松散耦合：政府主导型社会组织孵化器与地方政府权责分配新模式

范家宝

[摘要]政府主导型社会组织孵化器是指由政府直接、单独筹办的公益性社会组织。在此孵化模式下，尽管孵化器的资金来源能得到保障，但也造成了双方权责失衡的局面，具体表现为社会组织孵化器管理权限较弱、开放程度不高以及运行绩效有待提升等问题。在此背景下，探究孵化器与地方政府权责分配新模式，使双方在深度连接的同时保持一定的自主性与独立性成为现实需要。该文以松散耦合理论为视角，通过面向任务—绩效导向—并向执行的逻辑思路，以及整体性与独立性并存、连通性与周期性兼顾、开放性与平等性同行的模式特點，构建了政府主导型社会组织孵化器与地方政府松散耦合型权责分配模式，最终目的是实现双方的合作共赢，培育更多社会组织来更好地提供公共服务，满足公众需求。

[关键词]社会组织孵化器地方政府权责分配松散耦合理论

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]10019596（2021）020005-07

一、引言

中国的社会组织在改革开放的春风中孕育成长，在历经坎坷与羁绊中逐渐成熟，凭借着深植社会、贴近群众等独特优势，社会组织作为社会力量的重要代表已经登上了历史舞台，并且在参与社会治理、提供公共服务、促进政府转型升级中发挥了不可替代的作用[1]。然而，从数量上来看，截至2019年年底，全国共有社会组织867万个，每万人拥有社会组织数不足7个，与世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个的现状相比差距较大;从质量上来看，目前我国社会组织仍处于发展的初级阶段，存在自身定位不准确、运行机制不畅、缺乏专业人才等诸多问题[2-4]。相较于我国飞速发展的经济水平以及公民对社会组织日渐强烈的需求而言，社会组织的数量与质量略显滞后，在此背景下，社会组织孵化器应运而生。

社会组织孵化器又称公益组织孵化器、非营利组织孵化器，是一种由专业团队运作，通过整合政府与民间资源来为初创期的社会组织提供成长所必要的外部条件，帮助降低其从初创到成熟过程中的风险，从而提高社会组织成活率的公共机构[4]。作为一种新型的社会组织培育体系，社会组织孵化器以培育满足公民需求的社会组织为目标使命，以促进社会组织的成长壮大为价值导向，逐渐成为推动社会治理创新、构建弹性化社会结构的重要力量。

从主办与运营主体来看，中国的社会组织孵化器大致呈现以下三种模式：政府主办—政府运营模式、政府主办—民间运营模式、民间主办—民间运营模式。尽管运营模式有所差别，但毫无疑问的是，地方政府的关键性支持贯穿社会组织孵化器的整个建设发展周期，也是促使其成熟壮大的重要基础与前提。其中，政府主办—政府运营（下文简称“政府主导型”）社会组织孵化器是指由政府直接、单独筹办的公益性社会组织，其所需场地与资金一般由政府部门提供，负责人一般也由政府官员担任[5]，因此政府主导型社会组织孵化器自然而然地成为上述三种孵化器中对政府部门依赖程度最高的类型。在此孵化模式下，尽管孵化器的资金来源能得到保障，但同时也面临着独立性与自主性等显著优势缺失的问题，这不仅会使其完全成为政府职能的一种延伸，还可能造成孵化器效率低下、止步不前。因此，探究政府主导型社会组织孵化器与地方政府如何更好地完成权责分配，从而实现通力合作的双赢局面具有重要的现实意义。XUEHUI学会2021年第2期2021年第2期松散耦合：政府主导型社会组织孵化器与地方政府权责分配新模式XUEHUI

二、松散耦合理论阐释

耦合（coupling）这一概念最早源于物理学领域，原指两个或两个以上体系或运动形式之间存在相互作用与彼此影响的现象。心理学家Glassman 借鉴控制论中耦合系统的观点，于1973年首次提出松散耦合（loose coupling）理论的相关概念，他认为松散耦合是处于紧密耦合与非耦合之间的一种状态，在这一状态下，各要素既保持某种程度的耦合，又保持一定的独立性[6]。

就字面意思来说，耦合表明组织内各要素之间彼此联系、相互响应，具有一定程度的确定性;而松散又表明要素是相互独立、快速变化的，这表明各要素之间又存在一定程度的非确定性[7]。总的来说，松散耦合模式是指系统中的各要素既相互关联，又保持着自身身份与物理逻辑上的分离。该模式主张组织成员因共同的信念准则和制度化的预期而连结，同时组织内各模块之间又保持着功能上的独立性、物理上的连通性、组成上的开放性和结构上的对等性等特征[8]，简而言之，低程度的多样性是松散耦合模式的最大特点。

权责失衡背景下，政府主导型社会组织孵化器与地方政府之间呈现出一种控制与被控制的关系，这使孵化器丧失了相当大一部分自主性，对政府的依赖程度也越来越深。因此，以松散耦合理论为视角，探究出一种新的权责分配模式，使政府主导型社会组织孵化器既能与政府实现深层次的连结，又能保持一定的独立性与自主性，从而使两者之间维持一种“和而不同”的平衡状态，并最终实现合作双赢的目标，这具有重要的现实意义。

三、权责失衡背景下政府主导型社会组织孵化器的发展困境

（一）管理权限较弱，孵化对象选择受限

资金是社会组织运作的根本，持续不断地获得并维持所需资金是组织生存与发展的关键。政府主导型孵化模式下，从“入壳”到“出壳”的整个孵化流程，所有运行资金均由政府部门直接拨款，正因为如此，地方政府对孵化器的运营与管理有着绝对的把控权，而孵化器本身的自主管理权限则相对较弱。

以孵化对象的选择为例，对地方政府而言，社会组织孵化器能否协助政府解决社会管理和公共服务的现实难题与困境是政府所考虑的首要问题，因此，政府部门大多数希望孵化器能够培育出协助政府提供社会服务、承担政府职能的服务型社会组织，而对其他类型的社会组织则未给予过多关注。另一方面，孵化器为了获取政府的行政认可与资金支持，往往也会迎合政府意愿，将孵化对象的大部分选择权让渡给政府。因此，尽管其他类型的社会组织也渴望得到孵化器的支持与帮助，但往往由于其组织类型不符要求被拒之门外，造成孵化器内孵化对象类型单一的局面。

（二）专业人才匮乏，运行绩效有待提升

政府主导的运营模式下，社会组织孵化器的管理人员一般由政府部门人员担任，他们往往非专业出身，对孵化器的认知与管理水平不足，因此在孵化器的运营管理中难以提供实质性的发展建议。以南京爱德社会组织培育中心为例，作为南京市民政局主办的政府主导型社会组织孵化器，该培育中心在开展人力资源、绩效考评等组织内部工作流程时基本按照政府部门为其设定的目标与章程来执行，这些章程一般由政府部门全权设置，缺乏对孵化器的专业性考量与实质性评估，因此在实际工作中容易与孵化器的现实发展状况脱节，导致组织工作陷入制度化的僵局，影响孵化器的运行绩效[5]。

此外，虽然目前全国共有200多所高校开设了社工专业，每年毕业生人数约为3万人，然而由于岗位不稳定、薪酬水平低等原因，毕业后真正从事社会工作的人员占比不足30%，专业人才匮乏是社会组织孵化器在当前大环境中所面临的普遍难题[4]。根据一项对杭州市某政府主导型社会组织孵化器的调查结果显示，该组织负责人与专职人员有80%都非社工专业出身[9]，尽管通过市级培训课程不断提升其业务水平，但在实际工作中依然容易出现理论与实践结合不紧密、理论空虚不扎实等问题，这集中反映在孵化器监督考核机制不完善、孵化手段单一等问题上，不利于孵化器运行绩效的提升。

（三）开放程度不高，对外交流频度较低

作为政府主导型社会组织孵化器的主要对应方与管理者，地方政府是孵化器的主要沟通与交流对象。以南京爱德社会组织培育中心为例，该培育中心每周定期召开由政府相关部门领导的小组会议，除此之外还会向有关部门进行日常的工作汇报以及不定期的总结报告[5]。然而，该培育中心与社会企业、公民以及同类型孵化器等外界主体的沟通交流频次则相对较少。

实际上，社会组织孵化器的“产品”——社会组织，对应的是社会公众的现实需求，作为一个独立的实体，社会组织孵化器如同其他社会企业一样，有必要保证产品的接受度与满意度，因此通过社会调查、访谈沟通等方式加强与外界的横向交流很有必要。此外，社会组织孵化器还面临着如何树立自身形象、提升大众认可度等问题，而保持与外界高频度的沟通交流就是扩大其影响力的法宝。以上海恩派孵化器为例，作为已经较为成熟的民间孵化器的代表，该组织中心不仅每周与其他孵化器和相关企业进行经验交流与分享，还会定期邀请专家学者开展讲座性质的培训[5]，通过这些做法，恩派孵化器的开放程度与被认可度大大提升。

四、松散耦合型权责分配模式概述

通过上述理论阐释与问题分析可以发现，松散耦合理論在政府主导型社会组织孵化器与地方政府权责分配模式构建中具有理论适用性。具体来说，孵化器与地方政府应该秉持相同的价值理念，即以培育满足公众需求的社会组织为共同的任务与使命，同时政府还应当赋予孵化器一定的自主管理权限，使双方保持相对独立的关系状态与地位;此外，以孵化器的绩效提升为目标导向，在保持两者深度连结与沟通的基础上，政府应当根据孵化器的现实需求分阶段给予资助;最后，保持孵化器的开放性，鼓励高校、科研院所、社会企业等多个主体以平等身份为孵化器的建设发展出谋划策，积极引导和吸引社会资本，推动社会组织孵化器做大做强，提升其影响力。本文以松散耦合理论为视角，构建政府主导型社会组织孵化器与地方政府权责分配模式，如图1所示。

（一）整体性与独立性并存：以共同任务为中心

培育更多、更优质的社会组织，使其更好地满足社会公众需求，既是社会组织孵化器的初衷与使命，也是地方政府和孵化器所面临的共同任务。因此，无论是社会组织孵化器还是地方政府，都应当树立满足社会需求的服务意识。一方面，政府部门应当加强对所辖区域的实地调研力度，明晰该地区对社会组织类型、服务方式等的需求缺口，以此作为孵化重心和培育对象;另一方面，社会组织孵化器也应当以孵化对象的现实需求为工作准则，不仅要健全运营机制，对准服务流程，提供全流程孵化服务，还应当根据自身特点来创新服务方式，拓展服务范围，提升服务质量，为孵化对象提供全方位服务[10]。

此外，虽然运行模式为政府主导，但孵化器在本质上是一个独立的实体，并且在职能设定、经营管理等方面与政府部门有所不同，因此，社会组织孵化器应当在运营管理等方面享有一定的自主决策权。对此，政府需要尊重并切实保障孵化器的自主管理权限，在一些内部运营管理事项，例如孵化对象筛选、孵化人才引进、组织规章制度的制订等决策上给予社会组织孵化器足够的话语权与表达权，使双方能够在保留各自提议的前提下进行友好协商，进而构建两者之间良性的互动关系，摆脱控制与被控制的不平等地位。

（二）连通性与周期性兼顾：以绩效提升为导向

社会组织孵化器与地方政府之间既相互补充，又互相依靠。对社会组织孵化器而言，政府在资金、场地、服务购买等方面的援助是促使其成长壮大所必不可少的基础与条件;反之，对于政府而言，社会组织孵化器的发展又在某种程度上承担着某些公共产品与服务的提供，并间接促进了政府服务职能的履行与落实。因此，双方在彼此依靠的前提下保持深度的连通，有助于二者更好地完成任务、提升绩效。一方面，社会组织孵化器应当瞄准自身定位，明晰自身职责与使命，吸纳并培养一大批专业人才，在提升组织内部管理水平的同时助力政府服务职能的履行与完善;另一方面，地方政府除了给予孵化器一定的资金、场地、空间等支持外，还应当从法律法规层面着手，完善孵化器政策支持体系，优化孵化人才发展环境，加快引进海内外专业人才及团队，促进社会组织孵化器的高质量成长与发展[11]。

除此之外，如同其他组织一般，社会组织孵化器也会经历从初创到成长，再到成熟的生命周期过程，面对每个不同的成长阶段，孵化器所需资源的类型及其急需程度也不尽相同，这就要求政府与孵化器之间除了保持连通性之外，还需兼顾周期性，即根据孵化器的成长周期分阶段予以不同资助[12]，最大限度提升其运行绩效。首先，在初创阶段，孵化器与政府处于磨合期，权责界线不够明确，此时孵化器的人力、物力、财力等各方面均较为薄弱，需要政府的大力扶持。其次，在成长阶段，孵化器内部组织结构与治理关系渐趋稳定，经营管理也逐渐规范，如何更好地界定自身角色是社会组织孵化器所需考虑的重点问题。在此阶段，政府可以在政策层面予以支持，例如人才引进、财政补贴、服务购买等，除此之外，政府还应当给予孵化器一定的自主管理权，以促进实现孵化器的相对独立。最后，在成熟阶段，孵化器的孵化规模已经相对饱和，管理水平与资源整合能力也趋于稳定，此时孵化器应该在评估自身实力的基础上，充分发挥企业家精神，对内注重服务创新、需求开发，对外保持沟通、传播经验。同时，对政府而言，应加大“放手”力度，促进孵化器独立自主性与自力更生能力的进一步强化，并将关注重心与资源补给集中在其他初创期的社会组织孵化器上。总之，双方应该以促进孵化器的成长壮大为前提，以提升孵化绩效为导向，以孵化器成长周期为基准，实现深层次的沟通和连结，成为彼此的好伙伴、好帮手。

（三）开放性与平等性同行：多主体的并向执行

政府主导的运营模式下，政府是社会组织孵化器主要乃至唯一的资源供给方，这也是造成孵化器与政府之间权责失衡局面的主要原因。实际上，在转型背景下，如何破解社会组织孵化器“闭关自守”的困境，以开放的姿态吸引其他主体参与孵化器的建设发展，实现孵化器资金来源的多元化，不仅是政府转变职能、简政放权的一大表现，更是当下促进社会组织孵化器良性发展的现实需要和当务之急[13]。

首先，孵化器建设需要投入大量资金，除了行政资助以外，政府还可以凭借其权威性与强大的号召力，重点引进国内外著名孵化器主办机构通过承建、合作投资和服务外包等方式自建或共建孵化器。此外，政府还可以通过制定“资金+政务服务”等扶持政策，吸引企业、金融机构、投资机构等社会资本的融入，逐步实现社会组织孵化器多元投资主体格局的形成。

其次，在发展阶段，孵化器可以实施“校政企无围墙”计划，号召社会企业、高等院校以及科研机构以平等的身份共同参与孵化器的管理运作。一方面可以通过成立代理经理等方式吸引社会企业优秀管理人员到孵化器工作，传授先进经验;另一方面还可以与高校、科研院所积极合作，吸引多层次人才前来工作、实习，并参与孵化器的服务创新，推动孵化器的可持续、多样化发展。

最后，在成熟阶段，孵化器可以在与海外优秀社会组织孵化器密切交流、通力合作的基础上，积极探索、搭建并扩展海外孵化网络，形成可复制的双边联合孵化模式，在将海外孵化网络辐射至更多创新高地的同时，进一步提升其国际影响力，成为优秀的国内孵化器代表。

五、结束语

以松散耦合理论为视角，本文构建了一个政府主导型社会组织孵化器与地方政府权责分配模式。具体来说，该模式以面向任务—绩效导向—并向执行为逻辑框架，号召双方树立以共同任务为中心的整体性理念的同时保持相对独立性，鼓励二者以孵化器的绩效提升为行为导向的同时保持深度连通性，提倡多主体以平等身份共同参与孵化器建设发展的同时保持对外开放性。社会组织孵化器的运营在我国尚处于探索发展阶段，探讨政府主导型社会组织孵化器与地方政府如何更好地完成权责分配，在相互连结、互帮互助的同时保持各自的相对独立性，从而达到一种“和而不同”的平衡状态，能够促进社会组织孵化器的良性发展，并最终实现双方的合作共赢。

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[Abstract]The government-led social organization incubator refers to the public welfare social organization directly and separately organized by the government. In this incubation mode， the source of incubator funds can be guaranteed， but it also causes the imbalance between the power and responsibilities of both sides. Specific performances of social organization incubator are weakness of management authority， poor efficiency and low degree of openness and so on. Under this background， it is necessary to explore a new mode of distribution of power and responsibility between government-led social organization incubator and local government， so that both sides can maintain certain autonomy and independence while deeply connecting. Taking loose coupling theory as the angle of view， this paper constructs a loosely coupled power and responsibility distribution mode between government-led social organization incubator and local government through the logical thinking of task-orientation， performance-orientation and concurrent-execution， as well as the characteristics of integrity and independence， connectivity and periodicity， openness and equality. The ultimate goal is to achieve win-win cooperation and cultivate more social organizations to better provide public services and meet public needs.

[Key words]social organization incubator; local government;distribution of power and responsibility; loose coupling theory