完善突发公共卫生事件预警机制的思考

张霄艳，孙枫华

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

当前公共卫生危机频发，对我国经济发展和社会和谐产生了重大影响。基于突发公共卫生事件紧急性、传播速度快和感染范围广等特性，我们必须对其采取预防措施。“凡事预则立，不预则废”，公共危机预警是公共危机管理的前哨，也是危机管理的第一道防线。面对突发公共卫生事件带来的巨大危害和影响，倘若能在其爆发之前能够准确监测、识别、预判，并及时发出警报，使社会对突发公共卫生事件有正确的认识，势必能减少其带来的损害。

一、建立公共卫生危机预警机制的必要性

（一） 有助于消除民众恐慌心理，维护社会稳定

公共卫生事件突然发生时，各种未知性、不确定性以及缺乏对公共卫生事件的正确认知，都将会引发民众的恐慌和焦虑情绪。一时间各种网络信息涌入，真假难辨的网络信息将进一步加深社会恐慌。预警机制的建立可以在公共卫生事件发生前对其进行监测、评估，并及时发出警报，使社会公众对突发公共卫生事件有正确的认识。例如根据公共卫生事件严重程度分级预警，提醒民众提前做好防护措施；播报疾病的发展规律、特点以及防治措施；通过对公共卫生事件的评估，向公众发布疫情高峰期以及有效控制期。通过预警机制合理引导民众和社会认知，树立应对公共卫生危机的正确心态，消除恐慌和焦虑情绪，增强群众共同应对公共卫生危机的信心。

（二） 有助于发现公共卫生危机的规律性，提前采取应对措施

任何事物的发展都有其独特的规律性，公共卫生危机也不例外，基于公共卫生危机的规律性，我们可以在一定程度上预测公共危机未来变化情况。通过对公共卫生危机各项指标进行研究，从中发现某些敏感性指标的变化并指出公共卫生危机的先兆［1］。公共卫生应急管理主体可以提前采取应对措施，做好各方面应急措施准备，提高危机反应速度，为公共卫生危机管理争取宝贵时间。

（三） 有助于减缓、延缓公共卫生危机危害

公共卫生危机预警机制的减缓和延缓功能往往容易为人们所忽视。多数公共卫生危机的损害程度和规模之所以最终导致到难以收场的地步，很大程度上是由于没有认识到一些公共卫生危机是完全可以避免的。通过预警，可以帮助危机应对主体对可能发生的危机事先有一个充分的评估，选择一个最佳应对方案，以最大程度上延缓公共卫生危机发展速度，避免公共卫生危机扩大和升级。

二、公共卫生危机管理预警机制的内涵

公共卫生危机预警是公共卫生危机管理的首要环节，是指对危机对象过去和现在的监测信息进行分析，对突发公共卫生事件发生的可能性以及可能造成的影响进行预估，并向公众发出确切的警示信号或信息，使其提前了解危机发展的状态，以便采取措施，防治或消除不利后果的一系列活动。我国公共卫生危机预警机制由监测系统、咨询系统、组织网络系统和法律系统构成。

（一） 公共卫生危机预警的监测系统

信息收集子系统、信息加工子系统、预警决策子系统和警报发布子系统四个子系统共同构成了预警监测系统。

信息收集和加工是公共卫生危机预警的第一阶段，也是整个危机预警机制的基础环节。各级医疗、疾病预防控制中心、卫生监督机构和出入境检疫机构负责开展突发公共卫生事件的日常信息收集工作。各级卫建委组织专业机构和专家分析组组成公共卫生信息处理中心。各级公共卫生信息处理中心对收集到的信息进行识别、归类、分析、转化，根据公共卫生事件发展规律和特点，并对其发展趋势做出预测，及时评估其可能危害程度。

决策子系统。决策子系统根据公共卫生危机信息收集、加工的结果决定是否发出危机警报以及危机警报的级别，并向警报子系统发出命令。根据突发公共卫生事件的紧急程度、发展态势和可能造成的影响分为四个等级，其中一级为最高级别［2］。

警报子系统。警报子系统是各级政府根据卫建委提出的建议，向危机管理小组成员和危机潜在受害者发出明确无误的警报，提醒他们采取正确的防护措施。《突发事件应对法》明确规定，当发生突发公共卫生事件时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报［3］。

图1 公共危机预警监测系统

（二） 公共卫生危机预警的咨询系统

由于公共危机预警所涉领域的复杂性、广泛性和专业性，因此要充分发挥专家咨询的作用，使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。

咨询系统的组织构架包括组织主体和参与主体两方面，组织主体是由县级以上地方各级政府担当。参与主体包括相关部门、专业机构、专业技术人员、专家学者等担当，如疾病预防控制中心、卫建委、各级医疗机构、疾控专业技术人员、传染病防治专家、公共卫生领域专家等。需要其具备深厚的理论知识，敏锐的疫情洞察力，通过了解全国地区疫情动态，分析本地区公共卫生信息。多元化的预警咨询参与主体，对形成预警决策具有重要作用和意义。

从预警咨询发生的时间节点来看，包括日常预警咨询和应急预警咨询。其中日常预警咨询是指在未发生突发公共卫生事件时，依据环境资料、监测对象的过去、现状及变化趋势，对突发时间发生的可能性和可能造成的影响进行评估，并决定是否发出预警报告。应急预警咨询是指发生突发公共卫生事件时，依据突发事件的实时变化情况，对突发事件的影响范围、强度以及事件的预警级别进行预判。

（三） 公共危机预警组织系统

公共危机预警组织网络体系的基本构架形式是政府主导、多部门协调、社会力量广泛参与。合理的科学组织构架是整个公共危机预警得以运行的必要条件，无论是危机的监测阶段，危机的咨询阶段，还是法律体系的制定，总之从危机的监测到最终执行，都需要恰当合理的人力资源来完成。因此，完善的组织体系是整项预警工作具体落实、高效运转的重要保障。

（四） 公共危机预警的法律系统

完备的法律体系是危机预警机制建设坚实的法制基础，有助于危机预警机制的有效运行［4］。当前我国出台的关于公共危机预警的法律法规有《中华人民共和国传染病防治法》 《突发公共卫生事件应急条例》 《中华人民共和国突发事件应对法》 《国家突发公共事件总体应急预案》 《国家突发公共卫生事件应急预案》 《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》等，这些法律、法规、预案等构成我国当前的预警机制法律体系。

图2 公共卫生危机预警机制各系统间的关系

三、当前我国公共卫生危机预警机制存在的不足

（一） 政府公共卫生危机意识淡薄，危机预警流于形式

危机意识是指对客观存在的风险具有足够的敏感度，并时刻保持高度警惕性。长期以来在公共危机治理方面，我国都是重治理轻预警，直至2003 年SARS 事件对人民生命健康、社会、政治、经济等各方面造成巨大冲击，由此我们才意识到危机预警工作的重要性。虽然在经历SARS 疫情后，政府对公共危机意识有了初步认识，公共卫生危机意识和危机应对能力也有所提升，但仍有一些管理者和公共管理组织存在危机意识淡薄、危机意识不到位等问题，更没有树立起足够的危机管理意识。甚至为了节省卫生经费，减少公共卫生危机预警机制的组织、设备、人员等方面的投入，即使建立了危机预警系统，也往往因危机意识不足而形同虚设。总体来说，我国忽视了对政府公共卫生危机意识的宣传教育，对危机发生的可能性和破坏性具有侥幸心理，同时缺乏敏锐的洞察力，这些原因都一定程度上造成了政府公共卫生危机意识淡薄。

（二） 缺乏完善、高效的监测网络体系

预警监测网络体系是公共危机预警机制的前端环节。当前我国已经建立了疫情报告系统、全国疾病监测点系统和单病种监测系统三大传染病监测体系，但随着公共卫生的不断发展，现有的监测网络体系报告种类不全面，不能完全满足公共卫生管理需要。同时监测网络体系存在多部门管理、报告内容重复、监测体系间信息孤岛现象严重，没有建立起信息共享制度，导致监测信息漏报、误报、迟报等现象；监测信息只上传而不下达，造成预警信息迟缓、不准确。反观美国拥有完善的疾病预防监控体系，在国家层面上，美国拥有“国家重点疾病监控体系”“国家卫生保健人员监控体系”“危机ID网”和“全球新出现传染病预警网络”等危机监测网络［5］。其中“危机ID 网”和“全球新出现传染病预警网络”从国内外的主要医院里获取一手数据资料。在国家、各州及当地政府共有上百个用于卫生监督的监测系统，其中“国家电子网络疾病监测报告预警系统”是最重要的信息系统，它在国家、州和当地政府三个层次上收集和监视全国范围的疾病发病趋势和暴发方面的数据［6］。除此之外，美国所有公共卫生机构和医疗机构均与疾病预防控制中心通过互联网联接，能保证在第一时间将新的病原体或不明原因疑似病例向疾病预防控制中心报告，及时开展公共卫生危机相关工作。

（三） 缺乏危机预警机制法律体系，法制化程度较低

我国危机管理法律法规滞后性明显，表现在公共危机事件爆发后暴露出相关领域的法律法规的缺失，随后紧急出台相关制度规范。例如SARS 事件督促中央政府紧急颁布了较多关于应对突发公共卫生事件的法律法规，先后制定和修订了《突发公共卫生事件应急条例》 《中华人民共和国传染病防治法》 《国家突发公共卫生事件应急预案》 《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规。这些法律法规极大地推进了公共危机应急管理法制化进程，然而这些法律法规都是针对公共卫生危机发生后的应对，并不重视公共卫生危机预警机制，缺乏公共卫生危机预警相关法律法规。直至2015 年，《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》正式印发，标志着全国统一、自上而下、迅速高效的突发事件预警信息发布系统运行管理机制的建立。《管理办法》针对公共卫生事件的预警信息发布和传播，明确规定了预警发布责任单位、预警发布机构工作、预警发布传播及管理单位的具体职责。从预警信息制作、发布、交换、传播全流程等各个方面均提出了指导性意见。但目前还没有任何一部法律法规，对监测主体如何监测、监测的方法、手段、技术等其他方面缺乏相应明确的规定。公共危机预警机制缺乏法律的有效保障，将会大大削弱政府公共危机治理能力。

（四） 监测水平和能力亟待提升

监测主体的监测水平和能力，是构建持续有效的公共卫生应急预警机制的重要支撑环节。孙卫敏（2019） 在对疾控机构疾病预防控制能力评估中发现，某地区疾控中心缺乏相关疾病的监测系统，在机构基础配置上，专门疾病防控防控科室较少，防控人员总体学历偏低［7］。刘秉志（2020） 在疾病预防控制系统防控能力评估中发现，疾控系统防控队伍存在年龄结构不合理和工作经验不足的问题，防控工作质量也有待提升，且地区间疾病防控系统中的平均学历存在较大差距［8］。人才结构不合理、专业素质低和缺乏专业疾病防控机构是当前制约公共卫生危机监测能力的主要障碍，提升疾病预防控制系统的监测能力和水平迫在眉睫。

（五） 监测主体与预警主体分离

在我国公共危机预警监测主体和预警主体相分离，监测主体履行公共卫生危机信息监测职能，预警主体履行公共卫生危机预警的职能。疾病预防控制中心的预警监测网络是应对突发公共卫生危机的主要信息来源，是预防和应对公共卫生危机的重要工作基础。

《突发事件应对法》规定明确规定，专业机构、监测网点和信息报告员负责突发公共卫生事件信息监测，县级以上地方各级人民政府拥有预警发布权。疾病预防控制中心作为府举办的公益事业单位，实际上并无行政权力，只是单纯的专业技术部门。疾病预防控制中心要将监测情况上报至本级卫建委，由卫建委组织相关部门、专业技术人员、专家分析组进行会商，对发生突发事件的可能性及可能造成的影响进行评估，再向本级人民政府报告，并提出相关建议。随后该级人民政府根据规定权限和程序，通过广播、电视、网络等向社会公众发布预警信息。这一过程不仅影响了公共卫生危机预警发布的效率，还大大增加了预警制度的运行成本。作为突发公共卫生事件的主要监测机构，疾病预防控制中心的应急能力受到相关法律、发布制度的影响，无法发挥其自身优势，不能将其最新掌握的疾病动态以最快的方式公之于众。这使得公共卫生危机监测主体与信息发布主体之间相互分离，并进一步导致监测与预警脱节，从而导致“有监测，无预警”。

四、优化我国公共卫生危机管理预警系统的有效路径

（一） 加快危机预警机制相关的法律法规建设

制定预警机制相关的法律法规是有效管理突发公共卫生事件的基础。要健全支撑危机预警机制的相关法律法规，切实提升预警机制的制度化、规范化、程序化水平，强化危机预警机制的法制保障。应将公共卫生事件预警机制单独立法，明确发布预警信息流程、技术规范、发布主体及其法律责任。同时完善《传染病防治法》 《突发事件应对法》等法律法规。

（二） 构建高效、灵敏的公共危机监测网络体系

监测网络体系的构建，在现有的疫情报告系统、全国疾病监测点系统和单病种监测系统上整合优化，针对新型传染病及时设立疾病监测网络体系，扩展疾病监测种类，提高监测范围和频度。同时，借鉴美国经验，加强对国外重大疫情跟踪监测，收集国外主要医院里的疾病监测信息，对可能影响我国公共卫生安全的传染性、流行性疾病进行及时监测和预判，提升公共卫生危机预防和治理能力。

建立监测网络体系的统一信息处理中心，加强各监测网络的内部联系，及时对监测信息进行有效分析、归类整合，提升监测信息的有效利用率，打破各监测网络间的孤岛现象，建立公共卫生危机信息资源的共享机制。

（三） 提升监测主体的监测水平和能力

疾病预防控制中心作为专业技术部门，提升其监测能力和水平至关重要。可以从以下几方面着手：一是加强疾病预防控制系统的人才队伍建设，注重专业人员的培养，培养具有丰富医学卫生知识的专业监测人员和信息统计分析技术的人才，同时采用定期专题讲座、案例分析、模拟演习的方式，定期对监测人员进行公共卫生危机监测专业培训；二是加强地区之间的交流与合作，西部地区和东部发达地区形成协作关系，有助于提升全国总体监测水平；三是完善各类疾病专业防控监测机构，对公共卫生危机进行全面监测；四是完善多种监测网络，扩大公共卫生危机监测范围，引进先进的技术监测手段和监测设备，运用现代化技术提升监测能力。

（四） “预警权”向监测主体转移

在公共危机爆发前，各种网络信息激增，传递速度快且应急处置时间紧迫，任何错误的信息都可能会引发社会恐慌。因而政府必须掌握信息主动权，对危机有关信息进行核实并权威发布，安抚社会公众的情绪，并引导公众配合公共危机治理［9］。从政府治理角度来说，“预警权”由政府掌握有其必要性。

然而在重大突发公共卫生事件发生时，如果仍然将监测主体与预警主体相分离，采用传统的逐级上报方式，不仅降低了信息传播效率而且导致预警不精确，甚至逐级上报制度会导致下级政府部门怕承担责任而相互推诿。在这种情况下疫情信息延误，反而会造成社会恐慌。倘若能赋予监测主体更多的自主权，将预警权下放至监测主体，强化监测主体的职能，减少卫生行政部门的直接管理。使监测主体能在第一时间内发布预警信息，最大程度减少疫情信息带来的社会恐慌情绪，减缓公共卫生危机带来的危害。同时监测主体作为危机第一接触机构，会增强公众对其信任度，也解决了传统的逐级上报方式所浪费的人员及资源耗费［10］。

（五） 加强公共危机教育，提升公共卫生危机意识

危机意识是建立公共危机预警机制的思想基础，只有在公共危机意识的引领下，才有助于建立高效的公共危机预警机制。首先在社会整体层面，提高公众对危机的关注意识和重视意识。将危机意识纳入到学校的通识教育中，加强青少年的公共危机意识教育，同时运用多种媒体方式，如电视、广播、网络等方式及时让公众了解危机应对的知识和技能。其次在政府治理层面，要转变政府危机治理理念。将危机意识纳入到国家公共卫生应急管理体系，推进政府危机治理工作正常化、制度化、法制化进程。使政府和广大社会公众具备危机预防意识，积极开展公共卫生危机预警机制建设，做到未雨绸缪，有备无患。●