企业应急管理体系建设模式研究—以轨道交通工程建设行业为例*

2021-05-12林麟，周丹

中国安全生产科学技术 2021年4期

林麟，周丹

(1.北京市轨道交通建设管理有限公司，北京 100068；2.城市轨道交通全自动运行系统与安全监控北京市重点实验室，北京 100068)

0 引言

2019年起，全国56个城市在建轨道交通工程里程共计约7000公里，建设规模持续增长[1]，且轨道交通工程是一项复杂的系统性工程，产生突发事件的因素点多、面广，风险不断加大[2-3]。远如2008年11月15日，正在施工的杭州地铁湘湖站北2基坑现场发生大面积坍塌事故，造成21人死亡，24人受伤。近如2019年12月1日广州市十一号线沙河站施工区域地面沉陷事故，3人坠入塌陷区失联，直至2020年元月10日，失联人员才全部找到，且均已遇难。上述事件暴露出轨道交通工程应急管理体系建设滞后于不断发展的生产能力、科技水平以及社会治理的总体要求[4]。开展应急管理体系研究，有效应对突发事件，是提升轨道交通工程风险管控能力的重要手段[5-6]。

国内外学者从多个角度对应急管理体系建设开展了大量研究，文献[7-9]等围绕“一案三制”，对应急管理体系从顶层设计层次进行了长远筹划；文献[10-11]从轨道交通工程安全管理总体设计角度，在行业内将应急管理体系与隐患排查治理体系、风险管控体系同列；王小飞[12]从城市管理角度，对新加坡、纽约、东京3城的轨道交通应急管理模式进行充分分析，提供了可借鉴的管理模式和管理经验；Sparf等[13]提出应急“团体合作”概念，多层面建立衡量组织成员应急合作质量的多维模型；宋亚欣[14]以德国灾害预警系统运作经验为例，提出完善轨道交通监测预警系统，能有效减少突发事件造成的损失。从现有研究成果来看，虽然众多学者围绕应急管理体系开展了多个方面的研究，但多集中在理论和方法层面，基于企业应急管理实践层面开展的针对性研究尚有不足，影响了应急管理体系的成果落地和转化效果，因此本文以典型的城市轨道交通建设工程管理单位为对象，以相应的突发事件应急管理体系建设为目标，基于企业的法定任务和法定责任，以“一案三制”(即应急预案和应急管理体制、机制、法制)建设为核心，提出一种科学合理，且具有良好操作性的应急管理体系建设思路和方法，拟为同行类似企业的应急管理体系构建提供有益的参考和借鉴。

1 应急管理体系的总体目标与整体架构

1.1 应急管理体系总体目标

轨道交通建设工程突发事件的应急管理体系是轨道交通建设工程管理单位整体管理体系的重要组成部分之一，与通常的生产管理体系、采购管理体系、销售管理体系以及质量管理体系等类似，均从企业全局角度提供相应的业务服务支撑与保障，而企业应急管理体系就是服务于企业事前、事发、事中、事后应急管理全过程的基础支撑条件，结合轨道交通建设工程管理企业自身的业务特点，可以将其应急管理体系的总体目标细化为以下7个要点：

1)明确建设单位的地位与作用。建设单位因其可以调动更多的内部、外部资源，可以对上协调行政主管部门要求的落实。可以对下协调设计、勘察、监理、第三方监测、抢险救援队伍等参建单位参与抢险救援，发挥总组织、总保障、总协调的关键作用。

2)清晰表述常态管理与非常态应对的不同机制。常态管理重点在于积累，积累信息(譬如人、财、物的数据等)、积累经验(譬如响应动作、应对措施的实施经验等)、积累效果(譬如方案、程序或措施的实施顺畅性、针对性、可操作性等)；非常态应遵循科学(对于领导层决策)、合理(对于实施层应对)、灵活(对于各层级应变)、尽责(对于人员履职履责)的原则。

3)明晰应急响应对应层级。依据事故等级，相应层级启动对应预案；依据事故等级，相应人员和单位对应响应，参与抢险救援。

4)明确“应急预案是行动方案，不是管理制度”。

5)清楚表明预案衔接关系。多数轨道交通建设工程施工场地存在同一场地、同一时间多个单位交叉作业，一旦遇有突发事件，要同时协调行政主管部门、参建单位、外部单位、社会资源，应将政府、企业以及不同企业、不同组织间的预案有效衔接。

6)全过程统合。工作机制涵盖事前、事发、事中、事后，事前预防预控与突发事件应对(事发、事中、事后)并重，统合事前与事发、事前与事中、事前与事后一一对应的必要联系，突出全过程管控。

7)执行力衡量。量化工作标准，纳入工作制度进行考量。

1.2 应急管理体系整体架构

在明晰了应急管理体系的服务与应用目标后，结合企业现有的组织与运行模式，从整体上开展企业应急管理体系的总体架构，如图1所示。

轨道交通建设工程突发事件应急管理体系是一种围绕“一案三制”建设的“应急+管理→体系”模式，即一套以管理制度文件具现形式“落地”的体系(具现为“一案三制”)架构，全过程串联常态(事前预防预控)和非常态(突发事件应对)。其中需要关注的是“一案三制”在各自层面的标准合规性与可操作性，以应急预案为例，其作为应急管理体系的重要组成部分，包括综合预案、专项预案与现场处置方案，这与国家相关规定是吻合的，但具体到预案体系的构建，就需要考虑轨道交通建设工程自身的复杂性，其不但涉及工程的建设方，还涉及众多的承包商，因此应急预案体系的可操作性集中体现在预案之间的衔接性上，这里的衔接性不但指综合预案、专项预案与现场处置方案之间的衔接，而且还指建设单位应急预案体系与承包商应急预案体系的衔接。与应急预案类似，应急管理体制、法制和机制的设计与构建同样需要兼顾合规性与可操作性。

2 应急管理体系建设的总体思路和关键实现路径

2.1 应急管理体系建设的总体思路

轨道交通建设工程应急管理体系建设的总体思路是：以应急预案为纽带，调动参建单位的全部力量，建立常态和非常态下的应对组织体系；通过建立明晰的责任制、工作制度以及工作标准，健全制度体系；充分发挥建设单位牵头人、总协调作用，联动政府、参建单位、社会资源，形成政企合作、社会联动、齐心合力、齐抓共管的工作机制。

图1 轨道交通建设工程突发事件应急管理体系架构Fig.1 Framework of emergency management system for rail transit construction engineering emergencies

2.2 应急管理体系的关键实现路径

在明确了应急管理体系的总体建设思路后，需要重点讨论其具体实现路径，而考虑到“一案三制”在实际企业应急管理实践过程中的彼此关联性以及相互协同作用，本文从“一案三制”的整体管理框架入手，提取出更为具体的应急管理工作任务，并讨论其相关的关键实现路径。

2.2.1 应急组织机构设计

在应急管理体系的落地实现过程中，首先要结合企业自身的行业应急特点，对相应的应急组织机构进行合理设计。轨道交通建设工程涉及测绘、地质、勘察、结构工程、土木工程、桥梁工程、给排水工程、车辆、供电、通信、信号、监测检测、综合监控、暖通、环境与设备监控等近百专业类别，参与工程建设的单位囊括央企与本地大型国有建筑施工企业、勘察设计单位、设备供货安装单位、监理单位，沟通协调复杂，需要针对常态和非常态下，结合不同角色、不同任务，构建“自上而下”协调联动的应急管理组织体系[15-16]，如图2所示。

鉴于常态下，一般由各参建单位安全生产管理机构组织本单位日常应急管理相关工作，在此不作赘述。本文着重表述非常态下，基于多专业、多单元融合的轨道交通建设工程突发事件应急指挥部架构及主要任务，如表1所示。

图2 应急组织机构组成与关键任务Fig.2 Composition and key tasks of emergency organization

2.2.2 应急机制的建立

在构建了良好的应急组织机构的基础上，充分考虑轨道交通建设工程突发事件的自身应急管理特点，建立覆盖事前、事发、事中、事后的全过程应急机制，具体内容如图3所示。

2.2.3 应急预案的分类与衔接

在明确了应急管理主体(应急组织机构)和相应的应急机制(某种层面上可以理解为应急任务的梳理)后，企业可以进一步编制不同层面(如建设单位、承包商等)和不同类型(如综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案)的应急预案，对相应的应急管理任务进行针对性准备与演练，编制主体单位以及相应的预案定位如表2所示。

表1 轨道交通建设工程突发事件现场指挥部架构及主要任务Table 1 Structure and main tasks of on-site headquarters for rail transit construction engineering emergencies

图3 基于应急管理全过程的应急机制细化Fig.3 Refinement of emergency mechanism based on whole process of emergency management

表2 应急预案分类识别Table 2 Classification and identification of emergency plan

在明确了应急预案编制的主责单位和主要内容基础上，需要对应急预案的衔接进行重点考虑，轨道交通建设工程突发事件应急预案衔接关系应遵循3个原则，并应在预案对应内容中专文描述：一是角色分配原则，上级单位是决策者，建设单位是组织者，参建单位是执行者。二是组织融入原则，若响应级别上升，下一级应急抢险救援组织应按照工作职责(相同或相似)向上一级组织融入，并服从上一级对应组织负责人的调配。在此基础上，下级预案应与上级预案对应衔接。如图4所示。