后疫情时代国际格局的新变化与新特征

【关键词】新冠肺炎疫情;国际格局;大国关系;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.04.001

新冠肺炎疫情使全球公共卫生安全面临严重威胁，是百年来最严重的全球性非传统安全冲击。它形成了一系列次生灾害，导致世界经济陷入深度衰退，全球联系大幅衰减，推动国际实力对比发生重要量变，也使国家间战略关系面临深刻重组。受疫情影响，国际格局出现了一些重要的新变化和新特征。

大国实力对比变化加快国际格局演变

大国实力对比是国际格局中最基础的要素。疫情对大国实力对比产生了重要的阶段性影响，这一影响持续时间之长远超人们最初的估计，其广度和深度超过一般性的短期冲击，从而呈现出一定的结构性特征。

疫情全球蔓延对世界经济造成巨大冲击。2021年1月，国际货币基金组织预计2020年世界经济增长率为-3.5%，[1]这是自大萧条以来最严重的经济衰退。疫情大流行以及与此相伴的次生冲击对各国的影响并不一致，从而对国际体系尤其是经济领域的实力结构产生了明显影响。

2020年中国经济增长率为2.3%，达到101.6万亿元人民币，这是中国GDP首次突破百万亿元人民币。[2] 根据美国商务部2021年2月发布的数据，2020年美国GDP下滑3.5%，为20.93万亿美元，[3]这是美国经济自二战结束以来的最大降幅，也是自2010年以来首次出现负增长。

中国GDP于2014年达到美国的59.8%，经过5年时间，在2019年达到美国的66.9%。[4]虽然中国一直保持在经济领域追赶美国的势头，但在过去几年中，中美经济实力差距缩小的速度并不是很快。疫情背景下，中美经济领域的实力差距在2020年以意外的方式出现较大幅度的缩小。这使中国在经济领域对美国的追赶站在一个新的起点上，也将对中美两国以及其他国家的心态产生一定影响。

同样值得关注的是2020年世界其他主要经济体的经济表现。日本经济2020年下滑4.8%，这是2009年以来日本经济首次出现负增长。[5]2020年欧元区GDP下降6.8%，欧盟下降6.4%。[6]此外，英国遭受300年来最严重的经济下滑，[7]印度政府2021年2月预估印度2020年GDP下降8%。[8] 2020年全球GDP万亿美元以上的国家中只有中国经济实现了正增长。

综合来看，疫情下以及此后一个时期，国际体系中实力对比走势将呈现以下特点：中国在缩小与美国经济实力差距的同时，会继续拉大与其他国家的经济实力差距;美国在疫情下虽然出现一定程度的经济萎缩，但由于欧洲主要国家和日本经济下滑的幅度比美国更大，美国相对于其他国家的实力优势依然十分明显。疫情下，数字技术所具有的社会经济价值急剧凸显，美国和中国作为世界上最大的数字经济体，在数字经济领域的优势得到了较为充分的发挥。联合国贸易和发展会议的一份报告称，数字经济领域表现出与传统的北方—南方分野不同的经济地理特点，它一直由一个发达国家（美国）和一个发展中国家（中国）领导，其他国家远远落后于中美两国。[9]有学者认为，中美两国在数字经济领域的优势将进一步拉大与其他国家的经济差距。[10]

虽然中美实力差距的阶段性缩小进一步弱化了美国的主导地位，但美国仍是国际体系中唯一的全方位大国。相比于其他国家，中美显示出明显的综合实力优势，这使部分学者认为世界形成了“两超多强”的格局。[11]由于美国长期把维护全球主导地位视为核心利益，面对疫情下中美实力差距快速缩小的事实，美国心理失衡、焦虑不安，对华政策中的零和思维变得更加强烈和公开化，明确把中国视为“最严峻的竞争者”。[12]

拜登政府上台后，改变了特朗普政府时期急于求成、试图在短期内“毕其功于一役”的做法，转而加强与盟国合作，既对中国进行打压，也强调强化自身竞争能力，在对华竞争中“从长计议”。但在中美经济实力差距持续缩小的情况下，美国难以获得充分的时间为打压中国崛起在国际上进行布局。因此，拜登政府又有很强的在短期内采取行动、迅速取得成效的“紧迫感”，这导致中美关系面临新的挑战。

美国的国际动员能力遭到削弱

2017年以来，特朗普政府推行“美国优先”的政策，在发起针对中国“贸易战”的同时，多次向德国、日本、加拿大等盟国施加压力，并频繁“退群”。特朗普政府的外交政策不仅对美国与其盟国的关系形成不小的冲击，也影响了美国的国际形象和战略信誉。

这种负面影响主要表现在以下几个方面：第一，美国抗疫过程中出现的诸多问题和失误，与美国作为世界上实力最强大、科技最发达、医疗技术最先进国家的普遍印象不符，损害了美国的国际形象。美国的确诊病例和因病死亡人数长期居世界第一，经过一年多时间，美国依然未能从根本上扭转抗疫形势。第二，特朗普政府在抗疫不力的情况下，在国际上不断推卸责任，多次对中国和世界卫生组织进行无端指责，对国际抗疫合作产生很大的破坏性影响。在全球疫情十分严重、亟须各国敞开胸怀开展抗疫合作的时候，特朗普政府却宣布退出世界卫生组织。第三，美国未能在抗疫过程中向世界提供大规模和高水平的国际公共产品，反而在疫苗生产和使用上极其自私自利，未能有效支持盟国抗击疫情，甚至出现劫夺他国抗疫物资的情况。在疫情形势最严峻时，西方国家的抗疫基本上处于各自为政的状态，这影响了美国在盟国心目中的可信性和公信力。总体上，对美国全球领导力伤害最大的是美国自身的做法，而不是来自任何其他国家的冲击。[13]

美国民调机构皮尤研究中心（Pew Research Center）于2020年6—8月在加拿大、比利时、丹麦、法国、德国、意大利、荷兰、西班牙、瑞典、英国、澳大利亚、日本、韩国13个经济发达国家进行的民调显示，疫情下美国的国际形象“一落千丈”。在英国，只有41%的人表示对美国具有好感，这是皮尤研究中心在英国进行的歷次调查中最低的比例。法国只有31%的人对美国持正面看法，德国只有26%的人对美国抱有好感。在2020年疫情下，各国公众对时任美国总统特朗普的评价非常低。对特朗普负面评价占比最高的是比利时，只有9%的比利时人对特朗普在世界事务中做正确的事情有信心。特朗普在日本的支持率最高，但也只获得了四分之一的日本受访民众的支持。[14]

多边主义与全球治理面临新的国际环境

特朗普政府时期，为谋求美国利益最大化，大幅扭转了美国对国际组织与多边主义的态度。国际组织和多边机制对美国行为的约束力显著下降。[24]在亟须通过国际合作应对新冠肺炎疫情全球大流行且国际抗疫合作总体符合美国利益的情况下，特朗普政府对国际合作的态度消极，不仅造成国际抗疫合作失准，也使世界卫生组织等多边机构难以在协调各国合作抗疫方面充分发挥作用。

虽然拜登上台后逆转了特朗普政府在国际上频频“退群”的做法，宣布美国重返气候变化《巴黎协定》、重新加入世界卫生组织、重返联合国人权理事会的意向，但特朗普政府对国际组织与全球治理的伤害并非美国新政府简单地宣布“回归”就可以弥补的。

在后疫情时代，多边主义面临的主要风险之一是其自身性质的异化。多边主义是根据普遍行为准则协调三个或更多国家间关系的制度形式，[25]其要义在于为促进多个国家之间的合作而进行普遍性的制度设计，多个行为体的自愿协商、互利合作是多边主义的基本特点。在特朗普政府推动权力政治回归并导致大国战略竞争加剧的背景下，国际社会以多边主义精神推进国际合作的努力受到较大挫折。同时，多边主义也有可能被某些国家利用，以达到其实现本国单边利益，甚至推进国家间战略对抗的目的。

这一做法目前在国际上并没有形成明显气候，但已露出某种端倪。如英国试图利用其作为2021年西方七国集团首脑会议主办国的机会，拉拢印度、澳大利亚和韩国与会，组成抗击新冠肺炎疫情的“统一战线”，并试图推动其制定的“联合对华战略”。[26]虽然由于意大利、日本、法国、德国等反对，英国把G7扩展为G10的企图未能成功，但其行为本身对加强国际团结产生了较为消极的后果。美国总统拜登单方面表示要召开所谓“全球民主峰会”也引起了国际社会的各种猜测。[27]

如果多边会议、国际组织越来越成为大国开展战略博弈、进行战略竞争的工具，这将对多边主义本身造成长期消极影响，甚至导致这一概念被贬义化。中国作为多边主义的支持者，对多边主义可能发生变化的潜在动向表示担忧。习近平主席指出，“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，世界前途命运由各国共同掌握”，“不能谁胳膊粗、拳头大谁说了算，也不能以多边主义之名、行单边主义之实”，“‘有选择的多边主义不应成为我们的选择”。[28]在后疫情时代，客观上存在美国等西方国家利用多边机制推动集团政治、发动“新冷战”、打造针对中国的“联合阵线”的苗头，这不利于在多边机制的基础上推动全球治理以及全球性问题的解决。

疫情充分暴露了当前全球治理中存在的问题和不足，也充分显示了当前全球治理供给与全球治理需求之间存在的鸿沟，包括全球公共卫生治理在内的全球治理方面的不足主要是以下几方面因素作用的结果：一是全球治理体系本身存在脆弱性。迄今为止全球治理主要以制度治理为主，[29]但在紧急情况下，国际制度、规则与规范对主权国家的约束力明显不足。二是以主权国家为单位的权力政治的盛行，使全球治理受到大国政治的冲击，“美国优先”的做法显著强化了这一点。三是大多数国家面临国内困难时国际责任意识淡薄，导致以邻为壑的现象频现，甚至出现与其他国家争夺资源以自保的现象。四是国际思潮的变化，包括民粹主义、保护主义、排外主义、种族主义等思潮的发展，毒害了国际合作的社会心理基础。

全球治理出现不足的根本原因在于，在无政府状态的国际体系下，全球治理主要是主权国家合作的产物。疫情之下，各种抗疫物资主要集中在各主权国家手中，[30]国际组织没有能力超越主权国家在国际上进行大规模的物资调配。在非危机状态下，相关物资调配一般不会对大国利益造成很大影响，因而往往能获得主要国家的同意或支持。但在大规模全球性危机背景下，国际组织相对于主权国家在国际地位上的脆弱性充分显现，很多国家发现寄希望于国际组织根本无法解决其面临的迫切问题，从而只能回到依靠国内治理及国与国互助的老路上来。

疫情大流行更加凸显全球是一个命运共同体的基本现实，也暴露出全球治理中存在的问题。加强对疫情的全球治理，不仅对全球公共卫生安全，而且对全球经济、安全、秩序等均具有重要意义。当前全球治理失灵的现象，可能会增强世界各国推动后疫情时代全球治理的政治意愿。如果各国特别是美欧等西方大国能够对此进行深刻反思，并以更强的政治意愿推动重大全球性问题的长期性、深层次治理，或可迎来推进全球治理的一次重要契机。

（責任编辑：苏童）

[1] International Monetary Fund， World Economic Outlook Update， January 2021， https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2021/01/26/2021-world-economic-outlook-update.

[2] 《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，2021年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html。

[3] Bureau of Economic Analysis， U.S. Department of Commerce， “Gross Domestic Product， Fourth Quarter and Year 2020 （Second Estimate），” February 2021， https：//www.bea.gov/news/2021/gross-domestic-product-fourth-quarter-and-year-2020-second-estimate.

[4] 根据世界银行的数据计算得出，参见：https：//databank.worldbank.org/home.aspx。

[5] “Japan Growth Slows in Q4 as Economy Shrinks 4.8% Over Year，” February 2021， https：//japantoday.com/category/business/japan-growth-slows-in-q4-as-economy-shrinks-4.8-over-year.

[6] Eurostat， “GDP Down by 0.6% and Employment Up By 0.3% in the Euro Area，” February 2021， https：//ec.europa.eu/eurostat/news/euro-indicators.

[7] Jason Douglas and Paul Hannon， “U.K. Economy Suffers Biggest Slump in 300 Years Amid Covid-19 Lockdowns，” The Wall Street Journal， February 2021， https：//www.wsj.com/articles/u-k-economy-suffers-biggest-slump-in-300-years-amid-covid-19-lockdowns-11613118912.

[8] “Indian Economy to Contract By 8% in 2020-21， Show Govt Estimates，” Business Standard， February 2021， https：//www.business-standard.com/article/economy-policy/india-s-gdp-may-shrink-8-in-fy21-on-covid-blow-second-advance-estimate-121022600857_1.html.

[9] United Nations Conference on Trade and Development， Digital Economy Report 2019： Value Creation and Capture： Implications for Developing Countries， Geneva： United Nations， 2019， p.2.

[10] 阎学通：《数字时代初期的中美竞争》，载《国际政治科学》2021年第1期，第24-55页。

[11] 林利民、王天舒：《试析新“两超多强”格局与中国国际战略的适应性调整》，载《同济大学学报（社会科学版）》2020年第2期，第40-47页。

[12] 参见拜登就任美国总统后发表的首次对外政策演说，The White House， “Remarks by President Biden on Americas Place in the World，” February 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/。

[13] 周方银：《新冠疫情背景下国际格局走势与中国的应对》，载《当代世界》2020年第7期，第4-10页。

[14] Richard Wike， Janell Fetterolf and Mara Mordecai， “U.S. Image Plummets Internationally as Most Say Country Has Handled Coronavirus Badly，” Pew Research Center， September 2020， https：//www.pewresearch.org/global/2020/09/15/us-image-plummets-internationally-as-most-say-country-has-handled-coronavirus-badly/.

[15] The White House， “Inaugural Address by President Joseph R. Biden， Jr.，” January 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-joseph-r-biden-jr/.

[16] The White House， “Remarks by President Biden on Americas Place in the World，” February 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.

[17] 高程：《從规则视角看美国重构国际秩序的战略调整》，载《世界经济与政治》2013年第12期，第81-97页;刘丰：《国际利益格局调整与国际秩序转型》，载《外交评论》2015年第5期，第46-62页;周方银：《有限战略收缩下的同盟关系管理：奥巴马政府与特朗普政府的政策选择》，载《国际政治科学》2019年第2期，第1-34页。

[18] 同[16]。

[19] “Angela Merkel Warns Joe Biden to Expect ‘Arguments，” Financial Times， January 2021， https：//www.ft.com/content/dd91914e-3bf2-4fb8-871a-fcef4da10dc0.

[20] Stuart Lau and Laurenz Gehrke， “Merkel Sides with Xi on Avoiding Cold War Blocs，” Politico， January 2021， https：//www.politico.eu/article/merkel-sides-with-xi-on-avoiding-cold-war-blocs/.

[21] Rym Momtaz， “Macron： EU Shouldnt Gang Up on China with US，” Politico， February 2021， https：//www.politico.eu/article/macron-eu-shouldnt-gang-up-on-china-with-u-s/.

[22] Prime Ministers Office of Singapore， “PM Lee Hsien Loong at the IISS Shangri-La Dialogue 2019，” May 2019， https：//www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-IISS-Shangri-La-Dialogue-2019; Lee Hsien Loong， “The Endangered Asian Century： America， China， and the Perils of Confrontation，” Foreign Affairs， Vol.9， No.4， 2020， pp.52-64; Prime Ministers Office of Singapore， “PM Lee Hsien Loong at the World Economic Forum Davos Agenda Week，” January 2021， https：//www.pmo.gov.sg/Newsroom/Dialogue-with-PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-World-Economic-Forum-Davos-Agenda-Week.

[23] 習近平：《勠力战疫 共创未来——在二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议上的讲话》，载《人民日报》2020年11月22日，第002版。

[24] 周方银、何佩珊：《国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则》，载《当代亚太》2020年第2期，第4-39页。

[25] [美]约翰·鲁杰著，苏长和等译：《多边主义》，杭州：浙江人民出版社2003年版，第12页。

[26] Alberto Nardelli and Isabel Reynolds， “Japan Pushes Back Against U.K. Plan to Boost G7 Asia Reach，” The Japan Times， January 2021， https：//www.japantimes.co.jp/news/2021/01/28/national/politics-diplomacy/uk-g7-japan-pushback/.

[27] Nahal Toosi， “Are You on the List？ Bidens Democracy Summit Spurs Anxieties-And Skepticism，” Politico， November 2020， https：//www.politico.com/news/2020/11/28/biden-democracy-summit-440819; Ted Piccone， “Ahead of a Democracy Summit， Start at Home and Listen to Our Friends Abroad，” February 2021， https：//www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/02/ahead-of-a-democracy-summit-start-at-home-and-listen-to-our-friends-abroad/.

[28] 习近平：《让多边主义的火炬照亮人类前行之路》，载《人民日报》2021年01月26日，第002版。

[29] 孙吉胜：《新冠肺炎疫情与全球治理变革》，载《世界经济与政治》2020年第5期，第71-95页。

[30] 赵可金：《疫情冲击下的全球治理困境及其根源》，载《东北亚论坛》2020年第4期，第27-42页。