公共行政：官僚、市场和网络的模式

金江涛，杨黎明

(1.南昌交通学院 电气与信息工程分院，江西 南昌 330029；2.内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010021)

目前，我国正从工业社会向后工业社会转型，各领域的社会问题日益突出，考验着政府的治理能力，而治理模式的选择和运用是政府治理能力的重要体现。

一、三种公共行政模式产生的时代背景

(一)官僚制

19世纪中期，美国从农业社会向工业社会转型。先进的科学技术和管理理念促进工商业迅速发展。但伴随着社会发展的还有各种社会问题，如贫富差距、环境污染、食品安全等。守夜人政府①无法解决这些棘手的社会问题，需要一种新的政府组织形式，美国从欧洲学来了官僚制。官僚制具有稳定性、集权性等特征，与美国自由、松散的政治文化并不相符。威尔逊(Woodrow Wilson)认识到了这一点，他提出，各国官僚组织都具有相似性，[1]如果将政府的政治功能和行政功能分开，行政官僚只是作为执行由政治制定政策的工具，就不会影响美国自由的政治体制，同时也让欧洲官僚制美国化。于是，20世纪初美国建立起官僚制。

(二)市场化

20世纪中期，西方国家官僚体制出现危机。以英国为例，政府机构臃肿且低效率，政府支出扩大，占当时GDP的44%。撒切尔政府果断采取市场化模式，让企业参与公共服务的供给。以市场化为中心的改革让英国政府走出了困境。随后，新西兰、澳大利亚、美国等国家纷纷效仿，许多发展中国家和欠发达国家也借鉴了英国的做法。新西兰政府的市场化改革最为彻底，到1984年，政府仅运作着12.5%的国民经济。市场化改革的核心就是以私人部门的力量为政府减负，提高效率。

(三)网络治理

进入21世纪，全球化向各国政府提出新的治理要求，网络治理在西方国家逐渐兴起。网络治理在生成方式上有两种路径：一种是以美国为代表的自由民主回归路径。1929年美国爆发经济危机，罗斯福政府奉行凯恩斯主义，对社会进行全面干预，官僚体制得到进一步加强。但是，正如托克维尔(Alexis Tocqueville)指出的，美国人自建国之初就形成了一种自由松散的政治文化传统，而集权与美国文化存在根本上的冲突。这种冲突经由20世纪末市场化改革得到纾解，同时，多元主义思想让美国的社会治理走向网络化治理。另一种路径属于市场化后遗症，以英国为代表。新公共管理运动将政府职能划分给多个私人部门，治理主体数量由单一变成多元。

二、三种公共行政模式的比较

(一)组织结构

唐斯(Anthony Downs)认为，官僚制组织必须是大型组织。[2](P21)大型代表着横向上多部门和纵向上多层次，整体上呈线性结构。与官僚组织相反，市场化模式下，政府追求组织规模的小型化，通过市场化、社会化的方式外包业务给私人部门或社会组织。但彼得斯(Guy Peters)发现，这样做并没有让政府瘦身，即便在美国或英国这样由保守党执政几十年的国家，如果按公共收入或公共支出在国内生产总值中所占比重计算，政府规模也很少或者没有收缩。[3](P6)彼得斯指出，公众日益增长的需求和政府组织本身的扩张属性(由于缺乏竞争而导致的无效率)，使得市场化的政府规模依然庞大。关于网络组织结构，施密特(Philippe C.Schmitter)提出了多元主义结构和社团主义结构两种类型。多元主义结构是一种由多个主体组成的，扁平化的利益表征体系。奥斯特罗姆在西班牙、日本和瑞士研究的自组织就是这种结构。社团主义结构是由有限数量的主体组成的，扁平化的且呈中心—边缘形式的利益表征体系。[4](P28)

(二)权力结构

古德诺认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。事务官只需执行由政务官制定的政策即可。葛德塞尔(Charles Goodsell)认为，政策制定和政策执行不应该也不可能分开，也就是说，执行人需要参与政策制定，因为他们通常比其他任何人更清楚如何更好地达到政策目标。[5](P210)即使在政策执行环节，唐斯也强调授予下级自由裁量权的必要性，命令逐级下达的过程其实是命令由抽象到具体的过程，组织顶层提出的是一个整体性的目标，目标层层细化就需要下级使用自由裁量权来解释。值得注意的是，如果层级过多，在每层都有自由裁量来解释上级的命令，则会出现某些权力流失的累积性效应。[2](P108)市场化的组织权利结构是一种授权型结构。政府让企业承担提供公共产品的责任，也授予其一定的公共权力。公权力的转移，一方面是政府用私法与企业谋求合作，另一方面需要公法来管控，以实现在降低财政成本的同时加强政府合法性地位。网络治理的权力结构是基于资源依赖而形成的权力分享结构。政府面临财政压力但拥有公权，其他组织提供资金、技术、专家等。如果说市场化组织需法律条款的约束，那么网络化组织则是建立在信任基础上的合作。参与网络治理的主体是利益相关者，为了解决所面临的问题，协同人力、物力、财力、信息等资源，达到共治共享。

(三)治理机制

官僚制的治理机制是命令—服从机制。首先，设立相应的部门或把社会问题内化于现有的官僚组织。其次，由一线人员把情况汇总向上级反映直至组织决策层。然后，决策者根据汇报情况下达命令，命令层层下达给一线人员，并执行上级要求。当然这是一个循环的过程，即基层和顶层之间需要多次信息传递沟通。

市场化的治理机制是委托—代理机制。在市场化治理中，政府、国家、部门与执行机构、购买机构、管制机构签订合同，让后者取得公共服务的供给权，双方形成委托—代理关系。代理者又将供给权以合同制的形式转移给企业家、公共或私人公司、第三部门组织。[6](P11)在这些委托代理关系中，合约制作为有效的协调和运作机制，在作为主人的政府及其代理人作为购买者和管制者的政府行政官员之间的互动关系，以及政府代理人与经济中的公共和私人赛局参与者之间的互动关系之中起着核心作用。[7](P360)

网络治理机制是依赖—合作机制。奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)认为，网络治理需要解决三个问题，即制度供给问题、信守承诺问题和相互监督的问题。[8](P50-53)所谓制度供给就是制定制度，制度的作用是规范人们的行为。因此，可以说制度是一项集体物品。要生成一项改善所有人现有情况的集体物品就免不了遭遇集体行动的困境——搭便车。贝茨认为，要解决这个问题，需要建立信任和社群观念。

通过上述分析可以看出三种治理模式并非相互独立，而是相互联系、互为补充(见表1)。官僚制具有凝聚性却无法提供激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。[9](P22)市场的优势是提升效率，但市场泛化可能导致治理的碎片化。如果没有外部制度的约束，网络结构难免导致集体行动的困境。官僚制的凝聚性能够保证行动的一致性。

表1 三种公共治理模式的比较

面对复杂的社会问题，如何对各类治理模式进行选择和运用，下文尝试从哲学视角做进一步探索。

三、有关公共治理的哲学观

不论公共行政采取何种治理模式，其目的都是获得公共性，获得公共性的根本途径是实现公共利益。关于公共利益及其实现，本文引入三种哲学观。

第一种是功利主义。18世纪末，英国哲学家边沁(Jeremy Bentham)提出功利主义观点，他认为共同体的利益是组成共同体的若干成员的利益总和。当一项政府措施之增大共同体幸福的倾向大于减少这一幸福的倾向时，就可以说它是符合或服从功利主义原理。[10](P58-59)密尔(James Mill)赞同这一观点，他认为政府的目标是分配实现幸福所需的稀缺资源，以确保社会成员在总体上获得最大多数的幸福。[11](P3)按照功利主义的观点，政府代表着广大人民的利益，如果政府行政的效果满足多数人的利益，它就具有了代表性，进而增强了公共行政的合法性。

第二种是实用主义。19世纪末，皮尔士(Charles Peirce)提出实用主义的概念。詹姆士(William James)阐释了实用主义的基本原理：要在我们的思想中对一个东西达到完全明白，那么我们只需要看一看这个东西包含什么样的实际效果，我们可以希望从他引起什么样的感觉，以及我们必须准备做出何种反映。[12]詹姆士认为，以人们的实际行动中的是否可证实性或是否有用性来决定任何一种理论是否有意义，以在人们的实际生活中所产生的客观效果的成败来评判任何一种理论的正确与否。[13]实用主义哲学观阐述了一种非常重要的效用观。效用是指可以在当前或者未来加以利用的、特定而具体的、真实或想象的机会优势。[14](P204)可以看出，效用是一个比较的结果，如手段A和手段B相比，手段A能更好地达到目的，则可以说，手段A相对于手段B具有效用。在处理公共问题时，政府通常面临多个方案的比较与选择。根据实用主义的观点，政府应该选择在效用上具有比较优势的方案。

第三种是马克思的人本主义。有关马克思人本主义的思想散见于马克思的大量著作中。在《共产党宣言》中，马克思认为，资产阶级时代，社会分为资产阶级和无产阶级的简单对立。二者的关系表现为占社会成员少数的资产阶级对大多数无产阶级的剥削。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的运动。可以看出，马克思的目标是以人本主义为基础的。在《资本论》中，马克思指出，每个社会形态都必须按照各种商品和服务产品的需求分配社会劳动力，以迎合人们的需要。[15]在致卢格的信中，马克思批判专制制度，认为专制政体的原则总的来说是轻视人、蔑视人，使人不成其为人。[16]本文认为，在公共治理模式的选择和运用过程中考虑马克思人本主义的思想具有重要意义。以人为本的公共行政向度，从根本上解决了合理性和合法性有可能流于形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。[17](P133)

我国现阶段虽然处于从工业社会向后工业社会转型期，但并不意味着传统的政府治理模式失效。无论是官僚制、市场化还是网络治理都是社会治理的一种工具。面对错综复杂的社会问题，只要能满足多数人的利益需求，具有实施效果的比较优势，反映以人为本的重要理念，就是公共治理的好模式。

四、三种模式的整合

官僚制组织解决公共危机问题有一定的优势。1929—1933年，美国经济衰退，GDP下降46%，失业率飙升，通货膨胀率居高不下，整个社会发展停滞不前，千百万人受到影响，最后是美国官僚制政府挽救了这场大危机。又如，美国20世纪40年代的二战，50年代建立的洲际高速公路，60年代追求公民权，结束贫困，[5](P10)官僚制组织发挥了重要作用。在这些危机中，如果没有一个集中统一的政府组织统筹相应的人力、物力、财力、信息等资源，对问题进行研判和回应，大众的生命和财产安全会无法保障，公共利益将遭受重大损失。

如果要解决政府效率问题，运用市场化模式是合适的。公共服务的供给中，由于财政压力，官僚制组织无法满足多元需求，造成供给无效率。其实，根据物品或服务的特征，政府无需充当所有产品的供给者。萨瓦斯(E.S.Savas)从竞争性和排他性两个维度把物品和服务分成私人物品(如食品、衣服、住房)、公共资源(如海鱼)、可收费物品(如有线电视、电话、电力)和集体物品(如国防、治安)四类。萨瓦斯认为，私人物品和可收费物品可以由市场提供，集体物品通过政府来供给，而公共资源则可以采用明确产权的集体行动。[18](P45-60)由此，政府把生产职能交给私人部门，同时承担质量监管的职能。市场化不仅让政府减轻了财政压力，还能满足广大公众的需求，提供差异化、人性化的产品。正如简莱恩所说的，新公共管理并没有取代传统的分析框架，而是增加了一种新的公共部门治理研究途径。[6](P3)新公共管理并不能概括公共部门改革的全部内容。

涉及基层群众公共利益的问题，往往容易导致群体性事件。例如：土地征用、房屋拆迁、工程移民、环境污染等，解决这类问题，需要政府部门、公众、专家学者、社会组织、媒体等多方形成合作网络，汇集观点，共享资源。在网络治理中，参与各方资源互赖、权力相依、地位平等。发生于2004年前后的云南怒江水电开发事件，涉及生态保护、移民搬迁等诸多问题，引发了相关利益主体和社会各界的关注。在政策制定过程中，媒体充分报道，公众广泛参与，专家仔细论证，部委积极协作，地方、中央政府审慎负责，在公共领域透过对话与言谈讨论政策问题，规划政策目标，最终影响了造坝政策。[19](P66)在网络治理模式中，政府的主要职责是协调利益关系，设计协商程序，保证协商过程和解决方案的透明度，以便形成能够在各身份群体间达致广泛共识的冲突解决方案。[20]

需要指出的是，本文只是给出了一个治理模式整合应用的观点，但在实际治理过程中应该以问题为导向，以效果为导向，以人民利益为导向选择治理模式。当然，一个拥有十四亿人口的大国的社会转型，会遇到许多问题，仅仅依靠单一模式远远不够，治理模式的开发与融合将成为公共治理的重要部分。

注释：

①自由资本主义时期，政府的职能定位是一个“守夜人”政府，政府对市场所作的任何干预都被视为不合理的，政府的职能确定为保卫国家不受侵犯、保护社会成员的财产和人身安全以及提供一些公共事业和公共设施。(编者按)