财政专项扶贫资金的减贫效果评估

张程　侯海波

作者简介：张 程（1988-），男，山东威海人，博士研究生，主要从事财政理论与政策方面的研究。E-mail：acheng1011@126.com

侯海波（1990-），男，山東临沂人，助理研究员，博士，主要从事财政体制和基本公共服务保障等方面的研究。E-mail：herbhou@foxmail.com

摘 要：长期以来，中央和省级政府财政专项扶贫资金的投入规模、组成结构以及投入方向在很大程度上影响了各级政府减贫政策的落实。本文采用2009—2019年的中央和省级层面的面板数据进行研究，结果显示：无论是中央财政专项扶贫资金的总量投入还是人均投入都显著降低了贫困人口规模和贫困发生率，中央财政专项扶贫资金在分配过程中能更加有效地兼顾全国不同地区的发展差距和贫困深度，向贫困程度较深的地区倾斜，具有显著的“均衡效应”;省级财政专项扶贫资金对贫困人口规模和贫困发生率的影响在总量上不具有经济意义的显著性，在人均投入上不具有统计意义的显著性，各省份在分配省本级财政专项扶贫资金时，没有统一的标准，多是根据自身财力酌情安排，导致省级财政投入存在明显的“财力效应”。本文从应对不同贫困类型的财政支出政策设计、应对贫困问题的央地事权与支出责任划分以及财政资金投入的绩效管理三个方面提出政策建议。

关键词：财政专项扶贫资金;贫困发生率;贫困人口规模;减贫效果

中图分类号：F812.45文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2021）01-0085-09

一、引 言

精准扶贫作为三大攻坚战之一，是党中央为决胜全面建成小康社会作出的重大决策部署。从党的十八大以来，我国贫困人口从2012年年底的9 899万人减少到2019年年底的551万人，贫困发生率从10.2%下降到0.6%，基本消除绝对贫困，并提前完成联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。森[1]认为，个体的贫困不仅来自个人及家庭，还应当与社会结构、文化环境和历史发展紧密相关，贫困者需要具备发展的能力，从被动的帮扶者转变为主动摆脱贫困的主体。培育贫困人口摆脱贫困和自我发展的能力是政府的重要职能，也是以人为本发展理念和社会公平正义的重要体现。财政是国家治理的基础和重要支柱，长期以来，国家扶贫政策都需要通过财政支出的规模、结构和方向来具体落实。谢岳[2]认为，中国贫困治理的模式就是将党和政府的政治领导能力转化成社会治理效能，将贫困人口的个人福利和生存权益转化成国家战略，落实到各级政府的优先事权，既发挥了中央政府的治理权威优势，也发挥了各级政府间、政府与社会以及政府与市场各部门的积极性。杨光凯[3]发现，即使与金融信贷的作用相比，贫困发生率的下降也主要来源于财政支出政策的贡献，财政在脱贫攻坚当中起到了中流砥柱的作用。

为全面、客观、准确地反映我国财政扶贫政策的实施情况和效果，了解存在的问题，使财政政策在脱贫攻坚之后能更加精准发力，有必要评估财政专项扶贫资金（下称专项扶贫资金）的使用效果。本文收集了2009—2019年的中央和省级财政专项扶贫资金、农村贫困人口规模、农村贫困发生率等有关数据，采用面板数据分析方法，考察了中央和省级财政专项扶贫资金投入对贫困人口规模减少和贫困发生率下降的影响。通过描述性统计分析、基准模型回归以及稳健性检验等一系列研究发现，中央层面的专项扶贫资金具有较强的“均衡效应”，减贫效果显著，而省级专项扶贫资金存在“财力效应”，即财力越强的省份，贫困人口规模越小，贫困人口人均省级专项扶贫资金也就越多，但财政投入的边际减贫效应也更加不显著。因此，笔者认为，要提升精准扶贫效果，财政资金投入要加大中央层面的统筹力度，将专项扶贫资金资源投入到老少边穷以及深度贫困地区，这样，才能有利于实现减贫、扶贫资金的经济效益和社会效益的统一。

二、文献综述

关于财政专项扶贫资金的研究多集中于脱贫效果、地区差异和绩效评价方面，定性分析的政策评述居多，实证分析的研究偏少。总体来看，财政专项扶贫资金在使用和管理方面还有优化空间，其效能还没得到最大化发挥。仲德涛[4]认为，财政参与脱贫攻坚是发挥财政治理职能与优势的客观要求，是解决减贫事业发展过程中资金长效机制的重要举措。因此，在脱贫攻坚结束后，财政资金分配和使用规则需要进行调整和优化。

在财政专项扶贫资金的减贫效果方面，自设立该项资金以来，我国经历了从“大水漫灌”到“精准滴灌”的逐步转型和升级，财政投入的绝对规模、投入结构以及支持方向成为我国扶贫治理和脱贫攻坚的支撑力量。李丹等[5]指出，现有研究对专项扶贫资金的减贫效率和效果存在争议，一部分研究结论认为专项扶贫资金能够有效降低农村贫困发生率，另一部分研究显示专项扶贫资金的减贫效应并不明显。秦建军和武拉平[6]利用1980—2009年近30年的时间序列数据研究发现，财政扶贫资金的减贫效果短期效应突出，但长期效应存在边际下降的趋势，财政部门需要根据贫困形势的变化及时调整专项扶贫资金支出策略。当然，专项扶贫资金脱贫效果的发挥还有赖于扶贫思路的转变。张鹏飞[7]研究发现，实施精准扶贫是财政政策减贫效应的分水岭，实施精准扶贫以前，由于财政扶贫的进入机制和退出机制缺失，财政支出减贫效果并不理想，实施精准扶贫以后，财政支出政策显著降低了农村贫困发生率。

在地区差异方面，由于我国中西部地区贫困人口基数大，贫困发生率高于东部地区，人均财政支出规模也相对更低。宋文[8]认为，受地区自有财力的影响，东中西部地区财政资金支出总额与贫困人口基数不完全对应，导致省级财政支出额度与贫困发生率存在一定的非对称性，财政支出减贫效应存在显著的省级差异。李存英和赵秋梅[9]发现，由于贫困地区自有财力有限，难以满足实际扶贫的资金支出需求，这就要求中央财政需要加大倾斜力度，在扶贫领域加强资金和资源的全国性统筹。

在绩效管理方面，基于对财政扶贫资金效率和效能的评估，于树一等[10]认为，现有的财政专项资金的绩效管理水平还有一定的提升空间。许安拓和杨钟健[11]发现，当前财政专项扶贫资金绩效评价存在一定的問题，省级扶贫部门既管理扶贫资金，又考核扶贫资金使用情况，缺乏必要的客观性，容易导致资金使用效率的低下和违规风险的提高。高波和王善平[12]认为，当前财政扶贫资金绩效评价指标体系缺乏以贫困人口脱贫质量作为依据，大多数还是以减贫的数量指标为核心依据，需要构建一个既包含减贫结果，又包括资金使用规范性、有效性以及经济社会效益的综合性指标体系，因此，肖瑾萱[13]提出完善绩效考核方法是稳固脱贫攻坚成果的重要保障。邓晖[14]认为，需要从“大扶贫”的视野来思考当前财政专项扶贫资金的项目投向、资金下达、过程监督管理以及绩效评价。

三、数据来源、变量选取及描述性统计

（一）数据来源

本文选取了《中国扶贫开发年鉴》《中国扶贫监测报告》《中国统计年鉴》的公开数据。《中国扶贫开发年鉴》在地方扶贫部分汇总了分省财政扶贫资金分配状况，包括了中央财政专项扶贫资金和省级财政专项扶贫资金。《中国扶贫监测报告》汇总了分省贫困人口规模和贫困发生率数据，并且对各省份贫困地区的人均收入、消费以及生产生活状况有全面详细的统计。在回归分析中，需要控制各省份的经济发展状况、财政自给率水平以及人口城镇化速度等特征，这些数据均来自对应年份的《中国统计年鉴》。通过这些数据，本文构建了从2009—2019年的非平衡面板数据，这是采用固定效应模型的数据基础。另外，值得一提的是，由于部分变量在特定年份缺失以及时间跨期较短等客观原因，本文样本量偏小，因此也限制了采用更为复杂和精细的研究设计。

（二）变量选取及相关变量描述性统计分析

1.被解释变量：贫困人口规模

各省贫困人口规模为低于各省划定的年收入标准的人口以及被民政和社保部门认定的低保户人口。2010—2019年，贫困人口平均规模从591.39万人下降到8.95万人，且在2015年后呈加速下降趋势。另外，在稳健性检验部分，本文还采用贫困发生率作为被解释变量，总体变化趋势与贫困人口规模的变动一致。

2.解释变量：财政专项扶贫资金

从国家政策和文件精神角度，我国对财政专项扶贫资金有明确界定，并制定了严格的使用方法。其中，2011年，财政部、国家发改委、国务院扶贫办三部门出台的《财政专项扶贫资金管理办法》中规定，“财政专项扶贫资金是国家财政预算安排用于支持各省（自治区、直辖市）农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场加快经济社会发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。” 中央及各省财政专项扶贫资金作为脱贫攻坚的重要物质保障，是扶贫资金“总盘子”的重要组成部分，对于引导整合部门专项资金、增加地方使用自主权等方面，起到了重要作用。本文将对财政专项扶贫资金分为中央专项扶贫资金和省级专项扶贫资金。

其中，中央专项扶贫资金是指分配到每个省级的财政资金总额。2017年制定的《中央财政专项扶贫资金管理办法》中，对中央财政专项扶贫资金进行了界定，主要是指中央财政通过一般公共预算安排支持各省以及新疆生产建设兵团主要用于精准扶贫、精准脱贫的资金。对于中央专项扶贫资金的使用方向，2011年的《财政专项扶贫资金管理办法》及2017年的《中央财政专项扶贫资金管理办法》都作了明确规定，内容大致相同，即中央财政预算安排的财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。2009年，全国每个省级所获得的中央专项扶贫资金平均为7.255亿元，此后，专项扶贫资金规模逐年递增。2015年之前，专项扶贫资金增速年均17.14%，而在2015年以后，专项扶贫资金规模增速明显提高，到2019年专项扶贫资金均值已到45.034亿元，平均增速为36.05%，投入呈明显加速增长趋势。

其中，省级专项扶贫资金是省级财政分配的扶贫专项资金。2009年，全国每个省级平均拨付的省本级财政扶贫资金为2.588亿元，此后除了2011年和2013年略有下降以外，其他年份均保持增长态势。其中，2016年在2015年的基础上增长了152.47%，与2015年中央专项扶贫资金增速明显提高的趋势类似，这与2015年中央扶贫开发工作会议打响“脱贫攻坚战”的时间节点一致。

3.控制变量

在评估专项扶贫资金减贫效果时，还要控制一些随时间变化的因素，这些因素必须同时影响财政资金规模和贫困人口规模，因此，本文选取了三个控制变量：

GDP增长率，与各省级公布的GDP增长率有所不同，本文通过各省级公布的年度国内生产总值计算所得，计算方法为本年国内生产总值与上年国内生产总值之差再除以上年国内生产总值。2009—2011年，中国经济在“金融危机”后强劲复苏，随后中国经济进入“新常态”，并深入推进“供给侧”结构性改革，经济增速下行压力较大。GDP增长率是省域经济特征的核心衡量指标之一，经济发展条件直接影响了人口就业和基本公共服务提供水平，进而影响了贫困人口规模。同时，中央和省本级也会根据本省经济发展水平和财政能力来决定配置专项扶贫资金的规模。

农村人口占比，为常住人口中农村居民占所有居民的比重。各省级农村人口占比从2009年的54.62%一直下降到2019年的41.86%，与我国人口城镇化的变动速度和水平基本一致。绝对贫困人口主要集中在农村贫困地区，因此，农村人口占比越高，贫困人口的占比也很有可能更高。同时，农村人口占比越高，城镇化水平越低，在一定程度上也影响了本省的财政收支规模。

财政自给率，它代表了一个省级财政的自给能力，由一般公共预算收入除以一般公共预算支出所得。各省级平均财政自给率在各年度之间变化较小，在40%—49%之内波动，甚至在2014年之后持续下降。各省级财政自给率影响了中央财政转移支付的规模，也决定了省本级财政分配专项扶贫资金的规模，同时，经济发展落后的地区，财政自给能力也越低，贫困人口规模通常也会越大。即省级财政自给率越低，贫困人口规模越大。

各相关变量的描述性统计如表1所示。

表2进一步考察了农村贫困人口人均财政专项扶贫资金的时间变动趋势。2015年以前，农村贫困人口人均中央专项扶贫资金和人均省级专项扶贫资金均平稳增长，若考虑通货膨胀等因素，平减之后的人均财政资金增速会更低。但2015年是一个时间截点，我国于2015年全面开启“脱贫攻坚”，在此以后，无论是人均中央专项扶贫资金还是人均省级专项扶贫资金的增速都显著提高。其中，农村贫困人口人均中央专项扶贫资金从2015年之后基本每一年翻一番，年均增速超过100%;农村贫困人口人均省级财政专项扶贫资金从2015年的704.341元，增加至2016年的2 909.761元，资金规模

增长了3倍多。随着贫困人口的快速减少，大量扶贫资源集中于深度贫困地区、“老弱病残”等深度贫困人口，进一步提高了瞄准的精准性和帮扶的效果。有理由认为，财政扶贫资金成为配合“脱贫攻坚”的重要政策变量，也更有可能成为减贫的物质保障。

为了考察专项扶贫资金的减贫效果，首先观察专项扶贫资金与贫困人口规模的相关关系。图1显示，中央专项扶贫资金与贫困人口规模正相关，相关关系不代表因果关系，即贫困发生率越高的地区，所获得的中央专项扶贫资金就越多。图2显示，省级专项扶贫资金越多，贫困人口规模越低。尽管两图曲线的斜率符号相反，但都符合经

验判断。另外，专项扶贫资金和贫困人口规模的真实关系，还需要进一步控制同时影响扶贫资金和贫困人口规模的因素。

在财政资金分配过程中，目标群体的规模是重要的参照因素。因此，考察农村贫困人口的人均财政扶贫资金能够提供更为直接和准确的信息。图3和图4分别是农村贫困人口人均中央专项扶贫资金、人均省级专项扶贫资金与贫困人口规模的散点图，此时，两图曲线斜率一致，均说明，人均专项扶贫资金越多，贫困人口规模可能就会越低。然而，两者的因果关系是否确实成立，还需要设定计量模型进一步评估。另外，随着财政资金投入规模的增加，财政减贫效果的边际效率也呈现出先增加然后边际递减的趋势。从图3和图4的非线性拟合值曲线就可以看到，随着人均中央专项扶贫资金数量的增加，贫困人口规模下降的速度逐渐递增，曲线斜率不断增加，但当到达顶点后，曲线开始下降，斜率也开始由正转为负，财政资金扶贫效果边际递减，孙群力和朱良华[15]研究了广西54个贫困县的财政专项扶贫资金的使用效率，验证了扶贫资金也存在边际效用递减的规律。

四、计量结果及分析

通过上文论述可以发现，财政扶贫资金与贫困发生率之间还存在其他因素的干扰，这些因素主要分为两类：随时间变化的因素和不随时间变化的因素，如果控制了这两类因素的干扰，便可以识别出财政扶贫资金对农村贫困人口规模和贫困发生率的真实影响效应。

（一）模型设定

为了控制随时间变化因素的干扰，我们控制了GDP增长率、农村人口占比和财政自给率这三个因素;它们不仅随时间变化，而且还同时影响中央财政、省本级财政分配给专项扶贫资金的规模以及各省级的贫困发生率。另外，短期内各省级的人口、文化和经济发展模式都相对稳定，可以将其视为在特定时间段内不发生变化的因素，而他们会同时影响财政扶贫资金的分配规模、地区发展水平以及贫困深度。为了控制不随时间变化因素的干扰，本文采用了面板固定效应模型，通过去中心化的方法将各省份不随时间变化的因素予以剔除并设定回归模型如下：

其中，i表示省份;t表示年份，其范围为[2009年，2019年];Yit表示第i个省份在第t年的农村贫困人口规模;在稳健性检验部分则分别为贫困以生率;Fit表示专项扶贫资金，由于下文分别评估中央专项扶贫资金和省级专项扶贫资金的干预效果，因此，在不同回归方程中，Fit也分别代表第i个省份在第t年获得的中央财政专项扶贫资金和省级财政专项扶贫资金;β为核心解释变量系数，表示中央/省级财政专项扶贫资金每增加一个百分比对贫困人口规模和贫困发生率的下降效应 ;X表示一组控制变量，分别代表财政自给率、GDP增长率、农村人口占比增长率的不同组合;Γ表示控制变量系数的向量组;Yeart表示时间固定效应，将该变量加入方程，意味着本文还控制了各省级所经历的可能同时影响财政资金分配和贫困深度随时间变化因素的干扰; ωt为时间固定效应系数;σit为随机干扰项。

（二）结果分析

1.基准模型回归

表3评估了中央财政分配给相应省份的专项扶贫资金对农村贫困人口规模的影响。回归结果显示，列（1）基础模型中，中央专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口下降0.320个百分点;列（2）在列（1）的基础上控制了各省级的财政自给率（一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重），系数未出现显著变化，结果表明，中央专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口下降0.316个百分点;列（3）在列（1）的基础上控制了各省级的GDP增长率，系数依然比较稳健，中央专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口下降0.329个百分点;列（4）在列（1）的基础上控制了各省級农村人口占比，系数与前三列相比未出现显著变化;列（5）在控制了所有控制变量后，结果表明，中央专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口下降0.343个百分点。总体来看，中央专项扶贫资金对农村贫困人口规模的边际影响效果在0.300个百分点左右，对农村贫困人口的降低作用似乎比较小。但是，从资金规模和扶贫政策配置上可以看到，中央财政专项扶贫资金只是诸多扶贫手段中的一项，其他途径还有“东西协作”“定点扶贫”等社会扶贫，以及金融系统的金融精准扶贫贷款，这些途径和支持手段，在资金规模上都更大。中央专项扶贫资金主要起到“四两拨千斤”的作用，通过资金分配和使用，撬动其他行业在分配资金时重点向贫困地区倾斜，并且也撬动了民间资本流向扶贫开发领域，其实际效应可能会更大。

表4考察了人均中央专项扶贫资金对贫困人口规模的影响。结果显示，无论是否控制财政自给率和GDP增长率，系数都比较稳定，即农村贫困人口人均中央专项扶贫资金每增加1个百分点，贫困人口规模下降0.560个百分点。显然，贫困人口的人均支出能反映出实际的财政支持力度，表4的核心变量回归系数显著大于表3的系数，一方面印证了中央专项扶贫资金在减贫效果方面的显著性，另一方面也证实了回归结果的稳健性。

表5评估了省级专项扶贫资金对农村贫困人口规模的影响。结果显示，列（1）基础模型中，省级专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口增加0.301个百分点;列（2）在列（1）的基础上控制了各省级的财政自给能力，结果表明，省级专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口增加0.281个百分点;列（3）在列（1）的基础上控制了各省的GDP增长率，系数比较稳健，省级专项扶贫资金每增加1个百分点，农村贫困人口增加0.315个百分点;列（4）和列（5）在实施了不同控制变量策略后，结果依然稳健。虽然系数具有统计意义上的显著性，但不具有经济意义的合理性，即省级专项扶贫资金规模越大，农村贫困人口越多。由于还存在其他影响省级财力的不可观测因素的影响，省级专项扶贫资金的影响受到内生性问题的干扰。

表6将农村贫困人口人均省级专项扶贫资金对农村贫困人口规模进行回归，系数不再顯著。结合表5的结果可以看到，贫困人口规模越大的省份，省级专项扶贫资金的投入规模也越大，但以人均财政资金投入的口径来看，人均省级专项扶贫资金的减贫效果不再具有统计学上的显著性。显然，省本级的专项扶贫资金是本省经济发展状况、财政能力以及“脱贫攻坚”积极性多重因素的结果，省际差异远远大于本省级在不同年份的差异。因此，结合实际调研和省情的对比分析可知，省级专项扶贫资金具有明显的“财力效应”，贫困人口规模越大的省份，财力越弱，对应到每个贫困人口的投入资金就越小，而财力越强的省份，贫困人口规模越小，贫困人口人均省级专项扶贫资金也就越多，财政投入的边际减贫效应也不再显著。魏朗和陈光裕[16]研究也发现，省级专项扶贫资金的绩效使用效率偏低的问题比较突出。

2.稳健性检验

表3至表6的被解释变量是贫困人口规模，为进一步验证回归结果的稳健性，研究将被解释变量替换为贫困发生率，以此考察不同层级政府财政资金投入的影响效应，结果表明，基准模型回归系数具有较强的稳健性。

表7评估了农村贫困人口人均中央专项扶贫资金对贫困发生率的影响，回归结果显示，第（1）列基础模型中，中央专项扶贫资金每增加1个百分点，贫困发生率下降0.623个百分点;第（2）列在第（1）列的基础上控制了各省级的财政自给能力，系数未出现显著变化，结果表明，人均中央专项扶贫资金每增加1个百分点，贫困发生率就下降0.629个百分点;第（3）列在第（1）列的基础上控制了各省级的GDP增长率，系数依然比较稳健，每增加1%的人均中央专项扶贫资金，贫困发生率就下降0.609个百分点;第（4）列在第（1）列的基础上控制了各省级农村人口占比的增长率，农村人口占比的增长率每增加1个百分点，贫困发生率就下降0.629个百分点;第（5）列在控制了所有控制变量后，结果表明，人均中央专项扶贫资金每增加1个百分点，贫困发生率就下降0.622个百分点。结果依然比较稳健，且与表4中的回归系数一致，且与表3中总量资金投入相比，人均财政专项扶贫资金的减贫效应更大，这说明，中央专项扶贫资金在配置过程中，考虑了各省级的贫困发生率，因而，中央财政专项扶贫资金也能更加精准地达到减贫的目的。

表8评估了人均省级专项扶贫资金对贫困发生率的影响，结果显示，实施不同控制变量策略后，人均省级专项扶贫资金对贫困发生率的影响在统计上不显著，与表6的结论相一致。各省在分配省本级专项扶贫资金的时候，没有统一的标准：由于各省级财力状况差异较大，部分省份财力相对充足且对减贫工作的落实力度较大，那么，安排的资金也更多;在部分经济发达的省份，绝对贫困的问题比较弱，而由于收入分配不公导致的相对贫困问题比较突出，财政专项扶贫资金解决相对贫困的效果就要弱一些。显然，省级层面的“财力效应”远远超过了全国层面的“均衡效应”，东部等经济发达省份的人均扶贫投入更高，而中西部等贫困人口密集、贫困发生率更高的省份人均扶贫投入较低，后者更加依靠中央财政专项扶贫资金的“均衡效应”。

表3至表6的被解释变量是贫困人口规模，为进一步验证回归结果的稳健性，本文将被解释变量替换为贫困发生率，以此考察不同层级政府财政资金投入的影响效应，结果表明，基准模型回归系数具有较强的稳健性。限于篇幅，稳健性检验结果未在正文中列出，留存备索。

农村贫困人口人均中央专项扶贫资金对贫困发生率的影响，回归结果依然比较稳健，且与表4中的回归系数一致，与表3中总量资金投入相比，人均财政专项扶贫资金的减贫效应更大，这说明，中央专项扶贫资金在配置过程中，考虑了各省级的贫困发生率，因而，中央财政专项扶贫资金也能更加精准地达到减贫的目的。

人均省级专项扶贫资金对贫困发生率影响的回归结果显示，实施不同控制变量策略后，人均省级专项扶贫资金对贫困发生率的影响在统计上不显著，与表6的结论相一致。各省在分配省本级专项扶贫资金的时候，没有统一的标准：由于各省级财力状况差异较大，部分省份财力相对充足且对减贫工作的落实力度较大，那么，安排的资金也更多;在部分经济发达的省份，绝对贫困的问题比较弱，而由于收入分配不公导致的相对贫困问题比较突出，财政专项扶贫资金解决相对贫困的效果就要弱一些。显然，省级层面的“财力效应”远远超过了全国层面的“均衡效应”，东部等经济发达省份的人均扶贫投入更高，而中西部等贫困人口密集、贫困发生率更高的省份人均扶贫投入较低，后者更加依靠中央财政专项扶贫资金的“均衡效应”。

五、研究结论及政策建议

（一）研究结论

1.中央财政专项扶贫资金具有显著的、稳健的“均衡效应”

无论是考虑总量资金还是采用贫困人口人均投入，中央财政专项扶贫资金显著地降低了农村贫困人口规模和贫困发生率，政策效果比较积极和显著。显然，中央专项扶贫资金能够起到“全国一盘棋”的统筹作用，对贫困人口规模大、贫困发生率高的贫困省份和深度贫困地区予以倾斜，保证了这些地区在自有财力紧张的情况下，有相对充足的资金完成脱贫攻坚任务。

2.省级财政专项扶贫资金存在一定的“财力效应”，脱贫效果不显著

经济越发达，财政收入越高的省份，贫困人口规模越小，贫困发生率越低，但贫困人口的人均投入规模越高，因而边际减贫效果也更加不显著。显然，在经济发达的省份，绝对贫困已经不是主要矛盾，而相对贫困更为常见，但财政专项扶贫资金在应对相对贫困的边际效果显然低于针对绝对贫困人口的投入效果。

（二）政策建议

1.针对不同贫困类型设计不同财政支出政策

在绝对贫困问题上，加强中央财政资金的倾斜力度，在应对相对贫困问题上，要完善收入分配改革，确保财政支出的精准性和有效性。在应对关于基本生存的绝对贫困问题方面，应当发挥中央政府层面的统筹协调作用和转移支付倾斜力度，避免落后地区因财力短缺无力应对辖区内绝对贫困程度深、贫困人口规模大的问题。针对相对贫困问题，各级政府大规模、高强度的转移支付和扶贫投入效果不大，短期性、大规模的专项扶贫资金要适当退出，要从经济发展和收入分配角度入手，保障低收入人群的人力资本积累能力以保证这一群体融入社会发展的能力，通过更加公平公正的收入分配制度提高劳动收入的比重，完善个人所得税等财税体系，缩小收入差距，防止社会阶层过度分化。

2.加大对绝对公贫困的统筹力度

从央地财政事权与支出责任角度，要将社会公众生存发展作为中央事权，加大对绝对贫困的全国统筹力度，充分调动地方各级政府积极性，将应对相对贫困问题融入到经济发展和收入分配改革当中。针对绝对贫困，这是关乎民众基本生存的事宜，保障社会民众基本生存的事权要成为中央事权。这一方面要从制度和财力保障层面确保民众基本生存权的保障力度，另一方面，保障好社会弱势群体的基本生存权和发展权是践行“以人民为中心”的发展理念，也是增强国家凝聚力的重要方式。针对相对贫困问题，建议发挥省及以下政府层面的积极性，由于贫困问题来源于一定区域内的发展机会和收入分配的不公正和不公平，且地方政府层面对低收入群体的信息掌握更为全面，政策外溢性较弱，更适合成为地方政府层面的事权与支出责任。

3.加强对财政资金的绩效管理

首先，应加大中央财政资金的统筹力度，大量的财政资金分散在不同的专项转移支付或贫困地区开发项目当中，资金过于分散，导致中央财政专项扶贫资金规模相对较小。应当以中央财政资金为抓手，加强对财政专项扶贫资金的整合力度，“化零为整”，增加资金使用的规模效益。其次，应加强省本级财政的积极性，规范省级专项扶贫资金的分配规模和标准。从全国层面来看，省级财政资金的配置缺乏统一标准和目标，各省在省本级财政扶贫资金的拨付上存在“各自为政”的可能，国家有关部门要进行窗口指导，加大“东西协作”等横向帮扶力度，让东部发达省份充分参与到中西部落后地区的减贫事业中去。

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（责任编辑：于振荣）