西部地区非省会城市地方本科院校的发展困境与机遇——基于师范类院校的视角

张纪生，张卓尔

（1.安康学院 现代农业与生物科技学院，陕西 安康 725000；2.浙江农林大学理学院，浙江 杭州 311300）

随着中国特色社会主义进入新时代，人们对更加公平且更高质量教育的向往更加迫切。2018年1月，中共中央、国务院颁布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，指出当前“面对新方位、新征程、新使命，教师队伍建设还不能完全适应”，特别是“师范教育体系有所削弱，对师范院校支持不够”，提出“建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系”等一系列举措[1]。2018年2月，教育部等五部门印发《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》 （以下简称《振兴行动计划》），强调“加强中西部地区和乡村学校教师培养，重点为边远、贫困、民族地区教育精准扶贫提供师资保障。支持中西部地区提升师范专业办学能力”[2]。新形势下，西部地区师范类院校迎来了新的发展机遇。

一、西部地区非省会城市师范院校现状分析

目前，西部地区12个省（市、自治区） 共有非省会城市地方本科院校113所①由“西部地区非省会城市地方本科高校发展模式研究”课题组整理，数据来源于教育部网站《2019年全国高等学校名单》。，其中有师范类本科院校25所（名单详见表1），占西部地区非省会城市地方本科院校的22.1%。

表1 西部地区非省会城市普通本科师范高校名单

地处西部地区非省会城市的25所师范类本科院校，在办学历史及所处地区的地域环境、社会经济发展、民族分布、人口数量等方面存在一定差异，通过数据分析，发现学校发展中存在一些共性问题。

（一）办学基础相对薄弱

25所院校的办学主体均为所在省（市、自治区）政府。对学校办学历史梳理发现，25所院校中只有3所学校举办本科师范教育历史较长，她们分别是前身为创办于1932年的广西省立师范专科学校的广西师范大学，1946年发轫于抗日战争时期国立东北大学的西华师范大学和前身为1948年成立的新疆省立伊犁专科学校的伊犁师范大学；其他22所学校均为2000年以后新升格的新建地方本科院校，办学基础条件较差。在25所院校的发展历程中，没有一所学校入选国家“985工程”“211工程”等重点大学建设项目，也没有入选“双一流”建设高校和建设学科，学校的办学基础相对薄弱。

（二）教育经费投入偏低

25所院校分布在内蒙古（1所）、广西（4所）、重庆（1所）、四川（5所）、云南（4所）、贵州（4所）、陕西（2所）、甘肃（2所）、宁夏（1所）、新疆（1所） 十个西部省（市、自治区）的非省会城市，青海和西藏没有非省会城市本科师范院校。西部地区经济发展落后，各省（市、自治区）2019年地区人均生产总值只有重庆超过全国70892元的平均水平外，其他省份均低于全国人均水平[3]。因社会经济发展落后，西部省份的教育经费投入普遍偏低。2018年，全国普通高等学校生均一般公共预算教育经费为22245.81元[4]，上述25所院校所在省份的生均一般公共预算教育经费投入，除宁夏在全国平均线上，其他省（市、自治区）均没有达到全国平均水平。

（三）学科建设水平不高

如果从专科办学阶段开始计算，25所院校大多具有40年以上的办学经历，在1999年开始的高等教育扩招大潮中，学校规模迅速扩大。如广西师范大学，截至2019年6月，其本科专业达79个，涵盖12个学科门类；于2015年升为本科院校的广西科技师范学院和阿坝师范学院，本科专业也分别达到25个和20个，均涵盖8个以上学科门类。2017年下半年，由中国科教评价研究院组织开展2018年中国大学及学科评价工作，以具有普通高等教育招生资格的973所普通本科院校、262所独立学院和1386所高职高专作为研究对象，对普通本科院校的专业、专业类和学校门类进行了评价。列入评价范围的160所师范类本科院校，只有广西师范大学进入《中国大学分类型竞争力排行榜》师范类的前20%[5]39；在12个学科门类《中国大学本科教育分学科门类竞争力排行榜》前20%榜单中，只有广西师范大学的法学、教育学、文学、历史学、理学、管理学、艺术学7个学科，西华师范大学的法学、教育学、文学、理学4个学科，乐山师范学院和渭南师范学院的艺术学等进入排行榜，其他21所高校均无缘进入[5]43-59。在教育部公布的2019年度国家级和省级一流本科专业建设点名单中，广西师范大学有12个专业、西华师范大学和渭南师范学院各有1个专业入选国家级一流专业建设点，其他22所高校均没有入选。在教育部公布的2019年通过普通高等学校师范类专业认证的专业名单中，只有广西师范大学的化学、学前教育两个专业通过第二级师范类专业认证，其他24所高校均没有通过二级以上认证的师范类专业。

（四）师资队伍力量薄弱

按照教育部《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》，师范类普通高校的生师比应为18∶1到16∶1，但从院校公布的《本科教学质量报告》数据来看，大部分院校的生师比超标①参见高等教育质量监测国家数据平台，https://udb.heec.edu.cn/passport/portal/index.html?returnUrl=http%3A%2F%2Fudb.heec.edu.cn%2Fweb%2F%3Fv%3D1580806125650#。。根据教育部公布的2018年全国普通高校专任教师学历、专业技术职务情况统计数据，专任教师中副高级以上职称教师占全体教师的比例为42.20%，在25所院校中有18所院校低于全国平均水平，高级职称教师占比最低的只有30.7%；全国普通高校教师中正高级职称比例为12.62%，25所院校中只有广西师范大学、西华师范大学和长江师范学院3所院校达到这一水平，仅占到12%；全国普通高校教师中博士学位教师的比例为22.86%，而25所院校中只有广西师范大学高于这一水平，其他24所院校均远低于全国平均水平[6]。

由于西部地区经济发展落后，教育经费投入不足，非省会城市高校不但人才引进困难，而且原有人才从西部地区向东部地区、从非中心城市向中心城市流失严重。

（五） 生源质量较低

近年来我国高考录取率不断提升，2019年高等教育毛入学率达到48.1%，中国即将由高等教育大众化阶段进入普及化阶段[7]。随着高等教育规模不断扩大，招生计划多优质生源少的矛盾也突显出来。生源质量与人才培养质量二者是相互影响、相互促进，生源质量下降阻碍着人才培养目标和发展水平，进而影响地方本科院校的发展。在软科发布的《中国最好大学排名——生源质量排名2019》榜单中，广西师范大学排名为第222位，西华师范大学排名第376位，其他高校均排名为400位以后[8]。随着我国“双一流”建设项目的推进，西部地区非省会城市师范院校生源质量下滑的矛盾会更加突出。

（六）办学声誉不高

在全国高等教育的总体格局中，西部高校办学声誉总体偏弱，进入“双一流”建设的高校明显少于东部和中部地区，而地处西部地区非省会城市的师范类高校，在全国高校中更是处于劣势地位。在武书连课题组发布的《2019年中国大学排行榜》中，广西师范大学排名为第205位，西华师范大学排名为第248位，其他23西部地区非省会城市的师范类普通高校排名均在400名以后[9]。

二、西部地区非省会城市师范院校发展中存在问题的归因分析

近年来，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》 （以下简称《纲要》）和《中西部高等教育振兴计划（2012—2020年）》的实施，西部地区高等教育总体取得了长足的进步，但西部地区非省会城市师范院校的发展仍然面临一些困境。对其根源深入分析，一方面是受国家政策和地域环境等外部因素的影响，另方一面也囿于学校定位、社会服务水平和造血能力等自身原因的制约。

（一）外部原因

1.高等教育优质资源分布不均衡

优质资源是影响高等教育发展的关键。由于受到不同地域的自然环境和经济条件的影响，我国的高等教育资源配置不平衡、区域布局不合理。从地区层面上来说，我国西部地区区位环境差，交通闭塞，经济落后，信息不畅，大部分高校严重缺乏获取社会资源的条件和能力，与中东部地区相比，西部高校存在政府投入低、办学条件差、高层次人才队伍不足等问题[10]。地处西部地区非省会城市的师范类高校，由于地处经济欠发达的非省会城市，各级财政经费投入不能满足学校发展的需要，不少高校在教学科研行政用房、教学科研仪器设备、图书资源、信息化建设等方面存在很大缺口，学校整体办学条件较差，基础设施建设滞后；另一方面因自然环境较差、教师待遇偏低、发展空间受限等原因造成的师资队伍流失严重、人才队伍引进困难、高层次人才缺乏、生师比严重超标等问题，已经成为制约西部地区非省会城市本科师范院校发展的主要因素。

2.师范教育独立体系有所削弱

新中国成立以来，我国学习苏联模式开始建立独立而完整的师范教育体系[11]，这个体系持续到20世纪90年代末，特别是在党的十一届三中全会之后，师范教育开启恢复、重建、提高的新局面[12]。但从1995年开始，国家先后颁布《教师法》 《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等一系列政策，实行教师资格证制度，打破师范教育的独立体系。国家推行这些政策的目的是为了提高教师素质，实现教师的来源多元化，这些政策实行的初衷完全符合教师教育的国际趋势和内在规律，但也对教师教育产生了不利影响，导致传统师范院校产生了生存危机。为了扩大学校的生存空间，传统师范院校开始实施转型发展战略，由单纯的师范性大学向综合性大学转变，逐渐削弱了它的师范性。特别是在国家创新驱动战略和“985工程”“211工程”“双一流”建设工程等重点发展战略的影响下，师范院校越来越突出学术创新和学术产出，不仅没有以加强“综合性”解决师范院校毕业生“后劲不足”的缺陷[13]，反而进一步削弱了师范院校师范性。传统师范大学在教师教育中的优势和资源，被分散到了新的非师范类专业建设中，导致系统化的教师培养模式改革与创新越来越处于弱势。另外，在一些由研究型综合大学新开办的教师教育专业中，也存在着教师教育地位不高、特色不强等缺陷。学科教育学师资短缺，对基础教育关注不够，学生的教学实践、教学技能培养明显不足，也严重影响了教师教育的质量[14]。

3.教师职业吸引力不足

随着我国社会经济的高速发展，教师职业吸引力不足也成了影响师范类高校生源质量的一个重要因素。一方面，在社会分配体系中，教师处于基层，特别是中小学教师，待遇的保障力度取决于县级财政实力，财政薄弱的县市，给教师所定的薪酬标准就可能低，甚至会出现拖欠教师薪酬的问题，这在西部地区是一个突出的问题[15]。教师地位待遇低对西部地区非省会城市师范院校招收到优质生源有着严重影响。另一方面，随着教师资格证制度的实施，师范生和非师范生就业当教师的界限不再明显，对师范院校招收到更优质的生源造成了一定困扰。

（二）内部原因

1.师范教育办学定位不突出

《纲要》提出“引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。”[16]办学定位准确是高校特色发展的重要保证，师范类高校原本是地方基础教育师资培养的摇篮，但随着高等教育扩招和师范教育独立体系被打破，西部地区非省会城市师范院校的师范专业和师范生比例大幅降低，大部分学校的师范教育办学定位被逐渐淡化。学校在教师教育人才培养体系中的优势不再，导致师范类高校在地方基础教育领域的办学影响力逐渐变弱。

2.社会服务能力不能满足地方需求

普通高校既为区域经济发展提供了科技、人力资源的支撑，同时自身的科研、学科设置也受到区域经济的推动[17]。有研究发现“人均GDP指标和师范院校转型、学历层次的提升相关性较强”[18]，大部分西部地区非省会城市师范院校，由于高层次人才的匮乏和学科建设水平不高，学校的学科建设与地方产业支柱、优势产业及新兴产业的接轨不紧密，科研成果转化度不高，与地方经济社会的发展联系不密切，社会服务能力不能满足地方需求，导致地方政府对学校的重视程度大打折扣，经费投入和政策支持力度有限。

3.学校自身造血能力不足

我国现行的高校财政拨款模式采用“综合定额加专项补助”形式。目前，我国高校经费的主要来源包括政府拨款、教育收费收入、科研经费收入和其他收入等几个部分。其中政府财政拨款根据学校隶属关系的不同分别由中央或地方拨款，是公办高校办学经费的主要来源；教育收费收入包括学费、住宿费、委托培养费和培训费等；科研收入包括中央科研经费拨款、地方科研经费拨款和科研事业收入；捐赠收入、利息收入、对外投资收益等属于其他收入。对西部地区非省会城市师范院校，地处西部经济发展落后地区，公共预算教育经费投入与全国平均值尚存在一定差距，另一方面，这些学校因科研水平相对较弱，科研成果转化不足，争取国家中央科研经费拨款、地方科研经费拨款和科研事业收入的能力有限，再加上社会影响较弱，得到的社会捐赠几近于无，经费来源渠道单一，学校办学经费不足的困境难以得到改善。

三、西部地区非省会城市师范院校的发展机遇

（一）西部地区教师教育进入国家战略

我国目前还处于城市、农村的二元结构，国家教师教育咨询专家委员会副主任管培俊先生曾指出，“在中西部的农村、边远贫困地区、少数民族地区，教师下不去、留不住、干不好的问题，在以后很长一段时间还是一个非常突出的矛盾。如果没有一个相对稳定的教师供给保障体系，我国教育均衡发展和教育公平就无法实现，‘公平而有质量’的教育也就无从谈起”[19]。2018年1月，中共中央、国务院启动全面深化新时代教师队伍建设改革，要求“各级党委和政府要从战略和全局高度充分认识教师工作的极端重要性，把全面加强教师队伍建设作为一项重大政治任务和根本性民生工程切实抓紧抓好”[11]。《振兴行动计划》提出，“支持中西部地区提升师范专业办学能力。推进本土化培养，面向师资补充困难地区逐步扩大乡村教师公费定向培养规模，为乡村学校培养‘下得去、留得住、教得好、有发展’的合格教师”[2]。目前，我国中西部地区的教师教育受到前所未有的重视。

（二）地方政府对师范院校加大支持力度

为深入贯彻落实党的十九大精神，造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍，全面提升国民素质和人力资源质量，在《振兴行动计划》发布后，地处西部的内蒙古、广西、甘肃、重庆、四川、云南、贵州、宁夏、新疆等省（市、自治区）迅速出台了关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见，提出措施加强对师范院校的政策扶持。一是加大对师范院校和师范教育的支持力度。广西、四川等多个省（市、自治区）提出深化教育教育改革、加大经费投入等具体措施加大对师范院校的支持，大力提高师范院校和师范专业办学水平。二是改革师范生招生制度。内蒙古、重庆等多省（市、自治区）通过实行师范专业提前批次录取或入校后二次选拔方式，实施公费师资培养计划，采取到岗退费等方式，吸引优秀青年踊跃报考师范院校和师范专业，致力于卓越教师培养。三是强化经费保障。加大财政经费投入力度，提高师范专业生均拨款标准，提升师范教育保障水平已成为各个地方政府的共识。四是加强教师教育学科和人才建设。内蒙古、重庆、新疆等省（市、自治区）提出支持符合条件的师范院校新增为博士、硕士学位授予单位，提升师范院校办学层次，通过有效措施打造具有核心竞争力的教师教育团队。五是坚持师范院校的师范教育办学特色。四川、甘肃、广西和内蒙古等省（市、自治区）在实施意见中明确提出师范院校要坚持以师范教育为主业，严控师范院校更名为非师范院校的要求。六是大力推进师范类专业认证工作。根据国家师范类专业标准，开展师范类专业认证，确保教师培养质量已成为各地方政府的共识。

四、西部地区非省会城市师范院校的发展对策

西部地区非省会城市师范院校面临着难得的发展机遇，这些院校要取得新的发展，需要政府和学校两个层面来共同发力。

（一）政府层面

1.依法治教，依法治校

在世界师范教育的发展过程中，政府大都扮演了十分重要的角色，往往通过加强教育立法和采取有力措施来规范和推动师范教育的发展[19]。面对“双一流”建设的竞争压力，西部地区非省会城市的师范院校生存压力不断增大，师范院校要恢复元气，政府必须给予大力支持。一是通过立法，把对师范院校的政策支持落到实处。虽然在西部各省（市、自治区）都明确提出采取有效措施加大对师范院校的支持力度，但如何把政策落实到位还需要更有效的监督机制。二是通过院校评估和专业认证等有效手段，督促各学校落实师范院校的办学标准，提升教师教育的整体水平，培养更多符合党和人民需要的“四有”好教师。三是要突出师范教育体系所具有的国家使命和公共教育服务属性，强化师范院校的使命担当。

2.完善教师待遇保障机制，吸引优秀人才从教

美国霍姆斯小组通过对美国师范教育的得失和教师职业的地位研究，发布了研究报告《明日之教师》，他们认为：“没有形成对师范毕业生实行优惠报酬的市场，师范教育就不可能进行有意义的改革”[20]。我国为了保障教师的合法权益，《教师法》规定“教师平均工资水平应当不低于或高于当地公务员平均工资水平”，但多年来这一政策在部分地区一直未能落实到位。各级人民政府要将教师队伍建设作为教育投入重点予以优先保障，鼓励吸引优秀人才从事教育事业。

3.营造尊师重教的良好风尚和社会氛围

习近平总书记提出：“全党全社会要弘扬尊师重教的社会风尚，努力提高教师政治地位、社会地位、职业地位，让广大教师享有应有的社会声望，在教书育人岗位上为党和人民事业作出新的更大的贡献。”[21]在2019年9月29日举行国家勋章和国家荣誉称号颁授仪式上，于漪、卫兴华、高铭暄3位老教师首次荣获“人民教育家”国家荣誉称号。国家和社会各层面需要进一步健全教师荣誉制度，对师德高尚、教育成果丰硕、服务地方经济社会发展能力强的教师和教育工作大力表彰，开展学习宣传活动，在全社会营造尊师重教的良好风尚和社会氛围。

4.进一步完善师范生免费教育机制

新中国成立以来，我国坚持实行师范生免费教育制度，直到1997年实行师范生并轨招生改革，我国开始实施师范教育收费。到2007年，国家发布了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》，重新提出师范生免费教育，在《振兴行动计划》中再次提出改进完善教育部直属师范大学师范生免费教育政策，将“免费师范生”改为“公费师范生”。在新的时代背景下，应对师范生免费教育赋予新的内涵，制定与社会经济发展相适应的师范生免费教育机制，为更多立志从事教师职业的优秀人才提供保障和激励机制，为全面提高师范生生源质量与基础教育质量提供政策支撑。

5.改革师范生招生制度

随着我国“双一流”建设项目的推进，西部地区非省会城市师范院校生源质量下滑的矛盾日益突出。为了把优秀的人才吸纳到教师队伍中来，改革师范生招生制度也越来越急迫。广东、上海、江苏等经济发达省份已开始采取提前批次录取、入校后二次选拔或探索师范生综合评价、增加录取面试环节等方式，选拔有志于从教的优秀青年就读师范专业。改革西部地区师范生招生制度，是提高师范生生源质量，提升未来教师队伍整体水平的有效措施。

（二）学校层面

1.重塑和确立师范院校的核心价值理念及历史使命

2014年9月，习近平总书记在视察北京师范大学时强调，打造一支有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”好老师队伍，是学校办学的重要任务[22]。培养新时代“四有”好老师，是中国特色师范教育的核心和基础，西部地区非省会城市师范院校更要坚定不移地坚持核心价值理念，自觉承担历史责任，成为西部地区教师教育事业的坚守者和教师培训的主力军，发扬自身传统和优势，持续不断改革创新，增强培养“四有”好老师的能力，不断提升办学水平。其次西部地区非省会城市师范院校要清晰自身的发展定位，把培养高素质专业化教师的目标放在最为重要的位置[19]。当前，推进教育均衡、公平发展，满足人民日益增长的对优质教育的需求，是新时代赋予的新使命。师范院校是教师成长的摇篮，是促进教育公平的砝码和教育质量的保障，理应把培养高素质专业化教师作为自己的历史使命。

2.将师德教育列为教师教育的必修课

学高为师，德高为范。2019年11月，教育部等七部门印发《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》，再次强调“将师德师风教育贯穿师范生培养及教师生涯全过程，师范生必须修学师德教育课程”[23]。师范院校在教师教育课程体系中，要将社会主义核心价值观、师德教育作为师范生培养和教师培训课程的必修内容，要注重优秀传统文化教育、人文教育和科学精神的培养，通过公益支教、志愿服务等方式，全面提升师范生职业认同感和社会责任感，把师德规范、教育情怀养成教育贯穿于教师教育全过程中。

3.加快推进师范专业认证工作进程

教师教育是教育事业的工作母机。2017年10月，教育部印发《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》，提出构建中国特色、世界水平的教师教育质量监测认证体系，开展师范类专业认证，“以评促建、以评促改、以评促强”，全面保障和提升师范类专业人才培养质量。《振兴行动计划》明确提出，将认证结果作为师范类专业准入、质量评价和教师资格认定的重要依据。2019年8月，教育部公布《2019年通过普通高等学校师范类专业认证的专业名单》，西部地区非省会城市的25所本科师范院校中，只有广西师范大学的化学、学前教育2个专业通过第二级认证[24]。对标认证标准，加快补短板，推进师范专业认证工作应是西部地区非省会城市师范院校当前的一项重要工作。

4.建立以实践为导向的教师教育课程体系

师范教育课程中形成的知识、技能以及专业责任感，会影响教师的行为[25]。国际教师教育理念中，教师工作的特质被视为反思性实践者，因而教师教育十分注重理论知识与技能应用的协调发展[26]。一般认为高等师范课程包括普通教育、学科专业教育和教育专业训练三个方面。研究表明，发达国家在高等师范课程设置上三者是并重的[27]。我国师范教育课程侧重于所教学科的专业教育，而有关教师这一职业的“专业”或“专门”的课程明显不足[28]。借鉴国际教师教育的经验，我国的师范院校应基于科学化标准优化教师教育课程体系设置，由“单一化”转向“综合化”，重新规划包括普通文化课、学科专业课、教育学科课程、教育技能课程、教育实践课程等的教师教育类课程，调整各门课程的占比情况，注重教师教育中理论知识与技能应用的协调化发展。

5.利用“互联网+”技术促进教师教育信息化

2016年教育部印发了《教育信息化“十三五”规划》，提出有效利用信息技术推进“众创空间”，探索STEM教育、创客教育等新教育模式，使学生具有较强的信息意识与创新意识。在《振兴行动计划》再次强调要研究制定师范生信息技术应用能力标准，提高师范生信息素养和信息化教学能力。信息素养和信息化教学能力是师范生的核心素养，是促进基础教育阶段学生核心素质发展的基本功。师范院校要加强师范生教育教学技能实训平台建设，加强学科信息化教学课程建设，提高学科专业教师信息化教学能力，为师范生提供优质的信息化教学体验[29]。

6.紧抓“一带一路”建设机遇，探索教师教育国际化发展路径

2016年，教育部发布《推进共建“一带一路”教育行动》。在“一带一路”倡议下，西部地区高等教育实现国际化是其发展的必然趋势，也为其发展提供了新机遇[30]。西部地区非省会城市师范院校要紧抓这一战略机遇，积极探索实现自身发展的突破口。当然，要想搭上“一带一路”的“顺风车”，各师范院校必须积极寻求改变，充分利用国家的优惠政策，努力找到一条适合自己的教师教育国际化发展道路。