解读《建设项目工程总承包合同（示范文本）》

近年来，国家大力推进的工程总承包模式在实践中发挥出明显优势，但也暴露出若干问题。规范发展工程总承包，是促进建筑业转型升级、实现高质量发展的必然要求，也成为呼声日高的当务之急。

法治是社会主义市场经济的基本特征，全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。工程总承包要想规范发展，必须立法先行。2019年12月，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号，下称“《管理办法》”）出台，标志着房屋建筑和市政基础设施领域的工程总承包正式纳入了法治化轨道。

《管理办法》虽是规范性文件，但有利于解决工程总承包地方性规定相互矛盾的问题，也有利于培育全国统一大市场，对规范工程总承包具有及时雨和定海针的作用。《孟子》有云：“不以六律，不能正五音；不以规矩，不能成方圆。”工程总承包的专业化、法治化之路，一定要以系统性制度建设铺就。《管理办法》的出台开了工程总承包法治化之路的先河，但系统性制度建设仍然任重道远。

因此，2020年12月，住房和城乡建设部（下称“住建部”）、国家市场监督管理总局发布《关于印发建设项目工程总承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96号），标志着《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216，下称“《2020版合同》”）正式面世。《2020版合同》自2021年1月1日起施行，原《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216，下称“《2011版合同》”）同时废止。

可以说，《2020版合同》的出台，既是对国家战略部署的贯彻落实，也是在总结《2011版合同》经验基础上，结合国际最新动态，对国内实践的现实需求做出的有力回应。通过研读《2020版合同》条文，我们可以精准把握行业最新发展动态。

一诺千金：合同价格形式相关条款解读

对于合同的价格形式，《2020版合同》与《2011版合同》保持一致，依然以总价合同为基本原则，但是在价格清单的设计上精细很多，将设计、采购、建筑安装等不同环节进行了拆分。同时，结合工程实践的实际需要，《2020版合同》也列明了暂估价、暂列金额，并列有其他费用，为合同当事人进行合同价格构成个性化约定提供接口。

同時，《2020版合同》在建筑业全面营改增的背景下，结合工程总承包项目覆盖多个应税行为、适用不同税率的现实需求，分别区分设计费、设备购置费、建筑安装工程费，引导市场主体区分列明不同费用组成、适用税率、税金等内容，以免因适用营改增税收法律及政策，导致从高适用税率的风险，也避免合同发承包双方之间因为税费计算口径的差异及税收政策调整引发合同价格的争议。

此外，《2020版合同》明晰了“签约合同价”和“合同价格”的概念和使用场景，避免合同双方产生误解。众所周知，建设工程的自身特点使得合同价格有较大调整的可能性，即合同的签约价（初始价）和结算价（最终价）之间存在差异，甚至有时存在极大的差异。因此，有必要结合工程实践的实际需要和语言使用习惯，对这一对概念进行清晰、简洁的定义并在合同文本中准确地使用，从而消除语义误解和使用不规范现象。

《2011版合同》将签约价称为“合同价格”，并将调整后的合同结算价格称为“合同总价”，该方法虽在一定程度上建立了概念体系，但容易让人误解。工程总承包合同本身就是总价合同，签约价也可以理解为合同总价，与作为结算价概念的合同总价较易混淆。《2020版合同》重新梳理了相关概念，将签约价直接称为“签约合同价”，将结算价称为“合同价格”，概念的使用更为规范、简便，也符合一般的语言使用习惯。在此基础上，《2020版合同》在具体条文中准确体现了上述新概念的使用场景和差异性。

各司其职：合同风险分担相关条款解读

首先，《2020版合同》引导发承包双方合理分担风险，明确发包人承担《发包人要求》或提供的基础资料中错误的风险；明确承包人因应对不可预见的困难而采取合理措施所增加的费用和（或）延误的工期由发包人承担。结合《政府投资条例》（国务院令712号）、《管理办法》对于工程总承包项目合同发承包双方风险分配的规定，《2020版合同》第1.12款“《发包人要求》和基础资料中的错误”约定，承包人负有“认真阅读、复核《发包人要求》及其提供的基础资料”并通知发包人补正的义务，如发包人做出相应修改的，或者《发包人要求》或其提供的基础资料中的错误导致承包人增加费用和（或）工期延误的，“发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误，并向承包人支付合理利润”。与《2011版合同》中要求承包人限期15日内对发包人提供的基础资料进行复核，否则由承包人承担基础资料、现场障碍资料短缺、遗漏、错误的风险相比，《2020版合同》对承包人更为有利。

其次，《2020版合同》明确了承包人基于工程总承包合同的赔偿最高限额，将工程总承包人的风险限定在可预见的合理范围之内。结合国际咨询工程师联合会（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，FIDIC）黄皮书和国内工程实践，《2020版合同》第1.13款“责任限制”约定：“承包人对发包人的赔偿责任不应超过专用合同条件约定的赔偿最高限额。若专用合同条件未约定，则承包人对发包人的赔偿责任不应超过签约合同价。”该条款与《2011版合同》相比，极大地改善了承包人难以与发包人谈判争取赔偿最高限额的困境，增强了承包人开展项目的安全感。

再次，《2020版合同》增加了履约过程中出现约定情况时发包人提供资金来源证明的义务，合理平衡各方风险，促进合同的顺利履行。在以往的工程实践中，发包人往往是在工程建设实施之前通过承诺备案、支付预付款、预存一定比例资金等方式，来证明资金来源已经落实并启动项目。但在工程建设实施期间，如发生工程建设内容、建设标准、建设规模的较大变更，导致变更增加价款超出签约合同金额一定比例的，则该部分变更增加的款项缺乏对应的支付保障。对此，《2020版合同》借鉴FIDIC黄皮书，在第2.5款“支付合同价款”中的第2.5.2项约定，出现相应情况时发包人有提供资金来源证明的义务，使工程价款支付更有保障。

最后，《2020版合同》强化了发包人应当提供支付担保的义务，以及发包人未按约提供支付担保情形下承包人的合同解除权。《2011版合同》中虽约定发包人应当提供支付保函，但实践中执行情况并不理想。《政府投资条例》和《保障农民工工资支付条例》（国务院令724号）均从行政法规的立法层面明确了发包人提供支付担保、承包人不得垫资建设等要求。对此，《2020版合同》进一步强化了发包人提供工程款支付担保的义务，在第2.5款“支付合同价款”第2.5.3项明确了发包人提供支付担保的义务，同时约定发包人未遵守约定提供支付担保的，构成第16.2.1项“因发包人违约解除合同”的情形，以保障工程价款支付安全性。

井井有条：合同管理相关条款解读

首先，《2020版合同》新增条款第三条“发包人的管理”，明确发包人的管理义务。从合同整体架构上看，《2020版合同》通用合同条件共20条，比《2011版合同》增加了1条“发包人管理”。《2020版合同》将“发包人管理”从《2011版合同》第二条“发包人”中单独列出，充分考虑当下全过程工程咨询蓬勃发展、发包人越来越多委托咨询机构参与建设等新情况。从条文结构上看，“发包人管理”1条共7款，分别是第3.1款“发包人代表”、第3.2款“发包人人员”、第3.3款“工程师”、第3.4款“任命和授权”、第3.5款“指示”、第3.6款“商定或确定”和第3.7款“会议”。

其次，《2020版合同》参照FIDIC合同条件引入了“工程师”角色，并完善工程师参与项目实施过程中商定或确定程序。《2020版合同》第三条“发包人的管理”参照了FIDIC黄皮书第三条“雇主的管理”。在FIDIC黄皮书中，雇主的管理体现为雇主任命的工程师的管理，而不同于FIDIC银皮书通过雇主代表来实现，且雇主不过多地介入日常工作管理。考虑到国内工程管理中发包人对工程质量的首要责任、项目负责人的终身责任制，以及法律规定的监理制度，《2020版合同》在《2011版合同》第二条“发包人”中“监理人”条款基础上，借鉴了FIDIC银皮书和黄皮书中第三条“雇主的管理”思路，并在当下建筑业改革推进全过程工程咨询的背景下，形成了目前的条款。在具体的管理方式上，发包人的管理體现为发包人代表、发包人人员和工程师的管理。

值得一提的是，《2020版合同》并未沿用《2011版合同》“监理人”角色，而是通过第3.3款“工程师”中“根据国家相关法律法规规定，如本合同工程属于强制监理项目的，由工程师履行法定的监理相关职责”的约定，将工程师与监理制度相衔接。这是国家推行咨询行业整合升级、发展全过程工程咨询理念的重要体现，也是与住建部《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）、国家发展和改革委员会等九部委《标准设计施工总承包招标文件》中合同文本相比的重大突破。但在实施层面，因目前强制监理制度继续存在，在发包人同时委托了监理人的情况下，发包人代表、工程师、监理人之间的职责权限如何划分将会比较复杂，当前的工程师的本土化进程需要各方的共同努力和市场的进一步验证。

再次，《2020版合同》完善工程总承包项目管理架构，明确关键管理人员的定义。《2011版合同》中仅涉及项目经理岗位，但从国家规范和项目需求看，科学的项目管理架构除了由项目经理负责总体管控之外，还应设置设计负责人、采购负责人、施工负责人等各专业内容负责人，共同组成工程总承包项目管理架构不可或缺的部分。因此，《2020版合同》在第一条“一般约定”中增加了设计负责人、采购负责人、施工负责人的定义，并在附件5“承包人主要管理人员表”中区分“总部人员”和“现场人员”，列举了工程总承包项目管理架构的关键内容，以供合同当事人参考。

最后，《2020版合同》增加《发包人要求》《项目清单》《价格清单》等文件作为工程总承包合同的组成部分，减少合同履行过程中对计价、变更、索赔等的争议。当前工程总承包项目所面临的风险根源往往在于项目发包时，基于前期咨询文件深度限制，发包人难以提出合理、准确的招标要求，使得承包人的报价、实施方案缺乏针对性，一旦工程进入履约阶段，随着发包人要求不断明确及设计深度的推进，双方极易引发工程价款争议。

《2020版合同》明确提出《发包人要求》作为合同附件，并将其解释顺序列为与合同专用条件同顺位，同时在第一条“一般约定”的定义中，明确发包人应当提供《项目清单》载明工程内容的各项费用和相应数量等项目明细，承包人应当按照发包人提供的《项目清单》制作《价格清单》《承包人建议书》等来响应发包人的要求。通过该系列文件，《2020版合同》提高了工程总承包项目合同内容的精确度，减少了工程履约期间的争议。

因势利导：变更调整相关条款解读

一方面，《2020版合同》区分责任主体，细化市场价格波动对合同价格的影响，引入《价格指数权重表》，降低价格调整争议。FIDIC国际惯例、《管理办法》及《2020版合同》均建议采用总价合同形式，因此影响合同价格的因素对发承包双方而言都关系到其切身利益。《2011版合同》中，对合同价格调整的情况约定较为宽泛，不利于发包人的成本管理，不能很好地解决合同履行中价格调整的争议。《2020版合同》提供了价格调整公式并引导合同双方采用《价格指数权重表》，同时区分“承包人原因工期延误后的价格调整”“发包人引起的工期延误后的价格调整”，针对不同责任主体所导致的市场价格波动，做出针对性妥善安排。

另一方面，《2020版合同》不再直接约定工程变更的情形和范围，而是通过发包人行使变更权、接受承包人的合理化建议发出变更指示等程序要件，界定是否构成变更，对发承包双方的现场管理能力提出更高的要求。总价形式下，变更与合同价格的调整通常构成影响合同总价的两个重要因素，《2011版合同》第13.2款“变更范围”中列举了设计、采购、施工的变更范围。在实践中，既因范围过大导致发包人难以控制总价，又因变更无法准确界定导致双方发生争议，也与工程总承包采用总价形式的初衷有偏差。

《2020版合同》第十三条“变更与调整”删除了关于变更范圍的条款，明确变更指示应经发包人同意并由工程师发出，未经许可，承包人不得擅自对工程进行变更，承包人提出合理化建议的，应当经过发包人审查批准并由工程师发出变更指示。这意味着，《2020版合同》不再列举和强调变更的情形和范围，更看重变更的程序要件，也提示发承包双方在使用《2020版合同》时，更应当重视书面变更指令的发出。承包人应有针对性地加强并提升适应《2020版合同》要求的变更管理能力，在项目上配置专岗负责变更和索赔工作，结合合同约定及发包人要求、履约过程中发包人的指令等，及时确认变更程序，对于发包人不确认但构成变更的，应及时收集资料和证据，转为索赔程序处理。

补苴罅漏：竣工验收和缺陷责任相关条款解读

一方面，《2020版合同》理顺了竣工验收相关条款的顺序，细化了竣工试验、竣工验收条件、程序和退场要求。合同示范文本的条文编排逻辑通常顺应工程建设的生命周期脉络展开，在工程进入完工和竣工阶段，一般按照“竣工试验→竣工验收→工程接收→竣工后试验”执行，在竣工验收合格之日起计算缺陷责任期和工程质量保修期。

《2011版合同》中的条款顺序为：第八条“竣工试验”→第九条“工程接收”→第十条“竣工后试验”→第十一条“质量保修责任”→第十二条“竣工验收”，这在一定程度上打乱了工程建设验收阶段的次序，容易引起误解。《2020版合同》理顺了工程验收阶段的条文顺序，并增加了第10.5款“竣工退场”的约定，要求承包人按约撤离人员、设备、剩余材料、遗留物品，进行地表还原并负担相应费用，保障发包人接收使用工程的权利。

另一方面，《2020版合同》明确承包人有权采用质量保证担保的形式提供质量保证金且不得同时要求提供履约担保和质量保证金，厘清了工程保修责任和缺陷责任，细化了缺陷责任期内的缺陷调查、缺陷责任承担、缺陷修复程序等，有利于发承包双方解决工程质量缺陷争议。此前，中央已多次发文清理建筑业各类保证金，推行保函等担保手段替代现金。在此背景下，《2020版合同》第14.6款“质量保证金”明确在工程项目竣工前，承包人已经提供履约担保的，发包人不得同时要求承包人提供质量保证金，同时强调除非合同另有约定，质量保证金原则上采用工程质量担保的方式提交。

此外，考虑实践中较容易混淆缺陷责任期和质量保修期的概念，《2020版合同》第11.1款“工程保修的原则”中明确约定，“缺陷责任期届满，承包人仍应按合同约定的工程各部位保修年限承担保修义务”，并在第11.2款“缺陷责任期”中，约定了缺陷责任原因的调查、缺陷责任期内的违约责任主体和修复费用承担、发包人的缺陷通知义务、缺陷修复及未能修复的处理方案，为发承包双方解决缺陷责任争议提供有益指引和借鉴。

未雨绸缪：保险条款解读

《2020版合同》增加了设计责任险、货物保险等，通过保险手段增强项目抗风险能力。在工程总承包模式下，承包人承担更大的风险，除了重视合同风险分担、加强项目管理等降低风险外，购买保险是一项非常有效、有益的抗风险措施。《管理办法》第十五条第三款规定：“鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。”《2011版合同》仅提到了工程一切险和第三方责任险的投保要求，但是在工程总承包模式下，项目还面临设计、设备运输供应的风险。《2020版合同》第十八条“保险”增加约定了设计责任险、货物保险，并完善了法律法规强制要求的工伤和意外伤害保险，细化了保险期间、保险凭证、未按约定投保的补救措施等，倡导发承包双方通过保险手段增强抗风险能力。

收之桑榆：索赔条款解读

《2020版合同》将索赔条款独立成条，索赔程序更加注重对等性。考虑到索赔在工程实践中的重要性，《2020版合同》将约定在《2011版合同》第16.2款的“索赔”条款独立为第十九条，共设置4款，分别是第19.1款“索赔的提出”、第19.2款“承包人索赔的处理程序”、第19.3款“发包人索赔的处理程序”和第19.4款“提出索赔的期限”。其中，考虑到发包人和承包人提出索赔在程序上不应区别对待，故设置了相同的提出程序。而在发包人索赔和承包人索赔的处理上，由于工程师的存在，需要区分。发包人索赔直接向承包人提出，而承包人索赔则应由工程师接收并最终由发包人书面认可。

定纷止争：争议解决条款解读

《2020版合同》引入了FIDIC争议评审机制，多元化解决争议，降低争议解决成本。《2011版合同》在双方不能调解的情况下，主要采取诉讼或仲裁方式解决争议，但也增加了当事人解决争议的时间成本和经济成本。《2020版合同》在传统的仲裁或诉讼的争议解决方式下，借鉴FIDIC惯例引入了争议评审机制，在第20.3款“争议评审”中约定了争议评审小组的确定、争议评审的程序、争议评审员的报酬分担、争议小组的决定、争议小组决定对合同当事人的约束力等。在此基础上，争议解决条款独立成条。

但需注意的是，不同于FIDIC合同条件，《2020版合同》考虑到争议评审机制在国内未有广泛的实践基础，在进行条款编写时充分尊重当事人自愿原则。当事人可自行选择是否采取该机制，采用常设还是临时性的争议评审机构，以及就该机制的程序、规则、费用承担、评审结果约束力等事项进行自由约定。

砥砺前行：工程总承包专业化、法治化在路上

众所周知，工程总承包模式是国际上广泛采用的成熟的建设工程模式，其本身具有精简招标程序、减少管理层级、化解项目风险、统一权利责任、提升推进效率、降低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量等优点，但在我国的工程实践中也暴露出权责界定不明、监督管理不足等问题。随着《管理办法》的出台和国际、国内实践的不断深化，《2020版合同》在《2011版合同》的基础上适时推出，聚焦工程项目痛点、难点问题，为市场主体参与工程总承包项目提供了具体指导，将有力地推动我国工程总承包的专业化、法治化进程，促进建筑业持续健康发展。

曹珊，高级律师，中华全国律师协会建设工程与房地产专业委员会秘书长暨建设工程论坛副主任，住房和城乡建设部建筑市场监管司法律顾问。