淳安特别生态功能区建设要充分体现“特”字

沈满洪

充分体现区域功能之“特”

从历史和现实的角度看，千岛湖所在的淳安县是集库区、老区、边区、山区于一体的加快发展县。在革命战争年代，淳安县支持了新四军的生存和发展，为中国革命作出了贡献。在新中国成立初期，为了建设新安江水库，淳安县外迁了29万移民以及后靠了10万县内移民且有30万亩农田被淹，牺牲巨大。淳安县属于浙皖交界的边区，历史上也属于交通极不便利的山区。新世纪以来，千岛湖成为饮用水源前，淳安经济水平还处于加快发展县的最前列；千岛湖成为饮用水源后，淳安县则处于加快发展县的最后列。因此，淳安的生存与发展问题不解决好就没有浙江全省和杭州全市的“两个高水平”。

从现实和未来的角度看，千岛湖所在的淳安县是集杭州市和嘉兴市“大水缸”、浙江省“大花园”、国家级生态文明建设“示范区”和国际深绿色发展“引领区”于一体的特殊功能区域。千岛湖引水工程已于2019年通水，关系到杭州市1000万人口和嘉兴市400万人口的饮水安全，千岛湖成为杭州市和嘉兴市的“大水缸”。浙江省推进全域“大花园”建设，经过“千万工程”“五水共治”等系列组合拳，千岛湖及淳安县是现成的“大花园”样本。按照国家主体功能区规划，千岛湖及新安江流域总体上属于限制开发和禁止开发的生态功能区，致力于达到国家级生态文明建设示范区。千岛湖所在的淳安县还生活着众多人口，在移民政策难以实施的情况下，淳安县需要致力于打造国际深绿色发展的引领区。对于淳安县这样特殊的区域，不采取特事特办的特殊体制和政策恐怕难以解决其面临的一系列特殊问题。

必须体现领导体制之“特”

淳安特别生态功能区的核心区域是千岛湖所在的浙江省境内的淳安县全域和建德市部分；外围区域包括新安江上游的黄山市和新安江电站大坝以下的建德市、桐庐县等相关区域。需要协调的机构包括国家电网。争取指导的国家部门有生态环境部、自然资源部、水利部、住建部、财政部及大多数经济部门等。需要省里支持的部门有生态环境厅、自然资源厅、水利厅、住建厅、财政厅、民政厅及大多数经济部门等。

淳安特别生态功能区存在着错综复杂的关系，其中相当一部分还存在着矛盾和冲突。一是部门与部门的矛盾。例如饮用水保障部门在实施千岛湖引水工程过程中优先考虑1300万人口的水源安全，但发展和民生部门要考虑淳安县46万人口的生存与发展问题。二是上游与下游的矛盾。从省际角度看，由于千岛湖60%的来水源自安徽省，因此保障千岛湖水質必须坚持浙江安徽两省联动。从省内角度看，千岛湖水域淳安县占95%，建德市占5%，需要处理好两县的关系；而且，下游的生态用水、顶托咸潮等需要千岛湖放水。三是部门与地方的矛盾。新安江水电站属于国家电网的一部分，是计划经济时代无偿划拨的结果，出现“水”在淳安县和建德市、“权”在国家电网的局面。四是上级与下级的矛盾。浙江省的财政体制是“省管县”，因此，财政上是浙江省管淳安县；杭州市的隶属关系是“市管县”，除了财政以外的事情都是杭州市管淳安县。存在“财权”与“事权”分离的问题。五是历史与现实的矛盾。千岛湖沿湖的房地产开发等项目建设是20世纪90年代以来的产物，当时的千岛湖主要功能是风景旅游和防洪，以新时期饮用水源功能的总体布局来要求淳安县对历史问题进行整改需要时间、资金和体制保障。

基于这么多纵横交错的矛盾，必须成立淳安特别生态功能区领导小组或淳安特别生态功能区管理委员会。“领导小组”的体制属于非常设机构，相对比较灵活；“管委会”的体制属于常设机构，相对比较稳定。从理论上看，一定要树立淳安是杭州的淳安、浙江的淳安、全国的淳安的理念，可以有国家、省、市三个层面的领导体制可以选择。从实践上看，国家层面成立一个面向县域的特别生态功能区管委会或领导小组，难度极大；省、市层面成立一个全国首创的特别生态功能区，都是可能的。由于杭州市是副省级城市，往往由省委常委兼任杭州市委书记，在杭州市市级层面成立领导小组比较可行。2020年12月10日，在淳安举行的杭州市委常委会上，浙江省委常委、杭州市委书记周江勇同志在讲话中明确宣布：“市委、市政府要成立‘淳安特别生态功能区建设领导小组，我和刘忻市长担任组长。”这是一种政治担当，也是一种生态自觉。当然，市级层面成立领导小组，要取得中央的支持、省委省政府的授权。

必须体现制度政策之“特”

提供生态补偿政策支持，体现绿色发展制度之“特”。淳安县最大的优势是什么？就是一湖秀水。如果淳安县无法从中获益，会导致公众心态的严重失衡。要充分体现“谁受益，谁补偿”“谁保护，谁受偿”的原则实施生态补偿制度，要坚持中央政府、浙江省政府、杭州市政府、嘉兴市政府几级联动，共同筹资；在用水户的水价中不仅需要体现传统的“制水成本”“治污成本”和“企业利润”，还要增加一个“生态成本”；要按照“实际补偿金额”接近“应补偿金额”的原则明确“补多少”。

提供碳权-碳汇交易政策支持，体现低碳发展制度之“特”。淳安县的第二大优势是什么？就是生产生活中的碳排放权的节约和生态发展中的森林及碳汇资源。因此，在大力推进“碳达峰”和“碳中和”的国家战略背景之下，可以将淳安特别生态功能区率先纳入碳排放权和碳汇交易试点。既可出售淳安所节约的碳排放权，又可出售淳安森林碳汇资源，从而真正落实绿水青山的价值转化。

提供产业发展政策支持，体现深绿产业发展之“特”。淳安的产业发展不仅是一般的绿色产业，而是深绿产业。一要支持淳安发展生态旅游业为龙头的生态服务业。淳安的生态旅游一定要从观光旅游转向观光旅游与休闲旅游相结合，从大众旅游转向大众旅游与精品旅游相结合，从短产业链旅游转向短产业链与长产业链相结合。除了发展生态旅游业，要高度重视文化创意产业、会展产业、现代金融业等生态服务业的发展。二要支持淳安发展生态水业为龙头的生态工业。优质的水源给淳安带来了生态水业的发展，形成了以农夫山泉、千岛湖啤酒为龙头的水饮料优势产业。三要支持淳安发展生态农产品为主体的生态农业，实现淳安生态农业的“四个转变”：从局限于第一产业向一二三产联动转变；从品牌效应不够明显向品牌效应十分明显转变；从技术含量低向技术含量高转变；从传统营销手段向电子商务等现代营销手段转变。

提供财政保障政策支持，体现财政支持力度之“特”。对于一个库区而言，库区移民补偿、生态保护补偿与加快发展区域的财政转移支付是可以并存的，因为各自的补偿和支付理由是不同的。在淳安县尽力推进深绿产业发展之外，上级政府还要通过财政转移支付起到托底的作用。而且，对于资金的用途，要给予淳安充分的自主权，进一步提高资金的使用效率。

提供政绩考核政策支持，体现绿色考核机制之“特”。设立淳安特别生态功能区后，要按照“生态优先，绿色发展”的基本原则设计考核指标，真正实施绿色政绩考核机制，把生态保护视作与经济增长、社会发展同等重要的考核指标。另外，节能指标要重点瞄准能耗大户及能源效率相对较低的地区和单位；对于人均能耗最低的、单位产出能耗最低的地区和单位可以不做节能的要求；或推动用能权交易等市场手段动态调整节能减排任务。

作者系浙江农林大学党委书记、长三角生态文明研究中心主任