我国自然资源分类体系现状及完善建议

袁承程, 高阳, 刘晓煌

(1.中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193； 2.中国地质调查局自然资源综合调查指挥中心，北京 100011； 3.自然资源要素耦合过程与效应重点实验室，北京 100055)

0 引言

自然资源是人类生存和发展的基础，各种自然资源相互影响、相互制约共同构成一个有机联系的统一整体[1-3]。长期以来，我国自然资源由国土、建设、农业、林业等部门分割管理，各部门相对独立地制定和实施了一系列自然资源调查分类体系和管理制度，由此造成了一系列的资源、环境、经济、社会和生态问题。例如，我国所实施的诸多自然资源分类体系，均是在自然资源部门分割管理的体制下所制定，分别按照国土、森林、农业、水利、海洋等部门开展相关的自然资源分类研究，并各自形成了较为实用的分类标准。然而，从自然资源系统管理角度来看，由于各类自然资源分类的侧重点不尽相同，分类依据、概念和详细程度都存在差别，使得各类自然资源分类相互交叉和重叠，无法实现自然资源的统一调查，从而无法支撑我国的自然资源管理和国土空间规划工作。为解决此问题，2018年我国正式组建了自然资源部，以履行统一调查和确权登记职责，并明确了其管理自然要素包括土地、矿产、水、湿地、森林、草原和海洋等。但是依据自然资源部的管理职能，直接或间接管理所涉及到的自然资源包括哪些自然资源要素，仍然不够具体。同时，在已明确的自然资源类型中，依据现有定义和概念，其内涵仍然存在相互交叉和重叠的问题。

另外，由于构建适用于自然资源统一管理的自然资源分类体系是新一轮国家机构改革而引致出来的新工作，当前，国内学术界研究还比较少。虽然有少量的学者研究了自然资源分类体系，但是大部分观点均认为要进一步完善土地利用分类体系，以适应自然资源统一管理的需求[4-6]。尽管土地资源是自然资源统一管理的基础和关键[4]，但目前自然资源的内涵已远超过土地资源系统的概念，仅对土地利用分类体系进行完善是不足以支撑自然资源管理需求的。因此，亟须全面系统梳理自然资源的内涵，进一步明确自然资源分类体系中存在的问题和面临的挑战。为此，本文在大量文献分析的基础上，剖析了自然资源的基本内涵，界定了自然资源的基本范畴，分析了现有自然资源分类体系的现状，识别了现有自然资源分类体系的不足，并提出了面向统一管理的自然资源系统分类建议，从而为实现自然资源统一调查提供科学支撑。

1 自然资源基本内涵和基本范畴

1.1 自然资源内涵

自然资源的基本内涵是自然资源分类与调查的前提。自然资源内涵不同，其分类的对象和方法也必然不同，其调查方式也必然存在差异。目前，对于自然资源的概念，有多种不同的认识。一类是广义的，认为只要能(或认为能)被人类利用的各种成分均是自然资源[7]，包括了全球范围内的一切自然与环境要素； 另一类是狭义的，认为自然资源仅是指天然界存在的、未经人类加工的资源或能量[8-9]。除此之外，还有一种观点，既认为自然资源是天然存在的，又承认自然资源也包括了人类活动对其利用和改造的结果[10]。由于当前自然资源管理的对象既包括森林、草原、湿地和矿产等，同时又包括了人类对自然资源改造的结果，如建设用地等，因此，从自然资源管理视角分析，本文认为第三种观点比较合适。

1.2 自然资源基本范畴

上述自然资源定义虽已明确了何为自然资源，但是仍然不够具体，在实际操作过程中经常会出现理解不够深入和全面的问题。因此，为了更加具体地描述自然资源的内涵，有必要应用文献综述法，综合各类自然资源定义和各分类体系中所明确列举的自然资源类型(表1)。

表1 现有各类自然资源分类

在1970年联合国出版的有关文献给出的定义中，明确了自然资源包括矿物、植物、动物、地形、空气、土壤和化石[8]。1972年联合国环境规划署把海洋资源作为了自然资源的一种类型，同时把植物和动物资源归为生物资源，空气资源改称为气候资源[10]。《辞海》[9]与联合国环境规划署对自然资源定义基本一致，只是把水资源改称为水利资源。此外，《辞海》[9]中强调，布局场所也属于自然资源，但是其未举例说明何为布局场所。《英国大百科全书》[12]列举的自然资源更加宽泛： 不仅大气、岩石是自然资源，其群集的陆地和海洋也是自然资源; 不仅地热现象是自然资源，植物的光合作用等也是自然资源; 除此之外，山岭、荒地、滩涂、基因资源、原子能、太阳能、潮汐能、自然风光、风景资源、旅游资源也被认为是自然资源[12-13,15]。

综合来看： 空气、大气、气象、风、降水等都可归为气候资源； 地形、岩石、陆地、山岭、化石、海洋、海岛、部分自然风光(风景)和空间可归为地形地貌资源； 植物、动物、微生物、作物、基因资源、草原和森林等可归为生物资源。由此，再加上目前比较认可的土地资源、矿产资源和水资源，现有自然资源主要类型有气候资源、地形地貌资源、土壤资源、土地资源、水资源、生物资源、矿产资源以及其他自然资源(如原子能、无线电资源、卫星轨道频率资源等)。

2 自然资源分类体系现状和存在问题

2.1 自然资源分类体系现状分析

目前，对于自然资源系统分类还未形成统一的意见，学者根据不同角度、不同目标以及不同利用部门有着不同的分类体系(表2)。

表2 现有典型的自然资源分类体系

2.2 自然资源分类体系存在问题

从自然资源管理角度分析，现有的自然资源分类体系主要存在以下问题：

一是偏重于学术分类。现有的一些自然资源分类体系主要是按照自然资源的相关属性(如是否可更新、是否为耗竭性)对自然资源进行了分类。从学术角度上看，此类分类体系较为科学，避免了自然资源的交叉重叠。然而，此类分类体系一方面可能会造成同一个管理类的自然资源被划分到不同的次级类中，存在分类位置混乱的问题。另一方面，某些自然资源属性本身不能十分明确地被界定，从而造成分类存在不确定性。例如，水资源与可更新资源间的关系，在资源属性的界定上尚混淆不清。因此，从我国自然资源管理角度分析，此类分类体系作用有限。

二是部分分类体系不健全。对自然资源概念没有全面和系统的界定，从而造成分类体系有遗漏项或重复项。例如，依据自然资源本身的固有属性分类，在可更新资源中，未包括微生物资源； 在按照圈层分类的自然资源分类体系中，未包括岩石资源、土壤资源等。

三是缺少全面系统的列举。目前的自然资源分类体系多是按照一个原则或方法分为几大类，迄今为止，未有一个更加详细的分类体系，无法全面验证这些分类体系是否科学。

2.3 自然资源次级分类的问题

2.3.1 某些自然资源次级分类的对象不明确

目前，在国内分类研究中，由于生物分类、矿产分类的对象是明确的个体，因此其分类在方法和理论上也最为成熟[6]。但是，诸如气候、土地、湿地、海洋乃至地形地貌等自然资源分类的个体还比较模糊，其分类体系还不够明确。首先，某些自然资源具有尺度效应，分类尺度不同，分类对象也不同。由于尺度的不同，人类认识的自然资源层次存在差异，造成分类的对象也会发生变化。例如，地形地貌资源在全国尺度上可划分为东北平原、华北平原、大兴安岭地区、南方丘陵区、黄土高原区、青藏高原区等，而在省尺度上，以湖南省为例，又可分为湘西北山原山地区、湘西山地区、湘南山丘区、湘东山丘区、湘中丘陵区和湘北平原区。再者，某些自然资源本身就是一个自然地理综合体，具备整体性、多功能性、区域性等自然属性，可能造成自然资源分类对象的不明确，无法用目前单一的分类体系进行准确分类[23]。

2.3.2 某些自然资源次级分类存在重叠或冲突

通过梳理和分析现有的土地[24]、森林[25]、草地[26]、湿地[27]等自然资源的最新分类标准，发现有以下重叠或冲突的地方(表3)。例如，在林地分类与土地利用现状分类中存在以下重叠或冲突： 在林地分类中存在宜林地的概念，可将草地、耕地等土地利用类型划入宜林地，而在土地利用现状分类中，则将城镇村庄内的森林划入公园与绿地，从而造成分类上的重叠或冲突。

表3 部分自然资源分类之间重叠或冲突

此外，在矿产资源分类中，包括了水气矿产，如地下水、矿泉水、气体二氧化碳、气体硫化氢、氦气和氡气，而这与水资源和气候资源的分类有一定重叠。例如，地下水、矿泉水属于水资源的一种类型，而二氧化碳、硫化氢、氦气等气体也可归为气候资源中的大气资源。再如，水资源分类中把降水作为水资源的一种类型，而同时，降水也可归为气候资源。

3 推动面向统一管理的自然资源系统分类方案研究的完善建议

自然资源系统分类是自然资源统一调查、自然资源确权登记和自然资源用途管制与修复的最基本的落脚点和出发点。从自然资源部组建以来，已有不同学者提出了不同的自然资源分类方案，为我国构建自然资源分类体系提供了参考，但是现有研究也存在一定的不足。为推动面向统一管理的自然资源分类体系构建，提出如下建议。

3.1 建立全覆盖的自然资源分类体系

按照中央有关机构改革方案，自然资源部直接明确需要管理的自然资源要素有土地、地质矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等。自然资源部负责管理国家林业和草原局，而其管理职责涉及到的自然资源要素还包括野生动植物。除此之外，自然资源管理还间接涉及到其他自然资源要素，例如： 水资源的调查涉及气候资源的降水和蒸发量； 草地资源的调查涉及气候资源和地形地貌资源； 耕地、森林、草地和湿地等资源的调查涉及到土壤资源； 海洋资源的调查涉及到海洋矿物、海水化学、海洋生物等。综上分析，自然资源管理所涉及到自然资源类型不仅包括土地、地质矿产、森林、草原、湿地、水、海洋，而且还包括野生动植物、气候资源、土壤资源、地形地貌资源等。这些自然资源要素均应纳入自然资源分类体系中。

3.2 加强自然资源分类体系理论研究

之前，学者对于自然资源主要是分门别类地开展研究，随着研究的深入，均形成了各自的研究方法。由于自然资源的空间广域性和其组成要素的复杂性，在分门别类的研究中尽管有些学科已经达到定量或半定量化的研究水平，但是仍不能完整地认识自然资源。为了实现各类自然资源的统一调查，建议自然资源分类体系要加强基础理论研究，从自然资源发生学的基本原理出发，按照系统理论的要求，统筹考虑各类自然资源的特点与差异性，尽可能消除各类自然资源分类中出现的重叠和冲突现象。

3.3 建立面向三维立体调查下的自然资源分类层级

面向自然资源统一管理的国家重大需求，为满足自然资源三维立体调查的需求，亟待在分类标准统一清晰、不同分类有机结合、新旧分类有机衔接等原则下，建立综合陆地、海洋、气候等自然资源的分类体系，建议自然资源分类体系可依据地球圈层结构进行分类，并在一级分类的基础上，进一步明确二级及其以下自然资源的分类体系，从而为我国构建自然资源调查监测体系、彻底解决各类自然资源调查数出多门的问题、全面查清各类自然资源的分布状况提供支撑，为形成一套全面、完善、权威的自然资源管理基础数据奠定基础。

4 结论

(1)现有自然资源系统分类主要存在偏重学术分类、部分分类体系不健全、缺少全面系统的列举3个方面的问题。

(2)针对现有自然资源分类，提出3条建议： 一是建立全覆盖的自然资源分类体系； 二是加强自然资源分类体系理论研究； 三是建立面向三维立体调查下的自然资源分类层级。

(3)由于自然资源分类的复杂性和综合性，下一步应组建一支综合国土、海洋、植物、动物、土壤、地质、矿产、水利等学科的分类学专家，构建一套服务于自然资源统一管理的自然资源分类体系。