包商在不能如期完成合同使命时，军队还拥有应急计划和后备力量来继续实施相应的保障行动。另外，由于作战行动的变化可能经常需要改变外包商的任务，美军还通过与外包商事先商定好情境变化后需要变更的条款等方式，以减少由于情境变化而可能带来的不必要麻烦。同时，美军还通过对外包商提出要求、对保障人员进行训练、采取一定保护措施等手段，确保外包商安全，避免外包商违约等情况的发生。

结语

随着新军事变革进程的深度推进，军队装备保障建设面临前所未有的挑战。将保障业务向外包商转移，有效利用军队外部的力量和资源，是当前破解保障能力建设瓶颈的有效举措，其不仅可以较好地解决“平时少养兵”与“战时用兵多”之间的矛盾，而且还能提高保障效益，提升保障能力。美军多年的保障业务外包实践已充分证明了这一点。但我们也应清醒地认识到，美军保障业务外包实践的成功并不仅仅是由于外包这一全新保障模式的成功，还在于其建有完善的保障机制，这是多年来美军在保障业务外包实践中所获取的一条成功经验。当前，我军装备保障需求迅猛增长，推进保障业务外包，促进装备保障军民融合深度发展，已成为改革强军大背景下装备保障发展的紧迫需求。“他山之石，可以攻玉”。美军在保障业务外包实践中所取得的经验，对我军具有重要的借鉴价值和参考意义。

参考文献：

[1]   贾先勇.外军军需装备外包概述[J].军需研究，2007，（3）：62-63.

[2]   徐克洲.外军对作战后勤保障认识的新发展[J].外国军事学术，2013，（5）：29-32.

[3]   甘茂治.从年会看美军装备维修保障[J].装备维修保障动态，2007，（33）.

[4]   总装备部科技信息研究中心.美军装备保障转型研究[R].2007.

[5]   徐克洲.外军对作战后勤保障认识的新发展[J].外国军事学术，2013，（5）：29-32.

[6]   吴磊.美国公共服务外包风险管理的经验与启示[J].中国第三部门研究：第14卷，2017，（2）：163-174.

[7]   总装备部军械技术研究所.高技术装备合同商保障风险管理研究[R].2011：17-20.

[8]   刘军，吴鸣.外军装备保障外包实践及启示[J].装备指挥技术学院学报，2007，（6）：14-17.

[9]   张福元，李晓银.美军装备保障外包风险防控体系透视[J].军械，2013，（1）：28-29.

Outsourcing of US military support business and its support mechanism

ZHANG Fu-yuan， PEI Xiang-qian， LIANG Xiao-long

（A special service research institute，Army Research Institute，Xian 710000， China）

Abstract： Support outsourcing is an innovation of support mode and an effective measure to improve support capability under the new situation. Focusing on the current requirements of our armys equipment support construction， with the goal of steadily promoting the deep development of civil military integration of equipment support， this paper systematically analyzes the motivation and practice of US Armys support outsourcing， and from the perspective of reviewing the successful experience of US Armys support outsourcing， deeply analyzes the support mechanism of US Army's support outsourcing， aiming at analyzing its reasonable connotation， so as to provide reference for promoting our military uniform. It can provide reference for the development of civil military integration.

Key words： US Army; support business; outsourcing; support mechanism

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