农村邻里照护贫弱老人：局限与应对——基于C市农村的调研

马志强，刘 洋

（长春工业大学公共管理学院，吉林 长春 130012）

农村互助养老是近年来我国应对农村养老服务供给不足问题的重要方略。尽管2008年河北肥乡开启了“院内养老，老老互助”的互助养老模式，但通过梳理相关政策文本和学界研究成果可以看出，“居家养老，邻里助老”模式可望成为农村互助养老的新增长点。

在政策推动层面，由国务院颁发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》 （国发〔2017〕13号） 指出，“通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式和举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老服务”［1］，由民政部等九部委共同制定的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》 （民发〔2017〕193号） 指出，“鼓励低龄、健康老年人为高龄、失能留守老年人提供力所能及的志愿服务，探索建立志愿服务互助循环机制”。由此可知，由低龄、健康的乡亲邻里为高龄、自理能力不足的老年人提供养老服务是农村互助养老政策的核心议题；在学理探索方面，有学者指出，“互助养老的基本理念是由低龄老年人照顾高龄老年人，由身体好的老年人照顾身体弱的老年人”［2］，要“形成低龄的老人与高龄的老人之间、健康的老人与病患的老人之间、有技能的老人与有需要的老人之间的互帮互助、抱团养老。”［3］可以看出，由低龄、健康的农村老年人照顾高龄、贫弱的老年人的养老模式已经得到学界的认可。

在邻里照护可望成为农村互助养老的重要发展模式的背景下，进一步需要思考的问题是，符合“低龄”“健康”等条件的乡亲邻里是否能很好地照护农村贫弱老人？由乡亲邻里照护贫弱老人会遇到何种困难，如何应对？对这一问题的提出与解答对于深入推进农村互助养老有现实意义。本文尝试在2020年对C市农村邻里照护项目调研的基础上对这一问题予以回应。

一、农村邻里照护贫弱老人的局限

借用农村邻里守望相助、乐善好施的文化传统开展对贫弱老人的生活照护是农村互助养老的核心要义。这种服务模式在服务成本、服务可及性以及服务可接受性等方面具有明显优势，但在满足贫弱老人照护需求方面也存在明显不足。

（一） 照护服务的稳定性不足

农村贫弱老人在生活自理能力方面有不同程度的衰减，在饮食、卫生、出行等方面的生活照护需求较为迫切。由低龄、健康老人照护高龄、自理能力不足的老人是一种较为合理的模式选择。但是，在城市化、人口流动频繁的社会背景下，该种养老模式在照护服务的稳定性方面有明显不足。

经过多年的市场经济发展以及相关制度建设，我国已经形成了城乡之间生产、生活资源合理流动、均衡配置的良好机制。广大农村村民可以根据个体的时间、能力以及家庭的整体发展策略在城市——农村之间灵活流动，以谋求个体与家庭利益的最大化。在此背景下，那些可能成为优质照护资源的“低龄、健康老人”恰恰是活跃的城乡人口流动者。他（她） 们身体健康，有较强的劳动、工作与生活照料能力，既可能成为城市第三产业的合格劳动者，也可能成为为子女的下一代提供隔代教养的理想抚育者。一旦遇到适合的打工机会或者子女的隔代照料请求，这些老人就有可能离开村庄，进城务工或参与照料。这将意味着“低龄、健康老人照料高龄老人”的养老模式因此中断。通过对C市农村邻里照护项目的调研发现，有些邻里志愿者刚刚从城里打工回来，目前在家赋闲，被选为邻里照料的志愿者。但这些邻里志愿者说，一旦有合适的打工机会，他们可能会再次去城里打工；有些女性老年村民可能会随时响应子女的需求，到城里帮子女照顾孩子或承担家务。

如上所述，在城市化的背景下，一些低龄、健康的老年人是随时可能进城务工的“潜在打工者”或“潜在老漂族”。外出打工或照料隔代的可能性及常态性消解了“邻里照护贫弱老人”模式的稳定性和长期性，以健康邻里为照料主体的养老服务模式存在不稳定因素。

（二） 照护服务的内容受文化传统局限

依借守望相助的乡风民俗推行邻里照护必然需要尊重并护持这种文化传统，而恰恰是这种文化传统在两个方面限制了邻里照护的服务供给。

一是互惠逻辑的局限。农村村民之间的社会交往讲求礼尚往来的施受循环。这实质是一种遵循互惠逻辑的社会交换过程。如果参与社会交往的一方未能惠及另一方，那么或者是欠下了需要偿还的人情债，或者可能交往被中断。在这种交往逻辑下，为避免欠下人情债，互动各方会尽力遵循独立自力的行为习惯，各项生活任务尽量由自己独立完成，只有在自己难以完成的情况下才向他人求助。在调研中发现，C市农村的贫弱老人大都奉行这一行动原则。当意识到自己难以为邻里提供相应回报的情况下，这些贫弱老人为了保持自己的独立和尊严，不担负更多的人情债，往往自行承担了较多、较重的生活任务，甚至有需求也不愿向邻里求助。可以看出，对乡村社会交往文化中互惠逻辑的秉持限制了贫弱老人的需求表达，进而限定了邻里照护的服务供给。

二是邻里身份的局限。在守望相助的传统文化中，邻里向来是提供帮助的主角。但是，在养老场域中，邻里大多是养老服务的配角。自古以来，“养儿防老”是中国民众思想意识中根深蒂固的文化观念。即养老是一项存在于家庭场域、由家庭成员（主要是子女） 来承担的私域事务，儿女养老具有天然的合理性与应当性，邻里在养老事务中只是居于边缘或临时替补的地位。由于邻里志愿者和受助老人均信守“养儿防老”的社会分工，在较为私密的生活照护空间，邻里不愿意提供照料，受助老人也不愿意开口求助。正是由于文化传统限定了邻里身份的特定责任，邻里照护的服务范围被大大缩小。调研中发现，一位受助老人因疾病原因常常出现小便失禁现象。因为子女在外地打工，洗洁内衣裤便成为这位老人的主要需求。对此，邻里志愿者说，“这事儿（洗洁内衣裤） 只能是他孩子上了，自己的儿女都不做，外人谁能做”。这位受助老人说，“这事也不好意思求外人哪，我就自己洗。”结果是，虽然村里落实了邻里互助养老服务项目，但这一需求只能由受助老人自力完成。

由上看出，由于文化传统的行动规范，邻里照护的服务范围受到诸种局限。

（三） 照护服务的专业性不足

在国家政策支持的背景下，邻里照护不仅是乡村社会成员之间的社会交往行动，更是国家福利政策的输送与执行。照护效果既是农村邻里助老服务的行动体现，更是国家政策执行的效果检验。进一步说，如果邻里的照护服务未能满足受助老人需求或者给受助老人造成某些负面影响，负责政策制定与执行的民政部门需要承担相应的责任。因此，照护者的服务质量问题不仅是道义层面的人文关怀是否到位的问题，而且是法规层面的职责义务是否合规践履的问题。

老年期是一个不论在生理、心理还是社会等层面均发生显著变化的时期。对这一时期出现的身体机能退化、心智功能变化以及社会功能转变等方面开展介入或调适均需要相应的专业技能。即使是对贫弱老人的日常生活照料也需要保健、饮食、卫生、安全、医护、康复等方面的基本服务技能。在老年服务方面，不论是英美等国的老年社会工作，还是日韩等国的老年介护、长期照护都已纳入正式的教育体系由专业教学单位进行专门培养和训练。

在邻里照护政策中，村邻被选派为贫弱老人的日常照料者，成为贫弱老人生活状况的第一守卫人。但受教育水平、生活经验、行为习惯等因素影响，邻里难以为农村老年人提供专业服务。邻里的教育水平和照护技能现状使得邻里照护政策在老年人身心健康护理方面存在着制度性风险。调研中发现，一位贫弱老人罹患带状疱疹，邻里志愿者并未带其去医院治疗，而是根据村里的一种土方，将某种自制的膏状物涂抹在贫弱老人患处。这种“地方性知识”的疗效与安全性并未得到医学确证，存在一定的健康风险。由此看出，照护服务的专业性存在较大不足。

（四） 受照护人选的覆盖面有限

生活照护是农村贫弱老年群体的普遍需求，邻里照护项目应当覆盖所有贫弱老人，但由于邻里互助的行动主体选择逻辑，邻里照护项目的实际覆盖面受限。

邻里照护是乡村邻里遵循邻里互助的文化惯习提供的照料服务。从历史发展轨迹和现实行动逻辑来看，邻里互助大都发生在有多年交往经历、有较深的情感基础或者有互惠可能性的村民之间，而交往不多，缺乏感情和信任又没有互惠可能性的村民较少参与邻里互助行动。也就是说，虽然邻里互助现象广泛发生，但所发生的邻里互助并不是任意一个村民与任意另外一个村民之间发生的互动现象，而是大都局限在满足互助条件的村民与村民之间。这是一种在特定人选之间发生的社会交往事件。

参与邻里互助的行动主体的条件性决定了接受邻里照护服务的老年人人选的有限性。在推行邻里照护项目的过程中，邻里志愿者与受助老人成功结对至少以两个条件为前提，一是需要有足够数量的能够讲奉献、献爱心的热心邻里，二是需要有具备必要的社会交往能力或“人情资本”的受助老人，在这两个前提条件得以满足的情况下，才算具备邻里结对的基础，才有可能开展邻里照护服务。

调研中发现，在C市农村，上述两个条件尽管具备但并不充足。由于大量村民外出打工，C市很多农村变成“空心村”，邻里尤其是热心邻里并不充分。有些贫弱老人性格怪僻，与他人难以相处，或者很少帮助过别人，缺乏人情资本储备，邻里不愿与其结对。结果是，尽管照护服务是农村贫弱老年群体的一种普遍需求，但实际得到照护服务的是那些能够与热心邻里成功结对的老年人。邻里照护项目在农村贫弱老年群体中的覆盖面有限。

二、对邻里照护局限的应对

邻里互助是我国农村地区具有久远历史的文化传统。这种文化传统在生产力落后、市场经济不发达的历史发展阶段发挥了重要的福利供给功能。通过对邻里互助行动机理的分析可以看出，这种福利供给的产生离不开乡村社会的一套自有逻辑，包括约定俗成的社会角色定位、讲求情感信任的人际交往范围、礼尚往来的社会交往逻辑以及作为生活指南的地方性知识等等。

然而，总结上文可以看出，正是这些乡村社会运行中的自有逻辑造成了邻里照护模式的多种局限。进一步分析服务目标和行动性质发现，邻里照护是在老龄化背景下面向所有农村贫弱老年群体的福利服务政策实践。邻里照护的局限不应当从乡村社会自有的运行逻辑方面找原因，而应当从国家福利政策的制定与执行方面找原因。在这样的致思取向之下，邻里照护的局限不是乡村社会自有逻辑造成的结果，而是国家福利政策运行逻辑未能有效统摄乡村社会自有逻辑的结果。事实上，正是因为国家福利政策在资金支持、技术培训、组织安排以及监督约束等方面未能在乡村社会发挥应有作用，才形成乡村社会自有逻辑一家独显，邻里照护多种局限得以产生的现实样态。

由此，加大国家福利服务政策的支持力度，提高国家福利政策运行逻辑在乡村社会的领导力是克服邻里照护局限的有效办法。

（一） 加大政策的资金支持力度

资金支持是干预主体行动取向的有效方法，提高劳务补贴对于吸引更多的邻里加入志愿者行列从而扩大受助老人人选的覆盖面、扩大服务内容种类从而避免受助老人过度承担生活任务以及突破文化藩篱从而将服务深入到私人领域都能发挥积极作用。

在C市农村邻里照护项目中，每位邻里志愿者的服务补贴为每月200元。对此，一位村民所说，“服务补贴太少了，我到城里打工一个上午就能挣200元”。对很多“低龄、健康”的老年人来说，较低的服务补贴不能使承担照护成为乡邻谋生的来源，也未能使乡邻将自己看成是国家福利政策的执行者。被选派的邻里只能是以志愿者的身份在自己的空余时间以献爱心的方式为受助老年人提供照护服务，结果造成了受照护人选有限、服务内容有限、服务深度有限等种种局限。

调研中，很多村民提出每月500元的补贴是一个可以接受的价格。与城市照护工资相比，500元仍是较低的工资成本。对邻里照护政策来说，在财政支持能力范围之内，从200元起一直到接近城市工资标准的补贴浮动区间都是合理的补贴标准选择。

（二） 加大照护服务的培训力度

农村邻里并不是专业化、职业化的服务者，自然会出现服务专业性不足、服务项目有限等现象。对此，可以通过政策宣传和技术指导，在思想意识和服务技能两方面开展培训。

在思想意识方面，村民大都认为，养老是家庭内部私事，是子女应当承担的责任，外人不必介入或者不宜介入。这种思想观念尚未认识到我国已进入深度老龄化社会，养老已成为广大社会成员需要正视并积极参与的公共问题，乡亲邻里为贫弱老人提供日常照料将是老龄化社会的新常态。这种信息、信念的传播对村民积极参与农村养老以及提高服务质量会起到促进作用。

在服务技能方面，可以通过情景演练、模拟训练、小组交流等方式，对村民开展较为基础性的家用电器使用、烹饪技巧、合理膳食、语言交流、医疗康复以及情感沟通、心理慰藉等方面的培训。这种日常生活照料方面的基础培训不仅对照护老人而且对村民自身的生活开展均有助益，会受到广大村民的喜爱。

（三） 加大政策执行的监督力度

对政策执行的有力监督是取得良好政策效果的重要保障。由于乡村邻里并不受行政体制的约束，一般的行政监督的办法难以凑效。由于熟人社会的特点，乡村社会场域有其独特的舆论监督机制。可以借用乡村自有的监督机制，从两个方面提高政策的监督效果。

一是加大项目的宣传力度。通过加大宣传，让广大村民知晓受助老人人选的确定方法和过程，邻里志愿者的选配方案与结果以及邻里志愿者的照护服务供给状况。当村民较为详细地了解了邻里照护政策的落实情况后，会在乡村舆论场域自发形成监督氛围，将对规范政策执行发挥促进作用。

二是采用第三方评估。受政策执行环节较多，实际地理距离较远等因素影响，上级行政部门难以对项目执行开展日常监管与评估；村干部因为受熟人社会“施政伦理”的影响，也可能在人员选配、服务执行等方面监管不足。对此，采取政府购买评估服务的办法，由专业的社会组织定期开展项目检查和评估，既简便可行又有实际效果。调研中发现，由于第三方评估的到来，被抽查到的乡镇民政部门、村委会在服务自检、制度自我规范、政策宣传等方面都做了大量的准备和完善工作，客观上起到了以评促建的积极效果。有位村会计说，“你们（第三方评估组织） 不来查，村子里没人查。我们都一个村的，也不好说（批评）”。

（四） 降低对邻里照护政策的过高期待

长期以来，农村养老事业一直以增加物质保障为主线，在服务保障方面存在较大的制度空白。当机构养老、社区养老、居家养老等服务保障尚未在农村落实，农村贫弱老人的种种服务需求未得到有效满足的情况下，首批进入农村养老服务政策场域的“邻里照护”便成为面对所有服务需求的唯一政策工具。当服务效果有限的“邻里照护”应对多样而繁重的服务需求时，必然会产生难以克服的种种局限。也可以说，受助人选有限、专业性不足、稳定性有限等问题不是政策设计自身的原因，而是政策实施范围控制不当的结果。如果政策实施范围控制得当，只让邻里照护承担有限的服务内容，上述局限会大为消解。农村互助养老只是在国家福利政策难以覆盖广大农村的政策发展阶段的权益之策。扩大受助人选，提高服务专业性和稳定性不是邻里照护政策应当承担的责任，这理应属于国家正式照护机构提供福利服务的范畴。邻里照护政策应当回归其辅助性、有限性的福利供给角色。

调研发现，邻里照护政策能够有效满足对“贫弱老人的日间探访”，而难以满足对“失能失智老人的照护服务”；可以有效提供“突发事件的应急帮助”，而难以提供“制度化的日常照料”。“专业化、职业化的机构养老”或者“家庭养老补贴政策”才是有效应对失能失智老人制度化照料服务的政策工具。因此，准确界定邻里照护政策的适用空间，减少对邻里照护政策的过高期待是解决邻里照护局限的有效办法。

总之，在对邻里照护政策做出合理定位的基础上，加大政策的资金扶持、技术培训以及政策监督的力度可以有效克服邻里照护的多种局限。●