美国国际基础教育援助战略的背景、特点及走向

邬浛文 孔令帅

摘   要：在全球化时代，包括教育援助在内的国际援助，是美国作为超级大国参与全球治理的重要路径之一。为了完成教育可持续发展目标、出于对增强国家“软实力”的考虑以及响应发展中国家的需求，2018年美国国际开发署颁布了美国第一部国家层面的基础教育援助战略——《美国政府国际基础教育战略（2019—2023财年）》。文章通过对该战略进行分析，发现美国国际基础教育援助戰略体现出以满足基本学习需要为目标、以关注受援国需求为原则、以共同应对教育挑战为方法的特点。未来五年美国国际基础教育援助将呈现出始终服务于美国国家利益，注重受援国的发展有效性，倡导全纳教育和关注弱势群体的基本动向。作为相对成熟的国际教育援助实践，美国国际基础教育援助的经验对我国开展教育援助具有一定的借鉴意义。

关键词：美国 国际基础教育 教育援助

1980年世界银行发布的一份政策文件《初等教育与经济发展：证据回顾》（Primary Schooling and Economic Development： Review of the Evidence）试图在全球范围内评估初等教育的经济效益。研究发现，在大多数发展中国家，初等教育的回报率高于其他形式的教育投资[1]。由此，世界各国的教育援助逐渐将视线从高等教育领域转向基础教育领域。1990年世界全民教育大会上通过的《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需求的行动纲领》着重强调了在基础教育领域开展国际援助的重要性，同时也为之后的国际教育援助指明了方向。美国对外基础教育援助的政策措施随着国际形势和国家利益的新变化与新需求，逐渐得到发展与完善。面对全球治理时代对各国开展国际教育援助提出的新需求，美国国际开发署于2018年9月14日发布了首份题为《美国政府国际基础教育战略（2019—2023财年）》（U.S. Government Strategy on International Basic Education Fiscal Years 2019-2023，以下简称《战略》）的基础教育援助计划。

一、《战略》出台的背景

（一）教育可持续发展目标的积极影响

2000年9月召开的联合国千年大会通过了《联合国千年宣言》。在此宣言中，各国承诺到2015年通过加强全球伙伴关系来促进千年发展目标（Millennium Development Goals，MDGs）的实现。8项千年发展目标中有2项涉及教育领域：“普及初等教育”“在教育领域消除性别差异，并促进女性发展”[2]。在全球范围内，千年发展目标的实现离不开各国际组织、各国对发展中国家及欠发达国家开展的国际教育援助。截至2015年底，千年发展目标虽然取得了进展，但仍未完全实现。2015年9月，联合国可持续发展峰会在纽约总部召开，联合国成员国通过了17项可持续发展目标（Sustainable Development Goals），以继续指导2015—2030年的全球发展工作。2016年1月，联合国正式启动《2030年可持续发展议程》，新议程明确提出了“确保公平和包容的优质教育，让全民终身享有学习机会”[3]这一教育领域的可持续发展目标。在此基础上，联合国教科文组织（UNESCO）先后通过《2030年教育宣言》（又称《仁川宣言》）和《2030年教育行动框架》，进一步明确了教育可持续发展目标。《仁川宣言》首次以UNESCO的名义提出，发达国家、中等收入国家和新兴工业国家要通过“官方发展援助”（Official Development Assistance，ODA），积极承担向发展中国家提供教育援助的责任[4]。与《仁川宣言》和《2030年教育行动框架》的精神一致，美国国会于2017年通过了《加强发展中的教育问责法》（Reinforcing Education Accountability in Development Act，READ），该法表明美国政府致力于帮助世界各地的人具备成为社会生产成员所需的教育和技能。世界各国对实现教育可持续发展目标的现实需求、国际社会的共同追求以及各国际组织的积极倡导，使美国更加积极地采取教育援助的手段参与教育全球治理，为实现教育可持续发展目标做出努力。

（二）出于对增强国家“软实力”的考虑

国际基础教育援助政策的制定既需要立足于国际形势，又需要考虑本国的切身利益。正如美国联邦教育部原部长邓肯所说：“归根结底，美国经济的未来不仅取决于其加强自身教育体系的能力，还取决于帮助其他国家的公民提高生活水平的能力”[5]。一个国家国际竞争力的提升不仅需要经济、军事等“硬实力”的强化，更需要强大的“软实力”来增强其在国际社会中的影响力与公信力。“软实力”概念由美国学者约瑟夫·奈提出，认为“软实力”是与军事、经济等“硬实力”不同的概念，不同于威胁或利益诱惑，而是一种塑造人们喜好的能力。国际政治中的“软实力”大部分来自于一个国家或组织所体现的价值观、国内管理和政策所提供的范例以及处理外部关系的方式。有些国家的政治影响力远远超出其经济和军事实力，那是因为他们将国际援助、和平调解等具有吸引力的因素纳入了国家利益当中。美国在全球范围内开展国际教育援助，加强与各个国家和地区的合作，一方面能在国际舞台上增强美国的话语权，赢得国际支持，提高国际影响力，另一方面有利于美国更好地掌握受援国的发展动态，维持其对世界发展的影响。由此可见，美国将国际基础教育援助视为提高其全球竞争力的“软实力”。

（三）响应发展中国家的需求

就美国开展国际基础教育援助而言，除了上述两方面原因之外，发展中国家基础教育面临的挑战、优质教育的迫切需求以及良好教育带来的连锁反应[6]也是美国国际基础教育政策出台的宏观背景。虽然在各国与国际组织的共同努力下，全球教育取得了重要进展，全球范围内的入学率得到明显提升，学生在校时间不断延长，但是众多发展中国家依旧面临很多危机与挑战。全球性的学习危机依然存在：有2.63亿儿童和年轻人没有上学的机会，包括女童和妇女、童工、受冲突影响的群体、残障人士、边缘化和弱势群体。危机和冲突不断加深，包括武装冲突、暴力犯罪、被迫流离失所、自然灾害或流行病带来的冲击以及政治经济不稳定、治理赤字和腐败等，对教育产生着巨大冲击，受此影响的儿童和青年人数每年以惊人的数字增加。年轻一代是国家发展的重要动力，但数百万人没有接受教育、培训，年轻人的潜力难以发挥，甚至可能成为一个国家沉重的人口负担。除此之外，伙伴国的教育经费紧张问题也迫切需要美国等发达国家对其进行援助。据国际教育机会融资委员会估计，到2030年，中低收入国家每年将需要3万亿美元的教育支出，与目前的支出水平相比，缺口高达1.8万亿美元，其中约97%的资金将来自中低收入国家政府。这些国家政府缺乏可持续地提供资金和服务的能力，而这些服务有助于个人获得成为社会生产性成员所需的教育和技能。高质量的教育有助于经济增长、民主治理、社会弹性增加、健康状况改善，并可有效减少冲突和暴力极端主义。教育是一项功在当代、利在千秋的工程，有效开展教育援助对受援国公民素质的提高、经济的发展及社会的和谐都有着重要意义。因此，美国国际基础教育援助在一定程度上响应了发展中国家对教育高质量发展的实际需求。

二、《战略》的特点

（一）以满足基本学习需要为目标

在教育可持续发展目标的框架下，结合本国切身利益和伙伴国实际情况，美国提出了2019—2023财年国际基础教育援助的愿景：帮助国际基础教育援助网络内各伙伴国完善教育体系，并使每人都能获得满足未来经济发展需求的知识与技能。具体而言，其旨在达成两项战略目标：“改善学习效果”“扩大所有人，特别是边缘化和弱势群体获得优质基础教育的机会”[7]。为了实现“改善学习效果”的目标，《战略》明确指出，美国政府将在以下三方面与伙伴国家合作。第一，为学生提供坚实的学习基础。美国政府对早期学习能力与学习习惯的养成给予高度重视，将与援助国当地社区合作，为儿童提供必要的支持和资源，以培养他们在学术和终身学习方面所需的技能。第二，培养学生的基本技能。美国政府将优先考虑可衡量的学习成果，尤其是在读写、计算和其他基本技能方面。第三，促进学生为未来生活做好准备。美国政府将与伙伴国家和私营部门合作，提高中小学学生的留校率、降低辍学率，消除中学适龄青少年受教育的障碍，提高正规教育和非正规教育质量。

美国政府提出“扩大所有人，特别是边缘化和弱势群体获得优质基础教育的机会”这一战略目标，将教育向所有人开放，并优先考虑受危机、冲突、歧视、校园暴力等影响的群体获得优质基础教育的机会。在宏观层面上，美国政府将對受援助国教育相关的需求与风险进行评估;提高受援国和地方机构的效能，以提供高质量的正规教育、非正规教育和培训;受援国政府将通过制定法律、政策，促进社会成员公平地获得高质量基础教育。在微观层面上，创造安全、无暴力和包容的学习环境;采用具有包容性和避免歧视的课程和教学方法;鼓励教师参与培训，以满足受冲突影响的儿童和青年的独特需要，保障所有人都能获得优质基础教育。

（二）以关注受援国需求为原则

首先，优先考虑受授国自主权。每个国家的教育都有独特的历史文化背景、自身优势与特点，并且面临着不同的挑战与机遇。美国政府将根据各受援国的不同国情调整行动，同时援助方案将尽可能与受援国的国家教育计划和发展战略保持一致并为其提供支持。美国政府将与各地方利益相关者合作，确定最适合各国国情的援助计划。

其次，与受援国教育体系进行全面合作，改善、扩大和维持教育援助效果。实现高效且可持续的变革取决于相互联系的行动者的合作，这些行动者具体包括国家和地方政府、中小学、教师、行政人员、家长、非政府组织、宗教、大学、私营部门和其他伙伴。在加强教育体系方面，美国政府认为，应特别注意提高学校治理能力、问责意识、透明度和弹性，以及国内公共和私人财政资源投资于教育的充分性、可靠性和有效性。此外，《战略》还提出应建立强有力的伙伴国家教育数据系统，以便在援助项目结束后，继续跟踪进展、找出差距、持续改进教育服务，进而促进整个教育体系透明度的提高与问责制的完善，为做出更好的教育决策服务。

再次，促进多边资源的有效共享。为了最大化地利用资源，美国政府将加强与伙伴国家、多边机构、国际组织、私营部门、学术界的合作协调，最大限度地发挥和利用各方的技术和财政资源，推动受援国基础教育的有效开展。美国将与受援国共同分担教育财政负担，促进受援国内部资源的合理流动和联合筹资，并使受援国减少对外国援助的依赖;充分利用美国的国际影响力来影响多边机构、国际组织等的战略决策导向和教育资源分配，从而推进国际基础教育战略的实施;鼓励私营部门、学术界专家、技术人员在融资、研究、技术等方面进行创新，降低成本和提高效率，从而扩大受援国接受优质基础教育的机会和改善学习效果。

最后，教育援助的实施充分考虑受援国对教育援助的需求指数。美国国际基础教育各政府部门和机构在遴选受援国时，优先考虑最需要和最有可能扩大接受基础教育范围和改善学习效果的国家;通过教育援助可以对青少年和教育体系产生潜在显著影响的国家以及通过教育援助能够最大限度地减少儿童和青少年接触或参与极端暴力主义或极端主义意识形态的国家。

（三）以共同应对教育挑战为方法

改善学习成果和确保所有人都能接受优质基础教育是各国都雄心勃勃的愿景，然而，任何一项单一的干预、政策或投资都不足以实现这一目标。因此，美国政府基于以往教育援助的经验，并响应世界各国政府积极参与全球教育治理等国际趋势的要求，提出了三大协调目标以促进国际基础教育援助战略的落实，包括：进一步加强基础教育援助项目的透明度和问责制;确保为受援国提供优质且均衡的基础教育援助项目;促进各部门间协调，加强“一个美国政府”的国际基础教育援助模式[8]。根据上述协调目标，美国将在三个层面上对国际基础教育援助项目进行协调。

一是从全球层面考虑，国际基础教育援助利益相关部门、机构和官员将建立机构咨询小组和跨机构的国际基础教育工作小组，由美国国际开发署基础教育援助高级协调员领导，负责美国和伙伴国家之间的国际基础教育援助项目的规划和政策协调。另外，由跨机构工作小组根据需要开会讨论，负责改进，确保援助项目符合目标要求，并由机构咨询小组对援助项目做出最后的技术和政策决定。二是从国家层面考量，美国政府认为，国家一级的强有力的协调是使基础教育援助项目高效实施和有效响应地方需要的必要条件。国家一级的所有工作都应尽可能支持和配合伙伴国家的教育需求和政策计划，使基础教育援助项目能够产生持续的影响。从这些受援国的实践中获得的经验将为美国政府今后在基础教育领域开展援助工作提供一定的参考。三是从跨部门层面思索，美国政府认识到教育援助项目顺利开展的障碍可能来自于教育以外的其他部门。因此，虽然跨部门的联合援助项目需要更多资金和相互之间的协调来促进实施，但为了取得更广泛的成果，教育部门将与其他部门合作开展基础教育援助。

三、《战略》的走向

1961年颁布的《对外援助法》是美国对外援助在立法和制度层面进行的早期探索。多年以来，美国政府在多个领域开展国际援助，扩大了自身在国际舞台的影响力与话语权。该《战略》是美国在新的国际秩序与国际环境中根据自身利益与外交需求在基础教育领域内的深化与发展，并且在一定程度上反映了美国新时期开展国际基础教育援助的动向。

（一）教育援助始终服务于美国国家利益

美国在全球范围内开展基础教育援助，在一定程度上为受援国的儿童和青年提供了学习机会，提高了其基础教育质量。虽然发展中国家的产业结构中劳动密集型产业占主导，但进入劳动市场仍需具备识字、计算等基本技能，高质量的基础教育能够在一定程度上满足这一需要。但不可否认的是，处于边缘的第三世界国家在接受教育援助的过程中会对作为中心的美国产生依附。以马丁·卡诺伊（Martin Carnoy）为代表的教育依附论者认为，“发达国家通过控制第三世界国家的教育制度，试图维持现存的国际不平等的格局，进而保持第三世界的依附性”[9]。作为“中心”的美国为处于“边缘”国家提供教育援助，如通过设立培训机构、派遣教育专家和教师等手段对受援国传播西方的价值观念、教育模式，并且这种依附形式更加隐蔽。这些强势的教育援助极有可能破坏受援国原本脆弱的教育体系，削弱受援国摆脱依附的能力，加剧他们之间的不平等。

与此同时，教育援助中还掺杂着美国政府基于自身的政治、经济和安全利益的考虑。发达国家因其雄厚的资金实力而拥有更多的话语权，对欠发达国家进行援助时往往附带政治条件，尤其是在教育领域，常常会带有一些隐性或显性的政治倾向[10]。例如，从《战略》的具体细节中可以发现，美国在遴选受援国时虽然在一定程度上考虑了受援国的教育需求和实际情况，但实际上隐含着美国的经济利益。另外，自“9·11”事件后，美国政府格外关注国家安全利益。对欠发达国家和地区进行基础教育援助，提高儿童和青年的受教育程度，有利于该国社会的稳定和发展，从而保证美国的国家安全。

（二）注重受援助国家发展的有效性

《战略》反映出美国的援助理念随着国际形势的发展从注重“援助有效性”过渡到同时追求“发展有效性”。这一援助理念的转变源于2011年第四届援助有效性高层峰会上《有关新的全球合作关系的釜山宣言》（Busan Partnership for Effective Development Cooperation，简称《釜山宣言》）的提出。与此前的宣言相比，《釜山宣言》强调，援助仅是解决发展问题的途径之一，需从“援助有效性”过渡到“发展有效性”，把“援助”议题放在“发展”的大框架下[11]。《釜山宣言》提出了“发展有效性”的三项原则，具体如表1所示。[12]

《战略》在一定程度上反映出美国关注受援助国家发展的有效性，具体体现在以下三个方面。第一，尊重受援国的自主权，努力增强其教育体系。美国将根据受援国和地区的发展现状和实际需求，灵活调整教育援助方案，提高援助行动的针对性和可操作性。例如，针对土著社区和少数民族，美国会采用当地语言制定具有包容性和文化敏感性的援助项目，以减少歧视和不平等。第二，建立广泛的合作伙伴关系，共同应对全球教育挑战。在宏观层面上，美国动员国内利益相关方与受援国政府、当地相关部门深度合作，并通过其在国际上的影响力最大限度地发挥国际组织、多边机构在国际基础教育援助中的作用。在微观层面上，美国政府通过鼓励技术专家、研究人员创新，提高受援国教师福利待遇、促进教师专业发展，开办新型学校、改进学校设施设备等措施更好地促进受援国基础教育产生实质性的发展。第三，加强基础教育援助机制的透明度和问责机制，确保援助项目有效推进。美国政府表示将对援助项目进行严格的监测、评估、公开报告，并建立一个在全球范围内有可比性指标、规范和方法的评估体系，从而提高基础教育外国援助方案的效力和促进有效方案的共享。

（三）倡导全纳教育和关注弱势群体

《战略》将“扩大所有人，特别是边缘化和弱势群体获得优质基础教育的机会”作为推进国际基础教育战略的目标之一。这与1994年UNESCO在世界特殊教育大会上颁布的《萨拉曼卡宣言》（The Salamanca Statement）中所提出的“每个儿童都有受教育的权利”“每个儿童都有其特性、兴趣、能力和学习需求”“教育要考虑到儿童的特性和差异”“全纳学校是反对歧视、创建人人受欢迎的社区、建立全纳社会和实现全民教育的最有效途径”[14]等全纳教育的原则相契合。《萨拉曼卡宣言》虽然提出了全纳教育的概念和原则，但并没有提出明确的概念界定。我国将全纳教育解读为“全纳教育是一种新的教育理念和教育过程，它容纳所有学生，反对歧视排斥，促进积极参与，注重集体合作，满足不同需求”。[15]

《战略》指出，如果大部分人都没有接受优质基础教育的机会，任何一个国家都无法得到发展。因此，美国政府与伙伴国家合作，致力于打破教育障碍，让所有人都能获得接受公平和优质基础教育的机会。《战略》特别强调了以下三类人的受教育权。第一，受危机和冲突影响的儿童和青年。例如，在2015年，美国中央司令部为受叙利亚难民涌入影响的黎巴嫩五个地区的小学提供了2万套返校用品。第二，遭受歧视和边缘化的个体，特别是女童。全球范围内，数亿人由于一些无法控制的原因，例如性别、性取向、贫穷、种族或残障而无法获得公平和优质的教育。第三，易受暴力和劳动剥削危害的儿童和青少年。美国政府认识到，将最弱势的群体排除在教育之外，可能会加剧贫困、暴力、极端主义意识形态，以及很有可能导致儿童和青年误入犯罪组织。

四、结语

面向新时期，受国际形势和国家利益的影响，美国提出了国际基础教育未来五年的援助计划。可以看出，美国在全球范围内开展基础教育援助并非是一种单纯的利他行为，教育援助始终服务于美国国家利益这一本质并没有改变。但同时，《战略》还反映出美国在开展基础教育援助过程中更加注重受援国的发展有效性，援助体系趋向网络化，援助格局更加開放和包容。此外，还将基础教育援助的目光投向边缘化和弱势群体，反对将其排除在教育体系之外，蕴含着全纳教育的理念。

随着综合国力的不断提升，我国在国际社会中已经逐渐从受援国转变为援助国。近年来，我国在教育领域，特别是在基础教育领域取得了许多突破性进展，积累了诸多宝贵的经验。一直以来，我国积极与UNESCO等国际组织合作，在全球及区域范围内积极开展了教育援助。作为最大的发展中国家，负责任的大国，我国的教育经验对世界各国特别是发展中国家具有重要的参考价值。我国是“人类命运共同体”和“一带一路”倡议的提出国，在未来，我国应该更加积极地参与国际教育援助，关注基础教育领域，发挥我国在基础教育领域的优势。在具体的援助措施与细节中，可以参考美国相关经验，为国际社会贡献“中国经验”与“中国力量”。