乡村振兴战略下达州革命老区农村土地流转问题研究

摘  要：土地流转是解决“三农”问题的重要抓手，乡村振兴战略离不开土地流转，土地流转促进乡村振兴战略的实施。当前达州革命老区土地流转成效初显，但依旧面临着农民土地流转意识不强、农民担忧流转后的土地难以收回、土地流转体制机制不健全、农村社会保障体制不完善、企业资金缺乏与企业收益之间的矛盾突出、企业从事农业相关产业风险控制能力弱等问题，应进一步从建立健全土地流转机制、因地制宜规划产业、坚持农户自主自愿、完善土地流转信息服务平台建设、加强基础设施建设、改善企業融资环境、加大土地流转宣传力度、完善土地流转退出机制等方面着手，助力达州革命老区实现乡村振兴。

关键词： 乡村振兴; 农村土地流转 ;达州革命老区

一、引言

土地要素是重要的生产要素，是广大农民生活生产最重要的资源和最基本的保障。农村土地问题与乡村振兴战略目标相衔接，土地流转是实现乡村振兴、推动城乡深度融合发展的关键组成部分。达州革命老区随着城镇化进程的加快，大量的农村人口涌向城市工作和生活，农村土地由以前的人多地少转变为地多人少，发生土地抛荒撂荒现象、以及土地流转过程中存在的一些问题急需解决。只有加快农村土地改革的进程，在激活土地要素上下功夫，深化农村集体产权制度改革，努力实现土地资源利用的最大化，才能逐步实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求。

二、达州革命老区农村土地流转存在的问题

当前达州革命老区的农村土地流转取得巨大经济效益的同时，也存在许多的问题。笔者从农民、政府、企业等三个土地流转利益相关主体展开问题分析。

（一）农民方面

农民与土地的关系是经历了几千年的不可分割的关系，但正因农民与土地有着几千年的历史关系，在土地流转过程中就不可避免的会存在诸多问题。

1.农民受传统观念束缚，流转意识不强

我们国家是几千年传统的小农经济国家，农民几千年来都被紧紧捆绑在土地上。农民对于土地流转的态度，思想观念放不开，认为这是一件不可思议的事情。再者，心理学上有个“集体潜意识”的说法，中国的农民经历了太多的风风雨雨。面对土地流转或多或少存在忧患意识。通过对当地农民的走访调查发现，土地弃耕、荒芜的情况仍然有所发生。但农民仍愿将土地弃耕或是荒芜，而不愿将土地流转出去的原因是农民将土地一直作为他们最后的退路和保障。因此，根深蒂固的传统观念将农民与土地紧紧的束缚在一起。土地流转开展过程受到较大的阻碍。

2.农民担忧流转后的土地难以收回

通过对两镇的村名走访发现，农民不愿将土地流转出去，承包退出机制不完善也是非常重要的因素。承包退出机制不完善，农民的担忧打消不了。农民心怀土地，如果不能方便的退出流转：一方面，农民的合理权益难以得到维护;另一方面，土地流转也难以展开。因此，完善土地流转退出机制，给农民吃下一颗保障权益的定心丸。

（二）政府方面

在土地流转过程中，政府扮演的角色便是政策的制定者与政策执行的服务者。服务于农民和企业。但是我们在实地调研的过程中，发现土地流转的相关体制机制还不是很健全。

土地流转体制机制不健全

一是土地定价体系不够完善。有的地方还没有建立土地流转交易平台，有点虽然有交易平台，但也只是流于形式，导致土地需求方和供给方对土地流转价格难以确定。调研中发现，农民非常希望土地定价清晰化，交易价格透明化。只有这样，才能吸引更多农民参与土地流转。

二是对流转后的土地缺乏严格的监管。土地流转主要针对农村土地经营权的转让，调研中发现很多地方非常重视对土地流转程序的监管，土地流转成功后，对流转土地的经营使用情况缺乏严格的监管，导致流转后的土地出现严重的“非粮化”现象，破坏了土地原有的用途，难以形成规模化经营。

农村社会保障体系不够完善

一是养老保障制度不完善。农村种地的农民大部分是老年人，没有收入来源，靠土地实现生活的自给自足，加之年轻人大部分都外出务工，老年人对失去土地后的养老问题十分担忧。当前达州农村养老保险无论是个人还是集体可投入的资金有限，与经济水平较好的地区还存在着很大的差距。

二是就业保障制度不完善。就业保障是民心和民生工程，达州地处秦巴山区，劳动力较多，农民普遍认为离开了土地，就没有了生活来源，如果要把手上的土地流转出去，就必须要有新的谋生就业方式。但由于他们自身文化水平、思想观念、风俗习惯等方面的原因，离开了赖以生存的土地，就难以在城市中立足，急需政府建立健全流转土地农民群体的就业保障机制。

（三）企业方面

土地流转过程中，企业是非常重要的参与主体。农民的土地主要是通过村集体组织流转给企业进行规模化经营，从而获得一定的土地承包租金收入。通过对相关承包农民土地的企业走访调研发现，企业在承包土地流转过程中，存在以下的问题：

1.企业资金缺乏与企业收益之间的矛盾突出

土地上的收益，成效是缓慢的。而在农村发展，承包土地，建立产业园区都需要大量的资金投入。投入大量的资金，回本缓慢，给企业带来重大负担。企业需要得到资金即贷款的支持。但相关人员都纷纷表示：企业最难的便是贷款。因此，在企业承包土地的过程中，受到资金的阻碍是比较大的。

2.企业从事农业相关产业风险控制能力弱

通过调研发现，企业规模种植的经济作物前期投入非常高，后期收益回报太慢，资金回笼周期较长，且产业风险较高。企业由于资金、技术的限制，对于风险的控制能力较弱。一些经济作物易患病害，且不容易防控。但不具有相关的商业保险提供保障，企业容易受较大的损失。作物一旦患病，企业便容易面临高额的损失。如达州市通川区金石镇巨家村猕猴桃面临着尴尬境地，猕猴桃种植大户张总提到，该产业园猕猴桃遭受严重的溃疡病威胁，导致产量减低、果形不一、品质下降、商品价值降低，收益受损严重。

三、推动达州革命老区农村土地有效流转的建议

（一）发挥政策引领作用，流转程序合法合规

在推地流转过程中，严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，坚持农民“自主自愿”原则，积极营造良好的土地流转氛围，集约高效利用土地资源。规范闲置土地利用目的、盘活方式、合作模式，严守法律底线，杜绝违法违规行为。切实保障承包方依法享有该土地流转的使用权、收益權、经营权和产品处置权。坚持市场主体，规范土地流转出租、入股、转包、转让等市场行为，维护公平、公正、公开的市场环境。

（二）政府坚持统筹谋划，因地制宜规划产业

地方政府在进行用地规划时，要注重村落环境整体协调，提倡综合利用。根据地理位置、资源禀赋、基础设施、环境容量和产业基础等条件，统筹规划土地综合利用发展方向。杜绝千村一面、简单复制，实现产业优势资源与土地资源有机结合。坚持统筹谋划，结合闲置土地资源现状，因地制宜开发利用，分类指导新产业新业态。在产业基础好的村，发展现代农业、观光农业、体验农业;在文化底蕴深厚、自然资源禀赋优良的村，发展乡村旅游、巴山民宿、康养产业。

（三）坚持农户自主自愿，保障农民合法权益

坚持农民依法自愿、有偿使用的原则，充分尊重农民主体意愿，严禁违背农民意愿强制实施。切实保护农户土地主体权益，防止外部资本侵占控制耕地资源，真正让农民成为土地的明白人。完善土地流转的审批机制，按照流转土地面积的大小确定相关责任单位，做到分级审批。正确处理农民、集体和承租方利益关系，确保三方实现互利共赢。

（四）完善土地流转信息服务平台建设，实现信息互联互通

完善信息对接机制，对符合条件的土地资源，免费线上发布供需信息。适时组织供需对接活动，着力创造有利条件，加大对闲置农田、闲置耕地的开发利用力度。依靠信息平台，将土地流转情况透明化，有利于政府部门加强监督，提高科学管理化水平和服务效率。发展农村电商，引导农民专业合作社和种植大户，通过网上批发，打造“农特产进城”和“快消品下乡”双向流通渠道，完善渠道起点和终点服务，让买卖双方信息对接。借助互联网+推广模式，增强农产品影响力和区域知名度。

（五）加强基础设施建设，吸引资本投入

实践表明，产业发展离不开基础设施建设为依托。要想招商引资，引进外商进驻本地，当地政府得“铺好路、架好桥”以待企业来。道路硬化、水利、供电、通讯等基础设施建设必不可少。积极探索政府和社会资本（PPP）模式等产业建设融资新机制，不断吸引金融资本、社会性资本投入基础设施建设，加快建设的步伐。

（六）改善企业融资环境，防范化解农业风险

经调研发现，“资金”与“保险”仍然是企业发展的两大限制性因素。融资困难致使企业的流转来的土地面积小，规模化经营、产业链的延长受限。因此，需要政府提供优惠政策以及银行提供金融贷款，给予企业和农户更多的支持企业。当前农业保险产品较少，乡村农业发展得不到有效的保障，涉农企业亟待农业保险分担产业风险。探索金融贷款、财政贴息、保险分险等利于产业发展的福利，让企业敢于甩出膀子，迈出步子，大干一场。

（七）加大土地流转宣传力度，促使农民观念更新

当前农民的贫困不仅仅是经济上的贫困，更深层次的还是思想上的贫困。解决经济上的贫困容易，但解决思想上的贫困不易。“等”、“靠”、“要”是解决不了问题，唯有激发农民脱贫致富的斗志，让低产土地变成高产土地。笔者通过走访多家企业、多家农户后发现，土地流转规模不是一下就变大，农民传统观念的改变也不是一蹴而就。要加大宣传力度，传递土地流转收益的信息。分阶段进行土地流转，先让一部分农民流转土地，他们不仅获得土地租金收入，还能在农业公司务工，获得工资性收入，兼顾家庭生活。这些通过土地流转获得明显收益的农户，又能拉动一批未流转土地的农户，这样规模也就越来越大，产业发展也就上了快车道。

（八）完善土地流转退出机制，保障企农正当利益

有偿使用、有偿退出。探索制定集体经济组织成员身份确定办法和村集体经济组织主导下的有偿使用制度，建立有偿收益收缴和使用的管理制度。鼓励通过村集体经济组织担保、多户联保等形式，盘活土地资源，保障农民合法权益。规范流转、承租行为。因一方擅自变更或解除土地流转合同，无过错方依法可免除责任，有权要求过错方按照当年转包费或租金相关数据承担违约责任;给对方造成损失的，过错方还应当依法承担赔偿责任。如拒不赔偿，无过错方可向区县一级农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可向人民法院起诉。

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作者信息：张欣，女，四川文理学院，讲师，研究方向为农村社会治理

基金项目：2019年度四川革命老区发展研究中心资助项目。